ICCJ. Decizia nr. 2110/2012. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2110/2012
Dosar nr.976/39/2011
Şedinţa publică din 2 mai 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1.Hotărârea atacată cu recurs
Prin Sentinţa nr. 405 din 25 noiembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti; a respins, ca nefondată cererea de anulare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011, nr. 2407 din 04 iulie 2011 şi nr. 2619 din 15 iulie 2011 emise de A.N.A.F; a admis în parte cererea de anulare a examenului organizat de pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor în perioada 18 - 29 iulie 2011 în sensul că a anulat parţial respectivul examen, doar în ceea ce o priveşte pe reclamanta B.N.I.; a admis cererea formulată de reclamanta B.N.I. în contradictoriu cu Autoritatea Naţională a Vămilor şi pe cale de consecinţă a dispus anularea Ordinului nr. 7099 din 02 august 2011 emis de pârâtă, reîncadrarea reclamantei în funcţia publică de inspector vamal grad profesional principal, gradaţia 4, în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Suceava - Compartimentul Analiză de risc Accize şi Operaţiuni Vamale, precum şi obligarea pârâtei Autoritatea Naţională a Vămilor să plătească reclamantei o despăgubire egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data de 08 august 2011 până la data reintegrării efective.
Pentru a se pronunţa astfel, curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Astfel, s-a apreciat că nu poate fi primită excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de A.N.A.F. întrucât aşa cum rezultă din cuprinsul precizărilor la acţiune, A.N.A.F. a fost chemată în judecată doar pentru capetele de cerere referitoare la anularea Ordinelor nr. 2406/2011, 2407/2011 şi nr. 2619/2011, ordine emise de A.N.A.F.
Relativ la cererea de anulare a Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011; 2407 din 4 iulie 2011; 2619 din 15 iulie 2011, s-a constatat că nu au fost invocate motive de anulare, fiind invocată doar împrejurarea nepublicării ordinelor în Monitorul Oficial al României, aspect care în opinia instanţei de fond nu poate atrage anularea respectivelor acte administrative, ci doar sancţiunea inopozabilităţii acestora în raport cu reclamanta.
Cu privire la cererea privind anularea Ordinului nr. 7099/2011, instanţa de fond a reţinut că respectivul ordin, prin care s-a dispus eliberarea reclamantei din funcţia publică deţinută, a fost emis în temeiul HG nr. 110/2009; Ordinului nr. 2406/2011 şi Ordinului nr. 2407/2011 emise de A.N.A.F.
Constată instanţa de fond că Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorităţii Naţionale a Vămilor şi statul de funcţii nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deşi exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din HG nr. 110/2009, contrar susţinerilor pârâtei în sensul că nu era necesară publicarea întrucât ordinele învederate nu au caracter normativ.
Potrivit art. 4 pct. 24 din HG nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuţie întocmirea de studii, analize şi elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activităţii proprii. Or, în opinia instanţei de fond, Ordinele nr. 2406 şi 2407 reglementează structura organizatorică şi statele de funcţii, având prin urmare un caracter normativ.
Ca un argument suplimentar au fost amintite şi dispoziţiile art. 15 din HG nr. 110/2009 care stipulează că actele normative emise în temeiul HG nr. 495/2007 privind organizarea şi funcţionarea A.N.A.F., cu modificările şi completările ulterioare, continuă să îşi producă efectele în măsura în care nu contravin prevederilor prezentei hotărâri.
Consideră judecătorul fondului că împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea A.N.V. şi angajaţii acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale.
În speţă se apreciază că Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407, nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi şi obligaţii personale.
Aceste două ordine, în opinia judecătorului fondului, nu privesc persoane determinate ci doar reglementează normativ, organizarea şi statul de funcţii, aceste funcţii putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenţei lor.
Caracterul normativ a fost reţinut şi prin raportare la cuprinsul anexelor nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr. 2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului. Se apreciază că un astfel de regulament este normativ, nu individual, întrucât "normează", "reglementează" de o manieră generală şi impersonală.
Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 şi 2407/2011, instanţa de fond a apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancţiunea inexistenţei şi pe cale de consecinţă a inopozabilităţii, aplicându-se prin analogie dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din Constituţia României.
Cum sancţiunea inexistenţei atrage inopozabilitatea, consideră instanţa de fond că efectele juridice ale Ordinelor 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantei. Aşadar, în opinia judecătorului fondului, noua organizare a Autorităţii Naţionale a Vămilor, care a redus numărul de posturi şi efectele concursului organizat de A.N.V. (concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011 anexa nr. 11, nr. 12) nu pot produce efecte împotriva reclamantei.
Faţă de împrejurarea că Ordinul atacat nr. 7099 are ca temei Ordinele nr. 2406 şi 2407, a căror efecte nu îi sunt opozabile reclamantei datorită sancţiunii inexistenţei, apreciază instanţa de fond că ordinul atacat este lovit de sancţiunea nulităţii, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale.
În ceea ce priveşte cererea de constatare a nulităţii de drept a concursului organizat de A.N.V., având în vedere considerentele anterior învederate relativ la inopozabilitatea Ordinelor nr. 2406, 2407, anexele 11, 12 la Ordinul nr. 2407/2011 reglementând procedura pentru organizarea şi desfăşurarea examenului, instanţa de fond a constatat că examenul organizat de A.N.V. este nul doar în ceea ce o priveşte pe reclamantă, efectele nulităţii neputându-se extinde asupra celorlalte persoane care au participat la concurs şi nu sunt părţi în acest dosar.
În temeiul art. 106 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 188/1999 s-a dispus şi reintegrarea reclamantei în funcţia publică de inspector vamal grad profesional principal, gradaţia 4, în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Suceava - Compartimentul Analiză de Risc Accize şi Operaţiuni Vamale (având în vedere şi opţiunea acesteia manifestată cu prilejul organizării concursului).
În temeiul aceleiaşi dispoziţii legale pârâta A.N.V. a fost obligată să plătească reclamantei o despăgubire egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective.
2. Cererile de recurs
Împotriva Sentinţei civile nr. 405 din 25 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâtele Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi în nume propriu şi în reprezentarea Autorităţii Naţionale a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, care au invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9, în condiţiile art. 3041 C. proc. civ., fiind susţinute, în esenţă, următoarele critici:
Printr-o primă critică formulată, recurentele Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi şi Autoritatea Naţională a Vămilor susţin că sentinţa civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, în condiţiile în care Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală şi nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecţi, care au luat la cunoştinţă de dispoziţiile acestora, dată fiind afişarea acestora atât pe site-ul A.N.A.F., cât şi pe site-ul A.N.V., dar şi la sediul A.N.V.
De asemenea, se susţine că: Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407/2011 emise de preşedintele A.N.A.F. nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare a autorităţii publice pârâte şi nu de ocupare a unei funcţii publice prin una din modalităţile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 56 şi 57 alin. (2) din legea menţionată şi nici cele ale HG nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a desfăşurat cu avizul A.N.F.P., aşa cum rezultă din Adresele nr. 89.534 din 29 iunie 2011 şi nr. 896.404 din 04 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate; nu-i incumbă obligaţia de a publica anunţul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial al României cu 30 de zile înainte de data susţinerii acestuia, şi nici de a respecta dispoziţiile HG nr. 611/2008, în ceea ce priveşte stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfăşurarea probelor; prin Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011, emisă de A.N.F.P., se arată că modalitatea de organizare şi desfăşurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituţiei publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabileşte de către fiecare autoritate sau instituţie publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile HG nr. 611/2008.
Prin recursul formulat, recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a solicitat modificarea în parte a hotărârii recurate în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesual pasive, având în vedere faptul că în cauză sunt atacate acte administrative emise de alte instituţii, singurele în măsură să formuleze apărări de fond cu privire la criticile invocate de reclamantă.
3. Hotărârea instanţei de recurs
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt fondate, pentru argumentele expuse în continuare.
În primul rând, Înalta Curte constată că raţionamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deşi, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din HG nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancţiunea inexistenţei respectivelor acte administrative, şi implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, aşa încât va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.
În acest context, Înalta Curte constată că esenţială pentru soluţionarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conţinutul acestora şi efectele produse în ordinea juridică.
Înalta Curte constată că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi şi a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.
Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. şi a unităţilor subordonate acesteia, precum şi Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcţii pentru A.N.V. - aparat central şi structuri subordonate precum şi regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalul contractual din cadrul A.N.V.
Astfel, în mod greşit prima instanţa a reţinut că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7099/2011, sunt acte administrative cu caracter normativ fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcţii au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul acestora fiind acela de a organiza în temeiul HG nr. 110/2009, structura concretă a A.N.V.
Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: "(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: (...) b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate", precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la HG nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: "Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual".
Prin urmare, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din HG nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., cerinţa publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speţă, emise în condiţiile art. 5 alin. (3) şi art. 7, art. 8 şi art. 9 din HG nr. 110/2009.
În aceste condiţii, în mod neîntemeiat a apreciat instanţa de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reţinut, în mod greşit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcţie a reclamantei, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură.
În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate motivele de recurs formulate în cauză şi că este nelegală şi netemeinică hotărârea atacată se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursurilor declarate de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, în nume propriu şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor, precum şi de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, şi modificarea sentinţei recurate în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii reclamantei.
Totodată, constatând, în acord cu instanţa de fond, că recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este emitenta celor patru ordine contestate în prezenta cauză şi văzând şi răspunsul la întâmpinare depus de intimate-reclamante în faţa instanţei de fond la data de 07 noiembrie 2011, Înalta Curte urmează a respinge excepţia lipsei calităţii procesual pasive a recurentei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor - Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, împotriva Sentinţei nr. 405 din 25 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată şi pe fond respinge excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâtei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
Respinge acţiunea formulată de reclamanta B.N.I., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 mai 2012.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 2107/2012. Contencios. Anulare acte... | ICCJ. Decizia nr. 2112/2012. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
