ICCJ. Decizia nr. 3032/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3032/2012
Dosar nr. 546/32/2010
Şedinţa publică de la 15 iunie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura în primă instanţă
Prin acţiunea formulată, reclamanta SC F. SA a chemat în judecată Guvernul României şi Consiliul Local al comunei B.A., judeţul Neamţ, solicitând a se dispune anularea parţială a H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, publicată în M. Of. al României nr. 628/23.08.2002, şi anume a poziţiilor 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10 privind lista de inventar cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A. publicată în M. Of. nr. 628bis/27.12.2001, precum şi a Hotărârii Consiliului Local al comunei B.A. nr. 23 emisă la data de 28 mai 2001 şi anume a poziţiilor nr. 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10.
Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii formulării acţiunii, deoarece reclamanta nu a respectat termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004.
Consiliul Local al comunei B.A. a formulat întâmpinare prin care a invocat, pe cale de excepţie, tardivitatea formulării cererii, motivat de faptul că acţiunea în contencios administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ se poate introduce în termen de 6 luni de la data emiterii actului, termen care este unul de prescripţie, iar pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa civilă nr. 102 din 16 iunie 2011, Curtea de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantă a dispus anularea parţială a H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că reclamanta a fost chemată în judecată, în cadrul altui proces, pentru revendicarea unei suprafeţe de teren de 8.937 m.p., teren intravilan, situat în centrul comunei B.A., de către comuna B.A..
În respectivul proces, comuna B.A. a invocat Hotărârea Consiliului Local al comunei B.A. nr. 23 din 28 mai 2001 prin care şi-a însuşit inventarul cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al comunei, iar terenul revendicat se regăseşte în Anexa nr. 10 privind lista de inventar cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al comunei publicată în M. Of. nr. 628bis/27.12.2001, poziţiile 6-1.6.2 teren viran centrul comunei 3.219 m.p.; 20-1.5.9 – obor comunal 1.560 m.p.; 21-1.5.9 târg – 4.973 m.p.; 22-1.6.2 teren viran bază sportivă – 3.734 m.p.; 23 teren parcare centrul comunei – 84 m.p.
Inventarul bunurilor a fost atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001 publicată în M. Of. nr. 628/23.08.2002.
La dosar s-a depus un înscris, intitulat act de delimitare din 10 ianuarie 1995 prin care în urma operaţiunilor de delimitare în teren, s-a stabilit linia de hotar dintre terenul în litigiu şi restul proprietăţilor, pe înscrisul respectiv semnând şi primarul comunei B.A., aflat în funcţie la acea dată, respectiv 10 ianuarie 1995.
Pârâtul Consiliul Local al comunei B.A. s-a apărat în sensul că în inventarul bunurilor publice ale comunei B.A., atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, figurează înregistrat terenul asupra căruia reclamanta pretinde că este proprietară, în suprafaţă de 3.129 m.p., că acest teren se află în domeniul public al comunei încă din anul 1921, cuprins în inventar la poziţia 6-1.6.2, asupra oborului comunal, suprafaţa de 1.560 m.p. înscrisă în inventar la poziţia 20-1.5.9 încă din anul 1965, suprafaţa de 4.973 m.p. având ca destinaţie târg, înregistrat din anul 1996 la poziţia 21-1.5.9, teren viran ce reprezintă baza sportivă, în suprafaţă de 3.734 m.p. înscris în inventar din anul 1921 la poziţia 22-1.6.2. şi în final asupra terenului ce constituie parcare în centrul comunei în suprafaţă de 84 m.p., înscris la poziţia 23 din H.C.L. nr. 23 din 28 mai 2001.
La termenul din 25 noiembrie 2010, instanţa a încuviinţat efectuarea unei expertize tehnice în specialitatea topografie, cu următoarele obiective: identificarea şi măsurarea suprafeţei de 8.937 m.p. teren intravilan, respectiv a suprafeţelor ce se regăsesc la poziţiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, cu schiţă şi vecinătăţi; expertul să precizeze dacă suprafeţele indicate prin acţiune şi cele care sunt înscrise în certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 05 aprilie 1996 se suprapun şi în caz afirmativ, să fie individualizate pe schiţă modalitatea în care există suprapunerea.
Expertul a efectuat lucrarea de expertiză, identificând mai multe suprafeţe de teren, fără însă a identifica suprafeţele ce se regăsesc la poziţiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001.
Instanţa de fond, constatând că expertul nu a răspuns la obiectivele stabilite, a revenit cu adresă la acesta pentru a răspunde obiecţiunilor invocate de către părţi, cât şi obiectivelor stabilite de către instanţă.
Prin suplimentul la expertiză întocmit, expertul a răspuns că la baza identificării suprafeţelor de teren a stat Planul cadastral al localităţii B.A., Documentaţia cadastrală şi Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001.
Cât priveşte elementele tehnice care l-au determinat să afirme că terenul existent în documentaţia cadastrală a SC F. SA se suprapune în totalitate peste terenul revendicat de Consiliul Local, îl reprezintă tocmai amplasamentul trecut în această documentaţie şi menţiunea „centrul comunei” din Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001 la terenurile înscrise la poziţia 6 şi 23, care au coincis cu indicaţiile primite de la reprezentanţii primăriei.
Curtea de Apel, constatând că nici de această dată expertul nu a identificat strict suprafeţele de teren ce se regăsesc în Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, respectiv poziţiile 6, 20, 21, 22, 23, cu schiţă şi vecinătăţi, a revenit din nou la expert, pentru a răspunde la acest obiectiv.
Totodată, a solicitat expertului ca în situaţia în care se află în imposibilitate de a identifica suprafeţele de teren din anexa la hotărârea de Guvern, să precizeze acest lucru.
Expertul a răspuns la solicitarea instanţei, că îi este imposibil să identifice suprafeţele de teren ce se regăsesc la poziţiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, cu schiţă şi vecinătăţi, în condiţiile în care nu îi sunt puse la dispoziţie documente anexă la hotărâre cu vechile sau noile amplasamente ale acestora sau alte informaţii privind dispunerea lor (nr. topo, vecini, etc.), documentele avute la dispoziţie şi prezentate în raportul de expertiză fiind insuficiente pentru o identificare strictă.
Astfel fiind, instanţa de fond a constatat că apare de neînţeles că în situaţia în care terenul în discuţie se regăseşte în inventarul bunurilor publice al comunei B.A., atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, şi se află în domeniul public al comunei încă din anul 1921, cuprins în inventar la poziţia 6-1.6.2, asupra oborului comunal, suprafaţa de 1.560 m.p. înscrisă în inventar la poziţia 20-1.5.9, din anul 1965, suprafaţa de 4.973 m.p. având ca destinaţie târg, înregistrat din anul 1996 la poziţia 21-1.5.9, teren viran ce reprezintă baza sportivă, în suprafaţă de 3.734 m.p., înscris în inventar din anul 1921 la poziţia 22-1.6.2. şi terenul ce constituie parcare centrul comunei în suprafaţă de 84 m.p., înscris la poziţia 23 din H.C.L. nr. 23 din 28 mai 2001, să se facă demersuri pentru cumpărarea suprafeţei de 8.937 m.p., care s-a menţionat de către pârâtă că se suprapune cu terenul de la poziţiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001.
Prin urmare, instanţa de fond a apreciat că rezultă, fără putinţă de tăgadă, că terenurile de la poziţiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, care susţine pârâta că se suprapun cu suprafaţa de 8.937 m.p., au fost menţionate în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A., fără respectarea normelor tehnice de determinare şi identificare, în situaţia în care pe baza documentaţiei deţinută de către pârâtă în prezent şi care a stat şi la baza înscrierii în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A., terenurile nu pot fi identificate.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâţii Guvernul României şi comuna B.A., prin Primar, au declarat recurs.
3.1. Guvernul României şi-a încadrat motivele de recurs în prevederile art. 304 pct. 8 şi 9 şi 3041 C. proc. civ., formulând critici care vizează tardivitatea acţiunii şi fondul cauzei.
Sub primul aspect, recurentul-pârât a arătat că instanţa a respins greşit excepţia tardivităţii acţiunii, în raport cu prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care hotărârea a cărei anularea parţială o solicită reclamanta a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 628/23.08.2002, iar instanţa de contencios administrativ a fost învestită în abia anul 2010.
Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că H.G. nr. 1356/2001 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României şi al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, cu respectarea normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 şi în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001.
Atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public de interes judeţean sau local este necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public judeţean sau local de cele de interes naţional, precum şi în vederea delimitării bunurilor aparţinând domeniului public de bunurile aparţinând domeniului privat.
Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998, Guvernul nu are decât competenţa de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însuşite de consiliile locale, respectiv de cele judeţene, prin hotărâri ale acestora.
3.2. Recurenta comuna B.A., prin Primar, a criticat, pe de o parte, soluţia pronunţată de prima instanţă asupra excepţiei tardivităţii acţiunii, considerând-o contrară prevederilor art. 11 din Legea nr. 554/2004.
Pe de altă parte, a considerat nelegală şi netemeinică dezlegarea fondului cauzei, arătând, în esenţă, următoarele:
Prin apărările formulate in cauza a precizat faptul ca terenurile în speţă au fost în proprietatea comunei şi că încă din anul 1883 făceau parte dintr-un imobil cu o suprafaţă mai mare. Începând cu anul 1909, în urma unor dezmembrări, imobilul era întabulat în proprietatea comunei Bicaz.
Toate documentele şi măsurătorile găsite în arhiva Primăriei comunei B.A. au fost puse la dispoziţia expertului care a efectuat raportul de expertiză dispus în cauză.
Instanţa de fond a admis acţiunea societăţii reclamante fără a avea în vedere completările la raportul de expertiză judiciară, menţionând doar că s-a invocat existenţa, pe terenul în discuţie, a unei construcţii edificate de comună, din fondurile proprii şi asupra cărora comuna exercită dreptul de dispoziţie.
4. Apărările intimatei şi procedura derulată în recurs
Prin întâmpinarea depusă la dosar, SC F. SA a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale a comunei B.A., arătând că parte în procesul de fond a fost Consiliul Local al comunei B.A., iar nu comuna, prin primar.
Cu privire la motivul de recurs referitor la excepţia de tardivitate a acţiunii, a arătat că a învestit instanţa în termenul legal, pentru că actul administrativ cu caracter individual i-a fost comunicat abia la data de 06 mai 2010, în dosarul civil aflat pe rolul Judecătoriei Bicaz. Publicarea în M. Of. nu poate fi asimilată comunicării actului, pentru că terenurile sunt descrise lacunar şi nu există identitate în privinţa suprafeţelor.
În privinţa fondului cauzei, intimata-reclamantă a arătat că plăteşte taxe şi impozite pentru terenul în litigiu, pe care autorităţile locale şi-au exprimat intenţia de a-l cumpăra de la societatea comercială, dar cu toate acestea, au susţinut că terenul proprietatea intimatei-reclamante este inclus în domeniul public al comunei.
Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta - pârâtă a arătat că, într-adevăr, calitate procesuală are Consiliul Local al Comunei B.A., dar „din rutină” s-au emis înscrisuri şi de către Comună, inclusiv la dosarul de fond, fără a fi fost invocată vreo excepţie.
A susţinut din nou tardivitatea acţiunii şi a arătat că expertul a constatat introducerea unei clădiri din domeniul public în documentaţia cadastrală a SC F. SA din eroare, situaţia juridică fiind aceea prezentată de Consiliul Local.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
1. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale a comunei B.A.
Examinând cu prioritate excepţia invocată de intimata-reclamantă prin întâmpinare, în temeiul art. 137 C. proc. civ., aplicabil şi în recurs, conform art. 316, corelat cu art. 298 din acelaşi Cod, Înalta Curte constată că, într-adevăr, sentinţa atacată a fost pronunţată în contradictoriu cu Consiliul Local al comunei Ardelean, iar nu cu unitatea administrativ-teritorială.
Se impune însă menţiunea că acţiunea în contencios administrativ nu are ca obiect propriu-zis anularea unui act administrativ adoptat de Consiliul Local, în exercitarea atribuţiilor sale de autoritate publică locală, ca subiect de drept distinct de comuna în cadrul căreia funcţionează, litigiul tinzând, în esenţă, la delimitarea domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, în sensul art. 23 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
În acest context, Înalta Curte constată că admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale a recurentei-pârâte comuna B.A. ar constitui o sancţiune procesuală excesivă, acordând o preeminenţă disproporţionată unui aspect formal.
2. Cu privire la motivele de recurs
Păşind la evaluarea fondului cauzei în raport cu motivele invocate de recurenţii-pârâţi şi cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama şi de apărările intimatei, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate numai în limitele şi pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.
2.1. Critica referitoare la soluţia de respingere a excepţiei tardivităţi acţiunii este lipsită de fundament, prima instanţă interpretând şi aplicând corect prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport cu natura juridică a actului administrativ atacat şi cu specificul formalităţilor procedurale de aducere la cunoştinţă publică a acestuia.
În cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în M. Of., pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele „bis” ale M. Of. al României, Partea I, care nu se aduc la cunoştinţa generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate. Această interpretare, impusă de respectarea principiului liberului acces la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituţia României şi în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, se regăseşte în practica anterioară a Înaltei Curţi (e.g. decizia nr. 4060 din 13 noiembrie 2008, publicată în Jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal pe anul 2008, semestrul II, pag. 78).
Prin urmare, intimata-reclamantă, în calitatea sa de terţ care se consideră vătămat printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2) şi art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a luat cunoştinţă de existenţa actului vătămător, mai precis, de includerea imobilelor în litigiu în anexele H.G. nr. 1356/2001, abia în cursul judecării acţiunii în revendicarea ce formează obiectul Dosarului nr. 1683/188/2009 al Judecătoriei Bicaz, la 06 mai 2010.
2.2. Înalta Curte constată însă întemeiate criticile referitoare la dezlegarea dată fondului cauzei
Într-o acţiune în contencios administrativ subiectiv, cum este aceasta de faţă, încadrată în prevederile art. 1 alin. (2) şi art. 8 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, sancţiunea juridică a nulităţii actului administrativ poate fi aplicată numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiţii: actul administrativ contestat să fie nelegal şi să aibă ca efect vătămarea unui drept ori a unui interes legitim privat al reclamantului.
În speţă, pentru anularea parţială a hotărârii de guvern ar fi fost necesar ca din probele cauzei să rezulte cu certitudine, pe de o parte, că atestarea apartenenţei bunurilor în litigiu la domeniul public a comunei este nelegală, fie din motive legate de neregularitate a procedurii derulate în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, fie sub aspect substanţial, legat de uzul şi destinaţia de interes public a imobilelor, şi, pe de altă parte, că prin includerea acestora în anexele H.G. nr. 1356/2001 a fost vătămat dreptul de proprietate pe care îl invocă reclamanta.
Or, instanţa de fond a anulat poziţiile 6, 20, 21, 22 şi 23 din Anexa nr. 10 a H.G. nr. 1356/2001 şi în mod corespunzător, hotărârea de consiliu local prin care a fost aprobat inventarul bunurilor, fără o identificare clară a terenurilor, în condiţiile în care SC F. SA este succesoarea SC P. SA., titulară a unui certificat de atestare a dreptului de proprietate emis în 1996 pentru o suprafaţă de teren mai mare, despre care se susţine că include şi terenul în litigiu, iar concluziile expertizei de specialitate nu au fost de natură să lămurească aspectele deduse judecăţii, limitându-se la a afirma că parcelele de teren atestate în domeniul public al comunei nu pot fi identificate din cauza inexistenţei unei documentaţii adecvate, aferente hotărârii de guvern şi hotărârii de consiliu local.
Cu alte cuvinte, instanţa a reţinut includerea arbitrară, fără o documentaţie corespunzătoare, a terenurilor în anexele hotărârii de guvern, fără a cerceta în profunzime şi existenţa unei vătămări reale a dreptului de proprietate invocat de reclamantă, care s-ar fi putut deduce din suprapunerea terenurilor respective cu terenurile atestate prin certificatul de care se prevalează reclamanta.
Pentru lămurirea acestor aspecte este necesară o nouă expertiză tehnică în specialitatea topografie-cadastru, care să verifice atât documentaţia care a stat la baza adoptării H.G. nr. 1356/2001 şi a H.C.L. nr. 23/2001, cât şi documentaţia pe baza căreia a fost emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate în favoarea autoarei reclamantei, ţinând seama şi de procesul-verbal de delimitare din 10 ianuarie 1995, iar măsura în care identificarea şi eventuala suprapunere a terenurilor nu pot fi stabilite pe baza documentaţiei pe care părţile au obligaţia să o pună la dispoziţie, să indice situaţia actuală a terenurilor disputate de părţi (amplasament, destinaţie, obiective cărora le sunt afectate) prin constatări la faţa locului şi ţinând seama de faptul că în anexa hotărârii de Guvern sunt indicate expres anumite destinaţii – poz. 6, centrul comunei (viran); poz. 20, obor comunal; poz. 21, târg; poz. 22, teren viran/bază sportivă; poz. 23, teren parcare, centrul comunei - în timp ce, referindu-se la destinaţia terenului pentru care plăteşte impozite şi este înscris în cartea funciară, intimata-reclamantă menţionează existenţa unui gater.
Numai pe baza unui raport de specialitate care să răspundă acestor obiective, instanţa va putea ca ulterior, corelându-l cu celelalte probe administrate, să stabilească dacă terenurile pe care comuna le reclamă ca făcând parte din domeniul său public au în mod real o destinaţie de interes public local şi dacă, prin actele administrative supuse controlului, a fost vătămat dreptul de proprietate al reclamantei.
3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) teza penultimă şi art. 314 C. proc. civ., Înalta Curte va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă, în vederea completării probatoriului, conform celor indicate mai sus.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi comuna B.A. împotriva sentinţei civile nr. 102 din 16 Iunie 2011 a Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3031/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 3052/2012. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
