ICCJ. Decizia nr. 2131/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2131/2012
Dosar nr. 12035/2/2010
Şedinţa publică de la 3 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din 27 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări asociale, pronunţată în Dosarul nr. 28952/3/2009, a fost sesizată Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 870 din 01 iulie 2004, excepţie invocată de recurenta-contestatoare M.G.I.M.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. 12035/2/2010 din 08 decembrie 2010.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamanta M.G.I.M. a arătat că ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 870 din 01 iulie 2004 încalcă normele europene referitoare la efectuarea gărzilor şi la stabilirea timpului liber.
Astfel, Ordinul nr. 870/2004 încalcă Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 04 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru sub aspectele privitoare la timpul de lucru pe timp de noapte, efectuarea de gărzi (program de noapte).
De asemenea, s-a invocat faptul că nu s-a ţinut cont de obligaţiile de aplicare a Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul cadru cu privire la munca pe fracţiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. şi C.E.S. care are aplicabilitate în prezenta cauză şi care este total nesocotit de instituţia publică bugetară spitalicească.
Reclamanta a mai arătat că din legislaţia construcţiei europene reiese că nu are obligaţia de a efectua gărzi cu depăşirea timpului de lucru. Precizează că are un program de lucru de 3 ore şi ½, astfel că lucrează 17 ore şi ½ săptămânal şi 70 de ore lunar iar gărzile de 24 de ore sunt peste programul său de lucru. Mai menţionează că programul cu normă întreagă este de 140 de ore iar ea are un program de jumătate de normă iar în cadrul programului sau integrat de 3,5 ore are obligaţii didactice cu studenţii şi dacă admite, teoretic, că lucrează 3 ore pe zi, ar reveni 15 ore pe săptămână şi 60 de ore pe lună. Diferenţa de 10 ore este insuficientă pentru programarea a două gărzi de 24 de ore, adică 48 ore. Se depăşeşte programul de lucru contractual dacă ar face două gărzi iar garda medicală este de 24 de ore şi pentru medicul cu normă întreagă şi pentru cel cu jumătate de normă.
La data de 15 februarie 2011, pârâtul Ministerul Sănătăţii a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate, iar în subsidiar, respingerea, ca nefondată.
În motivarea excepţiei inadmisibilităţii, pârâtul a arătat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obiectul excepţiei de nelegalitate poate fi numai un act administrativ individual, nu şi unul normativ.
Prin sentinţa civilă nr. 5865 din 12 octombrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii.
A respins excepţia de nelegalitate a prevederilor Ordinului 870 din 01 iulie 2004 al Ministrului Sănătăţii, ca nefondată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele:
- Obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă ordinul nr. 870 din 01 iulie 2004 al Ministrului Sănătăţii prin care s-a aprobat Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea şi efectuarea gărzilor în unităţile publice din sectorul sanitar, prevăzut în anexa care face parte integrantă din acest ordin, act administrativ unilateral cu caracter normativ.
- Excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de pârât, este nefondată întrucât dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind excepţia de nelegalitate sunt în aceeaşi măsură aplicabile actului administrativ unilateral cu caracter individual cât şi celui normativ, aspect ce rezultă din dispoziţiile art. 4 alin. (2) care se referă la actele administrative unilaterale fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.
- În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate, Curtea de apel a reţinut că reclamanta invocă neconformitatea Ordinului nr. 870/2004 cu dispoziţiile Directivei nr. 2003/88/CE a Parlamentului European şi a Consiliului şi ale Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului European, în sensul că nu se respectă dispoziţiile din normele europene privind obligaţia pentru statele membre de a stabili măsuri pentru ca un lucrător să beneficieze de minimum 11 ore consecutiv pentru o perioadă de 24 de ore, timpul mediu de lucru pentru fiecare 7 zile să nu fie mai mare de 48 ore, derogările de la acestea putând fi adoptate numai cu condiţia asigurării unei perioade compensatorii de repaus, iar lucrătorul să nu poată fi subiectul unor represiuni din partea angajatorului dacă nu doreşte să-şi dea acordul de a efectua o muncă ce depăşeşte 48 ore pe săptămână;
- Reclamanta nu a indicat articolele din Ordinul nr. 870/2004 care ar fi neconforme cu dispoziţiile comunitare sau Codul Muncii, prezentând situaţia sa de la Spitalul Clinic de Chirugie Oro-maxilo- facilă „Prof. dr. D.T." unde îşi desfăşoară activitatea în sistem integrat, cu program de jumătate de normă, având atât calitatea de medic cât şi de personal didactic din învăţământul medical superior;
- Verificând Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea şi efectuarea gărzilor în unităţile publice din sectorul sanitar, ce constituie anexa Ordinului nr. 870/2004 al Ministrului Sănătăţii, Curtea de apel a constatat că se respectă atât dispoziţiile C. muncii cât şi cele ale directivelor comunitare invocate de reclamantă, în ceea ce priveşte durata timpului de lucru săptămânală de maxim 40 ore (potrivit C. muncii), respectiv 48 ore (potrivit reglementării comunitare) precum şi repausul zilnic şi săptămânal.
În acest sens s-a reţinut că timpul de lucru pentru personalul didactic din învăţământul superior care desfăşoară activitate integrată este prevăzut de art. 20 din Regulament, unde se arată că aceştia prestează integral obligaţiile de serviciu ale personalului medical încadrat cu normă întreagă, asigurând activitatea curentă în cursul dimineţii şi gărzi pe lângă atribuţiile funcţiei didactice, primind şi o indemnizaţie de activitate clinică reprezentând cel puţin 50% din salariul de bază, însă prin activitatea integrată personalul respectiv asigură sarcinile medicale şi farmaceutice în mod corespunzător - două cadre didactice pentru un post de medic sau farmacist.
Prin urmare, în situaţia în care personalul respectiv desfăşoară atât activităţi specifice personalului medical cât şi activităţi didactice, unitatea sanitară trebuie să asigure două astfel de cadre didactice pentru un post de medic, astfel că timpul de muncă al personalului didactic şi al medicilor care nu sunt cadre didactice, este acelaşi, şi anume cel prevăzut art. 4 din Regulament de 7 ore în medie pe zi sau 6 ore în cursul dimineţii şi 20 de ore gardă lunar ori 5 ore în cursul dimineţii şi 40 ore gardă lunar, fără a se depăşi maximul de 40 de ore săptămânal.
Dacă însă personalul didactic respectiv desfăşoară doar activităţi specifice de medic, cum se poate întâmpla în cazul gărzilor, evident că unitatea spitalicească nu mai are obligaţia de a asigura două cadre didactice pentru un post de medic, astfel că nu se poate considera că prin aceasta s-a depăşit timpul de muncă al personalului didactic.
S-a mai reţinut că, deşi se prevede obligaţia medicilor de a efectua gărzi, iar pentru gărzile de zilele de repaus săptămânal sau din zilele de sărbători legale, acestea durează 24 de ore (art. 25 din Regulament), durata gărzilor se stabileşte astfel încât să fie respectată norma medie de 7 ore pe zi (art. 4 din regulament), ceea ce înseamnă că în această situaţie se acordă perioadă compensatorie de repaus.
În final, a mai constatat prima instanţă că dispoziţiile C. muncii referitoare la munca de noapte se aplică salariaţilor prevăzuţi de art. 125 alin. (2) lit. a) şi b), şi anume celor care efectuează zilnic 3 ore muncă de noapte sau 30% din timpul de muncă lunar, ceea ce nu e cazul medicilor, care prestează muncă de noapte doar în cazul gărzilor, ce reprezintă mai puţin de 30% din timpul de muncă lunar.
Împotriva sentinţei civile nr. 5895 din data de 12 octombrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs în termen legal M.G.I.M., prin care s-a învederat că hotărârea recurată este lipsită total de fundament juridic, esenţial netemeinică şi vădit nelegală, şi că sunt incidente în cauză motivele de recurs prevăzute de art. 304 punctele 7, 8 şi 9 C. proc. civ.
Primul motiv de recurs a vizat împrejurarea că deşi reclamanta a arătat că se judecă cu doi pârâţi, anume cu Ministerul Sănătăţii şi cu ministrul sănătăţii, instanţa nu a citat şi pe cel de-al doilea pârât, astfel că sentinţa recurată este lovită de nulitate absolută.
Al doilea motiv de recurs rezidă în faptul că instanţa de fond nu a avut în vedere la soluţionarea pricinii dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, art. 11, 20 şi 52 din Constituţia României, cât Şi art. 292 C. muncii. Prin nesocotirea acestor prevederi legale, a apreciat recurenta că prima instanţă a ajuns la o soluţie contrară adevărului şi unor directive comunitare care sunt obligatorii şi prevalează, deoarece dreptul intern este un drept subsidiar.
Al treilea motiv de recurs constă în aceea că prima instanţă nu a înţeles situaţia de fapt a întregii cauze, astfel că s-a ajuns la o soluţie lipsită de fundament juridic, fiind interpretat actul administrativ ilegal contrar legilor Uniunii Europene.
Instanţa de contencios administrativ, s-a precizat, a pronunţat o hotărâre contrară ordinii de drept a Uniunii Europene, atunci când respins excepţia de nelegalitate a actului administrativ atacat. Or, Ordinul nr. 870/2004 al ministrului sănătăţii încalcă Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru nu este concordant - sub aspectele referitoare la timpul de lucru pe timp de noapte, efectuarea de gărzi (program de noapte) - cu reglementările din spitalele din România de după 1 ianuarie 2007. De asemenea, recurenta a arătat că nu s-a ţinut cont de obligaţiile de aplicare a Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca pe fracţiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. şi C.E.S., care are aplicabilitate în litigiu şi care a fost total nesocotită de către instituţia publică bugetară spitalicească.
Al patrulea motiv de recurs se referă la faptul că sentinţa atacată încalcă legislaţia europeană, legislaţie care este de strictă şi imediată aplicare. Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European privind timpul de lucru a intrat în vigoare la 2 august 2004 şi a devenit obligatorie pentru România la 1 ianuarie 2007, dar cu toate acestea prevederile ei nu au fost incluse în reglementările României privind timpul de lucru şi organizarea gărzilor în unităţile medicale. Ordinul Ministrului sănătăţii nr. 870/2004 nu reglementează unele situaţii particulare, cum ar fi organizarea gărzilor şi timpul de lucru al unor categorii numeroase de persoane, cum ar fi cadrele didactice ci integrare clinică. Mai mult decât atât, recurenta a susţinut că ordinul atacat pe calea excepţiei de nelegalitate nu respectă nici prevederile art. 41 alin. (3) din Constituţia României şi nici prevederile art. 111 C. muncii.
Prin intermediul celui de-al cincilea motiv de recurs, recurenta a solicitat verificarea în integralitate a situaţiei de fapt şi a situaţiei de drept a cauzei, sub toate aspectele, potrivit dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ.
Prin întâmpinarea formulată în cauză intimatul Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a hotărârii atacate.
Recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Se constată, în litigiu, că obiectul excepţiei de nelegalitate invocată de reclamanta M.G.I.M. îl constituie dispoziţiile Ordinului ministrului sănătăţii nr. 870 din 1 iulie 2004, ordin prin care - în temeiul H.G. nr. 743/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a referatului de aprobare nr. O.B. 7656 din 1 iulie 2004 emis de Direcţia de Strategie şi Structuri Sanitare din cadrul Ministerului Sănătăţii - s-a aprobat Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea şi efectuarea gărzilor în unităţile publice din sectorul sanitar, prevăzut în anexa la actul administrativ atacat. Reclamanta a învederat, în motivarea excepţiei de nelegalitate, că ordinul atacat este contrar directivelor şi reglementărilor Uniunii Europene, în special Directivei nr. 2003/88/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru şi a Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca pe fracţiune de normă încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. şi C.E.S. Reclamanta a mai indicat, ca temeiuri de drept ale excepţiei de nelegalitate, prevederile art. 11, 20 şi 52 din Constituţia României, precum şi dispoziţiile art. 292 C. muncii, arătându-se că ea nu are obligaţia de a efectua gărzi cu depăşirea timpului de lucru.
Curtea reţine că în cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României, precum şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.
Cu alte cuvinte, cu ocazia soluţionării excepţiei de nelegalitate, instanţa trebuie să verifice dacă actul administrativ sau textul atacat din actul administrativ în analiză îndeplineşte următoarele cerinţe de legalitate: - actul a fost adoptat sau emis de către autoritatea competentă material şi teritorial şi în limitele competenţei ce-i revine; - conţinutul actului este conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis şi cu actele normative cu forţă juridică superioară; - actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; - actul a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative şi cu respectarea procedurii şi normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; - actul administrativ este actual şi oportun.
Toate cerinţele de legalitate, mai sus menţionate, apreciate prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioare în vigoare la momentul emiterii Ordinului nr. 870 din 1 iulie 2004 al ministrului sănătăţii sunt întrunite în cauză, criticile de nelegalitate ale actului administrativ atacat, relevate de reclamanta recurentă M.G.I.M., vizând nerespectarea unor norme europene (directive) referitoare la efectuarea gărzilor şi la stabilirea timpului liber, considerate ca fiind imperative şi obligatorii după aderarea României la Uniunea Europeană, începând cu data de 1 ianuarie 2007.
Or, este evident că nerespectarea prevederilor Directivei nr. 2003/88/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru şi ale Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca pe fracţiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. şi C.E.S., nu pot constitui temeiuri de nelegalitate a dispoziţiilor Regulamentului privind timpul de muncă, organizarea şi efectuarea gărzilor în unităţile publice din sectorul sanitar, aprobat prin Ordinul Ministrului sănătăţii nr. 870 din 1 iulie 2004, România aderând la Uniunea Europeană ulterior emiterii ordinului sus menţionat, respectiv la 1 ianuarie 2007.
Motivul de recurs constând în nulitatea absolută a hotărârii atacate, datorată necitării în cauză a ministrului sănătăţii, nu este nici acesta întemeiat, în condiţiile în care rezultă din conţinutul încheierii de şedinţă din data de 16 februarie 2011 (fila 18 dosarul Curţii de apel) că reclamanta, prin avocat, a înţeles să se judece în procedura excepţiei de nelegalitate numai în contradictoriu cu Ministerul Sănătăţii, apreciind că acest pârât are calitate procesuală pasivă. Prin urmare, nu a fost încălcat principiul disponibilităţii şi al contradictorialităţii, calitate procesuală pasivă în litigiu putând avea, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Sănătăţii ca autoritate publică emitentă a actului administrativ atacat pe calea excepţiei de nelegalitate. Ministerele, conform art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora, pe când ministrul, potrivit art. 46 alin. (1) - (2) din acelaşi act normativ, exercită conducerea ministerului şi reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi străinătate, precum şi în justiţie.
În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate şi că în mod legal şi temeinic prin sentinţa atacată a fost respinsă excepţia de nelegalitate a prevederilor Ordinului Ministrului sănătăţii nr. 870 din 1 iulie 2004, urmează a se dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de M.G.I.M. împotriva sentinţei civile nr. 5865 din data de 12 octombrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de M.G.I.M., împotriva sentinţei civile nr. 5865 din 12 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2134/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2055/2012. Contencios. Conflict de... → |
|---|
