ICCJ. Decizia nr. 3031/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3031/2012
Dosar nr. 2649/30/2011
Şedinţa publică de la 14 iunie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual. Obiectul excepţiei de nelegalitate.
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalul Timiş, secţia civilă sub nr. 2649/30/2011, reclamanţii G.D.C. şi N.G. au solicitat, în contradictoriu cu Direcţia de Sănătate Publică a judeţului Timiş, obligarea acesteia la redistribuirea reclamanţilor pe posturile libere din cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Timişoara, în specialitatea medicină internă - respectiv oftalmologie, precum şi obligarea la plata drepturilor salariale restante.
În cadrul acţiunii formulate, reclamanţii au invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 232 din 21 martie 2011, susţinând, în esenţă, că articolul menţionat contravine dreptului la muncă instituit de art. 41 alin. (1) din Constituţia României, principiului egalităţii în drepturi instituit de art. 16 din Constituţia României, precum şi art. 3, art. 5 C. muncii.
Prin încheierea din 29 iunie 2011 Tribunalul Timiş a dispus sesizarea instanţei de contencios administrativ, respectiv a Curţii de Apel Timişoara şi suspendarea cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
2. Procedura derulată de către Curtea de apel
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 21 octombrie 2011, instanţa punând în vedere reclamanţilor să precizeze obiectul excepţiei de nelegalitate având în vedere răspunsurile date reclamanţilor de pârâta Direcţia de Sănătate Publică a judeţului Timiş.
Pentru termenul de judecată din 9 decembrie 2011 reclamanţii au depus la dosarul cauzei precizarea excepţiei de nelegalitate, prin care au arătat că obiect al excepţiei de nelegalitate îl constituie atât alin. (1), cât şi alin. (3) al articolului 11 din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011, invocând aceleaşi nerespectări ale dispoziţiilor constituţionale şi ale Codului Muncii.
Pârâţii au formulat întâmpinări, Direcţia de Sănătate Publică Timiş invocând excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, arătând că O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011 este act administrativ normativ, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează doar excepţia de nelegalitate care vizează un act administrativ cu caracter individual.
Pe fondul criticilor de nelegalitate, ambii pârâţi au susţinut că excepţia este neîntemeiată, apreciind că actul administrativ în speţă îndeplineşte condiţiile de valabilitate.
S-a mai precizat că ordinul în cauză a fost emis în baza H.G. nr. 212/2011 prin care s-au desfiinţat anumite unităţi sanitare cu paturi, care s-au transformat în cămine pentru persoane vârstnice, urmărindu-se redistribuirea personalului din unităţile desfiinţate, fără susţinerea vreunui concurs sau examen şi cu respectarea dreptului câştigat prin concurs la momentul angajării în unitatea desfiinţată.
Cu privire la respectarea scopului urmărit de lege, s-a arătat că prin instituirea interdicţiei de a fi redistribuiţi pe posturi din cadrul spitalelor clinice din centrele universitare expres menţionate în cadrul O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011, s-a urmărit ocuparea posturilor în spitalele clinice menţionate prin concurs, în condiţii de concurenţă. Excepţiile prevăzute la art. 11 alin. (1) au în vedere împrejurarea că specializările menţionate (medicină de urgenţă, radiologie şi imagistică medicală, anestezie şi terapie intensivă) sunt deficitare, nefiind cadre medicale suficiente care să asigure o concurenţă reală la ocuparea acestor posturi.
3. Hotărârea primei instanţe.
Prin sentinţa civilă nr. 8 din 9 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia de inadmisibilitate invocată de pârâtă şi admisă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011, invocată de reclamanţii G.D.C. şi N.G. Instanţa a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011.
În ce priveşte excepţia de inadmisibilitate, instanţa a reţinut, asemenea jurisprudenţei Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie, că art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi interpretat în mod izolat, ci doar în mod sistematic, prin corelare cu celelalte dispoziţii ce au incidenţă în privinţa controlului legalităţii actelor administrative.
Astfel, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată pe două căi: pe calea ofensivă, prin intermediul promovării unei acţiuni principale, şi pe cale defensivă, prin invocarea unei excepţii de nelegalitate. Legea nr. 554/2004 distinge între actele administrative individuale şi cele normative, în sensul că numai pentru cele individuale există un termen de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ, în timp ce actele normative pot fi atacate prin acţiune judiciară, fără limită de timp.
În acest context, a apreciat prima instanţă, este evident că reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate pentru actele administrative individuale a fost necesară pentru că, spre deosebire de acţiune, excepţia este imprescriptibilă, ea putând fi invocată oricând. Prin urmare, în condiţiile în care acţiunea directă împotriva unui act administrativ individual este supusă unor termene, legiuitorul a fost nevoit să reglementeze în mod expres excepţia de nelegalitate privind actele administrative individuale.
Dimpotrivă, pentru actele administrative normative, întrucât nu există niciun termen pentru promovarea acţiunii judiciare, nu este nevoie de o reglementare expresă a imprescriptibilităţii, pentru aceste acte, nu doar excepţia de nelegalitate, ci şi acţiunea directă fiind imprescriptibilă.
De altfel, nicio dispoziţie din Legea nr. 554/2004 nu instituie vreo limitare a posibilităţii de a supune analizei instanţei de contencios administrativ, prin intermediul excepţiei de nelegalitate, şi legalitatea unui act administrativ normativ.
În ce priveşte excepţia de nelegalitate a art. 11 alin. (1) şi (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011, prima instanţă a reţinut că potrivit art. 11 alin. (1), posturile vacante de medici din unităţile sanitare clinice din centrele universitare Iaşi, Cluj, Timişoara, Bucureşti, Târgu Mureş, Craiova, Oradea, Sibiu, Arad, Braşov, Constanţa şi Galaţi nu pot fi ocupate ca urmare a redistribuirii, cu excepţia posturilor de medici în specialitatea medicină de urgenţă, radiologie şi imagistică medicală şi anestezie şi terapie intensivă, iar conform art. 11 alin. (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2010 pot fi redistribuiţi în unităţi sanitare clinice numai medicii care au fost încadraţi într-o unitate sanitară clinică propusă pentru reorganizare ca şi cămin pentru persoane vârstnice.
A mai reţinut prima instanţă că principală nemulţumire a reclamanţilor constă în instituirea interdicţiei de a ocupa, în urma desfiinţării spitalului în cadrul căruia au funcţionat, un post într-o unitate clinică, subliniind cu privire la acest aspect că soluţionarea unei excepţii de nelegalitate presupune analizarea actului administrativ prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, în baza cărora a fost emis.
O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011 a fost emis în baza dispoziţiilor H.G. nr. 212/2011, prin care anumite spitale au fost desfiinţate şi transformate în cămine pentru persoane vârstnice, precum şi în baza Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, reclamanţii invocând nelegalitatea şi prin raportare la art. 41 şi 16 din Constituţia României, precum şi la art. 3 şi 5 C. muncii.
A constatat instanţa că nici H.G. nr. 212/2011 nici Legea nr. 95/2006 nu prevăd vreo interdicţie de ocupare a unui post într-un spital clinic de câtre un medic ce a funcţionat într-un alt spital ce nu are acest caracter şi cu toate că s-a pus în vedere pârâtului Ministerul Sănătăţii să precizeze ce normă legală ar institui o astfel de interdicţie, pârâtul nu a fost în măsură să o indice, invocând doar aspecte de oportunitate, care nu pot face obiectul unor analize în cadrul unei excepţii de nelegalitate.
În atare context, instanţa a respins apărarea potrivit căreia ocuparea acestor posturi se face în condiţii concurenţiale, în urma organizării unui examen, cu motivarea suplimentară că din însăşi susţinerea pârâtului rezultă că medicii supuşi redistribuirii au susţinut şi promovat un examen la data angajării în cadrul unităţilor desfiinţate.
S-a apreciat astfel că prin instituirea unei interdicţii pe care nicio lege sau alt act normativ cu forţă juridică superioară nu o prevede, O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011 este nelegal în privinţa art. 11 alin. (1) şi (3), întrucât adaugă la prevederile H.G. nr. 212/2011 şi ale Legii nr. 95/2006, fapt inadmisibil de vreme ce un act administrativ ar trebuie să fie dat în aplicarea legii, iar nu în vederea completării ei.
S-a constatat totodată că interdicţia instituită prin cele două alineate ale art. 11 nu vizează dreptul garantat de art. 41 din Constituţia României, întrucât acesta se referă la alegerea profesiei, iar nu la ocuparea unor posturi ulterior alegerii profesiei, art. 16 din legea fundamentală fiind însă încălcat întrucât medicii din cadrul unităţilor sanitare desfiinţate sunt trataţi diferenţiat, unii putând ocupa posturi în spitalele clinice, iar alţii nu.
A fost respinsă apărarea pârâţilor în sensul că specializările exceptate de la interdicţie ar fi deficitare şi ar necesita adoptarea unei soluţii de excepţie, întrucât şi ceilalţi medicii se află într-o situaţie de excepţie, pierzându-şi locul de muncă şi fiind nevoiţi să se reorienteze către cele mai apropiate spitale din judeţ ori chiar din afara judeţului.
Prima instanţă a apreciat că art. 5 C. muncii, care instituie interdicţia discriminării directe sau indirecte faţă de anumiţi angajaţi, este încălcat prin emiterea ordinului criticat, pentru aceleaşi considerente arătate în cadrul analizării excepţiei prin raportare la art. 16 din Constituţia României, nefiind însă reţinută pretinsa încălcare a art. 3 din acelaşi act normativ, text ce se referă la alegerea locului de muncă şi a profesiei, precum şi la interdicţia muncii forţate, iar nu la alte aspecte ulterioare alegerii locului de muncă.
A fost invocată în acest sens şi opinia Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării care prin Hotărârea nr. 352 din 5 octombrie 2011 a constatat că art. 11 alin. (1) şi art. 11 alin. (3) din O.M.S. nr. 232/2011 sunt discriminatorii, constatare care a condus la sancţionarea cu amendă contravenţională a Ministerului Sănătăţii.
4. Recursul declarat de către pârâţi
Împotriva sentinţei Curţii de apel au declarat recurs Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Timiş şi Ministerul Sănătăţii, formulând critrici pe care le-au încadrat în motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenţii au susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor normative în baza cărora a fost emis ordinul în discuţie, ca şi a dispoziţiilor art. 16 din Constituţie ori a art. 5 C. muncii.
De asemenea, recurenţii au mai arătat că criteriul de redistribuire a medicilor a avut în vedere dreptul deja câştigat ca urmare a promovării concursului de ocupare a postului iniţial, ei putându-se transfera în unităţi sanitare de acelaşi grad şi cu aceleaşi competenţe funcţionale.
Referitor la excepţia prevăzută în teza a II-a a art. 11 alin. (1) din ordin, recurenţii au subliniat că aceasta vizează specialităţi deficitare, esenţiale pentru funcţionarea unităţilor sanitare clinice, pentru care nu există o concurenţă reală pe piaţa muncii.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenţi, precum şi sub toate aspectele, după cum permit dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru argumentele expuse în continuare.
1. Argumente de drept relevante
Obiectul excepţiei de nelegalitate cu care intimaţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ vizează dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (3) din Ordinul Ministrului sănătăţii nr. 232 din 21 martie 2011 pentru aprobarea condiţiilor privind redistribuirea personalului de specialitate medico-sanitar şi auxiliar sanitar din cadrul unităţilor sanitare care se reorganizează ca şi cămine pentru persoane vârstnice, care nu a fost preluat de acestea, în alte unităţi sanitare.
Prevederile normative atacate au următorul cuprins:
Art. 11 „(1) Posturile vacante de medici din unităţile sanitare clinice din centrele universitare Iaşi, Cluj, Timişoara, Bucureşti, Târgu Mureş, Craiova, Oradea, Sibiu, Arad, Braşov, Constanţa şi Galaţi nu pot fi ocupate ca urmare a redistribuirii, cu excepţia posturilor de medici în specialitatea medicină de urgenţă, radiologie şi imagistică medicală şi anestezie şi terapie intensivă.
(3) Pot fi redistribuiţi în unităţi sanitare clinice numai medicii care au fost încadraţi într-o unitate sanitară clinică propusă pentru reorganizare ca şi cămin pentru persoane vârstnice.”
Autorii excepţiei de nelegalitate au fost angajaţi în funcţiile de medic primar medicină internă – G.D.C. şi medic specialist oftalmologie – N.G. la Centrul de Sănătate Buziaş, reorganizat ca şi cămin pentru persoane vârstnice, potrivit H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea programului de interes naţional „Dezvoltarea reţelei naţionale de cămine pentru persoanele vârstnice”. Nefiind preluaţi în structura acestuia, au formulat cerere de redistribuire pentru Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Timişoara, în considerarea existenţei unor posturi vacante corespunzătoare şi a lipsei altor opţiuni ale personalului aflat în procedura de redistribuire.
În concret, excepţia de nelegalitate vizează interdicţia de a ocupa un post într-o unitate clinică, instituită prin dispoziţiile anterior citate, de către medici care au funcţionat în unităţi spitaliceşti care nu au un astfel de caracter.
Analizând susţinerile părţilor, prima instanţă a ajuns la concluzia că excepţia de nelegalitate este fondată, soluţie pe care o împărtăşeşte şi instanţa de control judiciar, în considerarea, mai ales, a discriminării pe care o operează prevederile atacate, între medicii supuşi redistribuirii în funcţie de specializarea acestora.
Detaliind problema de drept enunţată şi răspunzând în acelaşi timp la motivele de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:
Actul administrativ normativ a fost emis în baza H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea Programului de interes naţional „Dezvoltarea reţelei naţionale de cămine pentru persoanele vârstnice”, care dispune în art. 4 că:
„Personalul de specialitate medico-sanitar şi auxiliar sanitar din cadrul unităţilor sanitare cu paturi, prevăzute la art. 3 alin. (1), care nu a fost preluat de către căminele pentru persoanele vârstnice, urmează să fie redistribuit la alte unităţi sanitare, în condiţiile stabilite prin ordin al ministrului sănătăţii."
Conferind ministrului sănătăţii prerogativa de a identifica modalităţile concrete de aducere la îndeplinire a măsurilor de redistribuire a personalului afectat de programul amintit, Guvernul i-a recunoscut o marjă de apreciere care, evident, trebuia exercitată în limitele competenţelor sale legale şi fără a se încălca drepturile destinatarilor reglementării.
Or, după cum bine a sesizat judecătorul fondului excepţiei de nelegalitate, emitentul ordinului a operat o distincţie care nu are suport normativ între medicii care au specialităţile: medicină de urgenţă, radiologie şi imagistică medicală, anestezie şi terapie intensivă şi medicii care au alte specialităţi (între care autorii excepţiei), fără nicio justificare obiectivă rezonabilă.
Chiar dacă la nivel declarativ, recurenţii au arătat că tratamentul diferenţiat a fost determinat de împrejurarea că specialităţile exceptate sunt deficitare şi, prin urmare, s-a vizat proteguirea unui interes public, Înalta Curte constată că la dosarul cauzei nu există nicio dovadă în acest sens.
Cu alte cuvinte, fără a nega dreptul ministrului sănătăţii de a identifica criteriile pe baza cărora să se realizeze redistribuirea personalului din unităţile sanitare supuse reorganizării, în măsura în care creează o diferenţiere între persoanele aflate în situaţii analoge, el este obligat să demonstreze existenţa unei justificări obiective.
În această privinţă, dispoziţiile art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 sunt clare, în sensul că diferenţierea nu reprezintă discriminare dacă „aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate şi necesare”.
Aceasta a fost, de altfel, şi opinia Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, care prin Hotărârea nr. 352 din 5 octombrie 2011 a stabilit că limitările prevăzute de art. 11 alin. (1) şi (3) din O.M.S. nr. 232/2011 reprezintă discriminare, motiv pentru care emitentul a fost sancţionat contravenţional. Actul administrativ jurisdicţional a fost menţinut prin sentinţa civilă nr. 1317 din 27 februarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
În fine, deşi nu este irevocabilă, trebuie remarcată şi sentinţa civilă nr. 1518 din 2 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin care s-a admis acţiunea judiciară formulată de trei medici aflaţi într-o situaţie similară cu autorii excepţiei de nelegalitate, anulându-se art. 11 alin. (1) şi (3) din O.M.S. nr. 232/2011.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse anterior în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se vor respinge recursurile de faţă ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Timiş şi de Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 8 din 9 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3008/2012. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3032/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
