ICCJ. Decizia nr. 2167/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2167/2012
Dosar nr.1324/59/2011
Şedinţa publică din 4 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate
În cadrul litigiului înregistrat sub nr. 1324/59/2011 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect anularea Raportului de audit financiar nr. 1321 din 18 februarie 2011 întocmit de Camera de Conturi Caraş-Severin, anularea procesului-verbal de constatare din 17 februarie 2011 întocmit de Camera de Conturi Caraş-Severin, anularea şi suspendarea executării Deciziei nr. 5 din 30 martie 2011 emisă de Camera de Conturi Caraş-Severin şi anularea Încheierii nr. 72 din 08 august 2011 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, instanţa a invocat, din oficiu, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010.
2. Soluţia pronunţată de curtea de apel cu privire la excepţia de nelegalitate
Prin Încheierea din 23 ianuarie 2012, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
Pentru a pronunţa această hotărâre, curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
A respins excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Caraş-Severin, a excepţiei de nelegalitate, reţinând că din interpretarea logică, bazată pe spiritul legii şi pe intenţia legiuitorului, a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la acte administrative cu caracter normativ.
Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate, instanţa a reţinut că dispoziţiile analizate prevăd competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel în soluţionarea sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, prin care este soluţionată contestaţia împotriva deciziilor emise de camera de conturi judeţeană.
A apreciat instanţa că dispoziţiile din cuprinsul Regulamentului, analizate pe calea excepţiei de nelegalitate, contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 şi ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece deciziile emise de camerele judeţene de conturi, ce formează obiectul contestaţiei şi acţiunii în contencios administrativ, nu au ca obiect taxe, impozite etc., astfel că instanţa competentă se determină în funcţie de criteriul non-valoric. Astfel fiind, aparţine tribunalului competenţa de a soluţiona asemenea litigii, deoarece camerele judeţene de conturi sunt autorităţi publice locale, respectiv structuri desconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi a României.
Curtea de apel a respins susţinerile pârâtelor referitoare la faptul că structurile teritoriale ale Curţii de Conturi nu au personalitate juridică, apreciind că nu sunt relevante, deoarece în litigiile privind acte administrative competenţa nu se stabileşte în funcţie de existenţa sau lipsa personalităţii juridice, ci raportat la cele două criterii prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, curtea de apel a reţinut că, stabilind competenţa de soluţionare în primă instanţă a căii de atac împotriva încheierilor pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curţii de Conturi în favoarea curţilor de apel, Regulamentul derogă de la lege.
3. Recursul declarat de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Judeţului Caraş-Severin
Împotriva încheierii pronunţate de curtea de apel au declarat recurs pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Caraş-Severin, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Printr-o primă critică din recurs, recurentele susţin că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, susţinând, în esenţă, că, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate, iar nu şi actul administrativ unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
Printr-o a doua critică din recurs, recurentele critică soluţia pronunţată de curtea de apel cu privire la excepţia de nelegalitate. În acest sens, raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (2) şi art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală, cu structură organizatorică unică şi integrată, din care fac parte şi structurile teritoriale, lipsite de capacitate juridică, ceea ce justifică faptul că aparţine curţii de apel competenţa de soluţionare a contestaţiei împotriva încheierilor emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, care emană de la o autoritate publică centrală, astfel că dispoziţiile în discuţie nu instituie o nouă competenţă materială şi nu contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
1.1. În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate
Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică şi istorico-teleologică a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuală, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Totodată, nu poate fi ignorată, în această privinţă, practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior, cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, Înalta Curte reţine că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-şi orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, aşa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înţelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudenţă uniformă, care să asigure celor implicaţi în procedurile judiciare posibilitatea de a-şi regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile şi interesele legitime să nu fie atinse în substanţa lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).
1.2. În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate
După cum rezultă din expunerea anterioară a lucrărilor dosarului, obiectul cauzei îl reprezintă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Regulamentul".
Conform art. 223 lit. e) din Regulament:
"223. Încheierile pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor, redactate de către secretarul de şedinţă, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conţină, potrivit prevederilor Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 144/2009, următoarele:
a) (…) - d) (…);
e) instanţa competentă - reclamantul (conducătorul entităţii verificate) se poate adresa secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate."
Conform pct. 228 din Regulament:
"Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ."
Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituţia României, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, "în condiţiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competenţa instanţelor specializate, legalitatea normelor de competenţă cuprinse la pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulament urmează a fi analizată în raport cu dispoziţiile cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică.
În interpretarea şi aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut, cu caracter unitar, că aceste dispoziţii instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond, după cum urmează:
1. criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat;
2. criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.
Or, actele emise de Curtea de Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanţei competente.
Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic supus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ.
Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii este Decizia camerei de conturi judeţene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei. Astfel fiind, nu pot fi primite susţinerile pârâtelor referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunţată de Curtea de Conturi prin care se soluţionează contestaţia împotriva deciziei emise de camera de conturi judeţeană şi care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competenţa curţii de apel în sensul dispoziţiilor pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulament şi al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Este de reţinut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul administraţiei publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene sunt în competenţa tribunalelor, iar cele privind actele autorităţilor publice centrale, în competenţa curţii de apel. Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră judeţeană de conturi şi, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ aparţine tribunalului, iar nu curţii de apel, aşa cum se prevede în cuprinsul art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulament, contrar normelor de competenţă instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competenţă, contravin dispoziţiilor cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinţei atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Judeţului Caraş-Severin împotriva Încheierii din 23 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 mai 2012.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 2142/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2169/2012. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
