ICCJ. Decizia nr. 2065/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2065/2012
Dosar nr. 1033/36/2011
Şedinţa publică de la 27 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Circumstanţele cauzei.
1. Cadrul procesual.
Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul G.A. adresată Curţii de Apel Constanţa, s-a solicitat, în contradictoriu cu Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, suspendarea ordinelor Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011, 2407/2011, a preavizului nr. 38584/2011, a rezultatelor examenului de testare profesională, precum şi a ordinului nr. 7433/2011 şi repunerea reclamantului în situaţia anterioară emiterii acestora până la soluţionarea plângerii prealabile.
Intimata Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Constanţa în numele şi pe seama Autorităţii Naţionale a Vămilor a formulat întâmpinare prin care a invocat: lipsa calităţii procesual pasive a Autorităţii Naţionale a Vămilor, întrucât Ordinele 2406/2011 şi 2407/2011 au fost emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, respingerea cererii de suspendare a executării preavizului ca rămasă fără obiect, întrucât preavizul acordat reclamantului şi-a produs efectele începând cu 8 august 2011, inadmisibilitatea cererii privind executarea preavizului, întrucât acesta nu este un act administrativ.
În ceea ce priveşte suspendarea rezultatelor examenului de testare profesională s-a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii reclamantului, având în vedere faptul că prin acţiunea formulată nu este indicat un act administrativ susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004 şi nici nu face referire nici la nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.
S-a solicitat respingerea cererii de suspendare a preavizului şi a rezultatelor examenului de testare profesională ca fiind rămasă fără obiect, având în vedere că validarea rezultatelor examenului organizat în luna iulie 2011, pentru ocuparea postului de inspector vamal grad principal în cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Constanţa, s-a realizat deja din data de 08 august 2011, prin emiterea ordinelor de încetare a raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică.
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat, de asemenea, întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, în ceea ce priveşte capetele de cerere referitoare la suspendarea preavizului nr. 38584 din 5 iulie 2011, a rezultatelor examenului de testare profesională, precum şi a ordinului nr. 7433 din 2 august 2011, iar în ceea ce priveşte capetele de cerere referitoare la anularea Ordinului A.N.A.F. nr. 2407/2011 şi 2406/2011 a solicitat respingerea acţiunii ca rămasă fără obiect, iar în subsidiar, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a precizat că preavizul nr. 38584 din 5 iulie 2011 şi Ordinul de eliberare din funcţie nr. 7433 din 02 august 2011 nu sunt acte emise de către instituţie, astfel că A.N.A.F. nu poate fi parte în raportul juridic dedus judecăţii cu privire la actele menţionate anterior.
2. Hotărârea Curţii de Apel.
Prin sentinţa nr. 382/ CA din 8 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, au fost respinse ca nefondate excepţiile privind lipsa calităţii procesuale pasive, a lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011.
Instanţa a respins excepţiile lipsei de obiect şi a inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională ca nefondate.
Instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de executare a preavizului 38584/2011 şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere.
A fost respinsă cererea de suspendare formulată de reclamantul G.A. în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională a Vămilor, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a executării Ordinelor nr. 2406/2011, nr. 2407/2011, nr. 7433/2011 şi rezultatelor examenului de testare profesională ca nefondată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut, referitor la lipsa calităţii procesual pasive invocată de ambele pârâte, că se impune respingerea excepţiei în considerarea tuturor capetelor de cerere formulate de reclamant şi care vizează acte diferite adoptate de emitentele de faţă, fiecare dintre cele două pârâte având calitate procesuală prin raportare la acele cereri care le vizează.
În ce priveşte lipsa de obiect a cererii de suspendare a efectelor Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 se reţine că împrejurarea eliberării reclamantului din funcţie nu conduce la concluzia că actele administrative a căror suspendare se solicită nu mai subzistă.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a cererii de executare a preavizului nr. 38589/2011, instanţa reţine că este întemeiată, motivat de faptul că acest act are un caracter preparator, el nefiind apt pentru a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice de drept administrativ.
Pe fondul cererii de suspendare a efectelor ordinelor nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi nr. 7433/2011, precum şi a rezultatelor examenului de testare profesională se reţine că aceasta este nefondată pentru considerentele:
Prin emiterea Ordinelor Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 s-a urmărit consolidarea şi eficientizarea administraţiei vamale, în vederea maximizării eficienţei de operare a aparatului vamal în actualul context economic şi social, care a impus identificarea unor soluţii pentru asigurarea încadrării în fondurile bugetare alocate.
În acest sens s-a procedat la reducerea numărului maxim de posturi aprobat pentru Autoritatea Naţională a Vămilor de la un număr de 4586 la un număr de 3159 de posturi; în domeniul perfecţionării profesionale a personalului din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor, au fost înfiinţate la nivelul unor direcţii regionale şi judeţene pentru accize şi operaţiuni vamale, centre regionale de instruire; completarea atribuţiilor Autorităţii Naţionale a Vămilor astfel încât să se asigure buna funcţionare şi organizare a unităţii nucleare.
Ordinele a căror suspendare se solicită au fost emise în baza prerogativelor pe care le are Preşedintele A.N.A.F. conform H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.
Conform art. 2 din H.G. nr. 565/2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, încadrarea în numărul maxim de posturi şi în structura organizatorică se aprobă prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, la propunerea vicepreşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor, cu respectarea termenelor şi a procedurilor prevăzute de lege.
Conform prevederilor art. 5 din Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 4 iulie 2011, respectiv art. 3 din Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2407/2011, noile structuri organizatorice şi noile state de funcţii intră în vigoare la data de 8 august 2011.
În aplicarea prevederilor Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 au fost emise şi comunicate preavizele funcţionarilor publici ale căror posturi au fost supuse reorganizării.
Prin Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, precum şi prin preaviz s-au adus la cunoştinţa reclamantului datele şi informaţiile despre desfăşurarea procesului de reorganizare.
Instanţa de primă jurisdicţie a reţinut că reclamantul a avut dreptul de a opta pentru una dintre funcţiile vacante puse la dispoziţie, drept de care a luat cunoştinţă prin preaviz şi de care a uzat până la limita de exprimare a opţiunii; în urma susţinerii examenului de testare profesională reclamantul a obţinut un punctaj mic, punctaj ce a fost acordat în urma evaluării cunoştinţelor profesionale ale acestuia.
În ce priveşte modalitatea de organizare şi desfăşurare a examenului, se reţine că procedura de examinare a fost stabilită de către fiecare autoritate sau instituţie publică în parte supusă reorganizării.
În acest context faptic, dar şi juridic, instanţa a reţinut că cererea de suspendare nu se impune a fi admisă, suspendarea executării actelor administrative fiind de altfel o situaţie de excepţie, care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile expres reglementate.
Aceasta pentru că aspectele invocate de reclamant, ca fiind de natură a contura un caz bine justificat, vizează probleme de fond ale neînţelegerilor părţilor, ele neputând fi cenzurate pe calea suspendării, cale în cadrul căreia instanţa de judecată poate doar să deceleze în urma unei analize sumare, elemente de evidentă îndoială a actelor administrative ale căror efecte se solicită a fi suspendate.
Totodată, Curtea, reţine că reorganizarea şi stabilirea structurii organizatorice a sistemului vamal sunt aspecte ce ţin de oportunitatea emiterii unui act administrativ, iar critica legalităţii acestui proces nu poate fi antamată într-o cerere de suspendare administrativ.
În ceea ce priveşte a doua condiţie, respectiv prevenirea unei pagube iminente, se reţine că nici această condiţie nu este întrunită.
Iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, astfel încât instanţa de fond a concluzionat că în prezenta cauză nu se poate reţine îndeplinirea condiţiilor impuse pentru admiterea cererii de suspendare.
3. Recursul declarat de G.A.
Recurentul a criticat soluţia instanţei de fond ca nelegală şi netemeinică, indicând ca temei juridic dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
A precizat pe larg situaţia de fapt a cauzei şi a reiterat motivele acţiunii introductive. Astfel, în ceea ce priveşte suspendarea ordinelor nr. 2406 şi 2407 din 4 iulie 2011 a arătat că acestea nu au respectat dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 188/1999, precum şi faptul că au fost încălcate dispoziţiile art. 38 şi art. 39 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
S-a susţinut că ordinele în discuţie au un caracter normativ şi ar fi trebuit să fie publicate în M. Of.
Cu privire la preavizul nr. 38584 din 5 iulie 2011 s-a arătat că acesta a fost emis înainte de existenţa iminenţei încetării raporturilor de muncă, aspect care contravine dispoziţiilor art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
În ceea ce priveşte ordinul nr. 7433 din 2 august 2011, recurentul a arătat că actul administrativ de eliberare din funcţie nu prevede acordarea dreptului la preaviz, aspect care contravine dispoziţiilor art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
II. Decizia instanţei de recurs.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.
Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate şi că acest act administrativ constituie el însuşi titlu executoriu.
A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
Înalta Curte, a reţinut că Ordinul nr. 7433 din 2 august 2011, obiect al litigiului de faţă, a fost emis de Vicepreşedintele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în temeiul prevederilor - H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011, Legii nr. 188/1999, prevederilor Ordinului Preşedintelui Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, prevederilor Ordinului nr. 2407/2011 privind aprobarea statului de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor, precum şi având în vedere avizele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, opţiunea exercitată de reclamant şi rezultatele finale ale examenului de testare profesională.
Înalta Curte, reţine că prin Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică şi statele de funcţii ale Autorităţii Naţionale a Vămilor, aparat central şi structuri subordonate, situaţie necontestată în cauză.
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Ori, în situaţia de fapt dedusă judecăţii, Înalta Curte, a constatat că nu sunt indicii de nelegalitate ale actelor atacate, neexistând nici-o împrejurare vădită de fapt sau de drept care să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ.
De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată.
Pentru toate aceste motive, constatând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică şi nefiind invocate motive de casare sau modificare a sentinţei atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. Înalta Curte, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de G.A. împotriva sentinţei nr. 382/ CA din 8 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2064/2012. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 2068/2012. Contencios → |
|---|
