ICCJ. Decizia nr. 3670/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3670/2012
Dosar nr. 1456/2/2011
Şedinţa publică de la 21 septembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC Q.I. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc, anularea deciziei din data de 31 ianuarie 2011 prin care a fost respinsa plângerea prealabilă formulată de societatea reclamantă, anularea deciziei nr. 1938 din 23 decembrie 2010 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc, prin care s-a dispus suspendarea pe o perioada de 1 lună a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc caracteristice activităţii cazinourilor nr. X, valabilă de la 01 septembrie 2010 până la data de 31 august 2011, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată în caz de opoziţie.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că desfăşoară activităţi specifice cazinourilor de mai bine de 15 ani, activitatea sa fiind supusă autorizării anuale de către Comisiei de Autorizare a Jocurilor de Noroc.
În data de 20 august 2010, cu ocazia vizitei reprezentanţilor Comisiei, cu scopul evaluării în vederea emiterii noii autorizaţii, aceştia au constatat faptul că reclamanta a redus numărul meselor de joc de la 24 (autorizate conform autorizaţiei nr. Y aferentă anului 2009-2010, valabilă până la data de 31 august 2010) la numărul de 18 mese pentru care solicita emiterea noii autorizaţii, fără a obţine în prealabil acordul Comisiei.
Pentru acest viciu procedural, respectiv încălcarea prevederilor autorizaţiei nr. Y, valabilă până la data de 31 august 2010, astfel cum fusese aprobată prin decizia nr. 114 din 27 august 2009 a Comisiei, reclamanta a fost sancţionată contravenţional de către doi dintre membrii echipei de specialişti (comisari ai Gărzii Financiare), fiind aplicată o amendă contravenţională în cuantum de 10.000 RON prin procesul-verbal din 20 august 2010.
Prin nota de constatare încheiată în aceeaşi zi, respectiv 20 august 2010, echipa de specialişti ai Comisiei de Autorizare a Jocurilor de Noroc a constatat îndeplinirea tuturor condiţiilor impuse de lege pentru emiterea noii autorizaţii anuale de exploatare a jocurilor de noroc caracteristică activităţii cazinourilor pentru cele 18 mese de joc.
Totodată, prin aceeaşi notă de constatare s-a menţionat faptul că societatea a încălcat prevederile autorizaţiei nr. Y, valabilă până la data de 31 august 2010, aprobată prin decizia nr. 114 din 27 august 2009 emisă de Comisie, autorizaţie ce era în vigoare la momentul controlului şi era valabilă până la data de 31 august 2010, situaţie în care a şi fost sancţionată contravenţional prin procesul-verbal sus-menţionat de către comisarii Gărzii Financiare.
Prin decizia nr. 2000 din 30 august 2010 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc a fost acordată reclamantei autorizaţia de exploatare a jocurilor de noroc pentru 18 mese de joc specifice activităţii de cazinouri, autorizaţie cu nr. X, ce a intrat în vigoare începând cu data de 01 septembrie 2010.
Ulterior, prin decizia nr. 1938 din 23 decembrie 2010 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc s-a dispus suspendarea pentru 1 lună a noii autorizaţii de exploatare a jocurilor de noroc caracteristice activităţii cazinourilor nr. X emisă în baza deciziei nr. 2000 din 30 august 2010 a Comisiei.
Măsura suspendării autorizaţiei a fost aplicată de către Comisie, astfel cum rezultă din motivarea acesteia, ca urmare încheierii de către comisarii Gărzii Financiare a procesului-verbal din 20 august 2010 menţionat anterior.
Această decizie a fost comunicată reclamantei la data de 05 ianuarie 2011.
Împotriva deciziei a formulat plângere prealabilă, plângere înregistrată în 05 ianuarie 2011 la registratura intimatei.
Prin adresa din 07 februarie 2011 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc a fost informată că în şedinţa din data de 31 ianuarie 2011, a fost respinsă plângerea prealabilă formulată de societate.
Reclamanta a criticat decizia pârâtei, susţinând că în speţă nu sunt îndeplinite cerinţele legale pentru aplicarea măsurii suspendării actului administrativ (autorizaţiei de exploatare a jocurilor caracteristice activităţii cazinourilor nr. X) emisă în baza deciziei de autorizare nr. 2000 din 30 august 2010 a Ministerului Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc pentru perioada 10 septembrie 2010 - 31 august 2011.
A arătat că nu a existat o intenţie de frauda din partea reclamantei, ci a fost o simplă neînţelegere de natură procedurală, ce a intervenit cu ocazia pregătirii amplasamentului pentru obţinerea noii autorizaţii şi că autorizaţia acordata prin Decizia nr. 114 din 27 august 2009 emisă de Comisia de autorizare a Jocurilor de Noroc, ale cărei prevederi s-a considerat că au fost încălcate prin reducerea numărului meselor de joc autorizate de la 24 la 18, a expirat la data de 31 august 2010, situaţie în care măsura suspendării actului administrativ (autorizaţiei de exploatare a jocurilor caracteristice activităţii cazinourilor) nu mai putea fi aplicată la data de 23 decembrie 2010 retroactiv.
Or, în condiţiile în care reclamanta nu a încălcat prevederile autorizaţiei nr. X, valabilă de la 01 septembrie 2010 până la 31 august 2011, în mod nelegal a fost suspendată această autorizaţie pentru faptul că ar fi fost încălcat un alt act administrativ, act administrativ al cărui valabilitate a expirat la data de 31 august 2010.
În fine, în condiţiile în care nu au fost produse consecinţe negative prin reducerea numărului de mese de joc de la 24 la 18, reclamanta considera că nu se impunea aplicarea măsurii suspendării actului administrativ (autorizaţiei).
2. Întâmpinarea formulată în cauză
Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a solicitat, prin întâmpinare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că suspendarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc a avut la bază situaţia de fapt reţinută în procesul verbal de constatare a contravenţiei, transmis Comisiei de autorizare a jocurilor de noroc de Garda Financiară - Comisariatul General împreună cu propunerea de suspendare a autorizaţiei de exploatare pentru o perioadă de o lună, iar actul administrativ contestat a avut ca efect suspendarea drepturilor conferite de autorizaţia de exploatare a jocurilor de noroc.
A mai susţinut că măsura suspendării produce efecte nu asupra actului în sine, ci asupra efectelor pe care acesta le generează, că, în condiţiile în care reclamanta deţinea autorizaţie de exploatare a jocurilor de noroc atât la data propunerii suspendării, cât şi la data suspendării, măsura putea fi legal dispusă de către Comisie, iar acceptarea argumentelor reclamantei ar echivala cu faptul că, deşi textul de lege prevede posibilitatea suspendării, de către Comisie, a autorizaţiei de exploatare, această măsură să nu poată fi aplicată cu trei luni (sau 6 luni, după caz) înainte de data limită prevăzută în actul administrativ care conferă beneficiarului dreptul de a exploata o anumită activitate din sfera jocurilor de noroc.
3. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 5008 din 12 septembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de către reclamanta SC Q.I. SRL şi, în consecinţă, a anulat decizia nr. 1938 din 23 decembrie 2010 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc, precum şi decizia de soluţionare a contestaţiei fiscale formulată împotriva primei decizii.
În motivarea acestei soluţii, instanţa de fond a apreciat că autorizaţia acordata prin decizia nr. 114 din 27 august 2009 emisă de Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc, ale cărei prevederi s-a considerat că au fost încălcate prin reducerea numărului meselor de joc autorizate de la 24 la 18, a expirat la data de 31 august 2010, situaţie în care măsura suspendării actului administrativ (autorizaţiei de exploatare a jocurilor caracteristice activităţii cazinourilor) nu mai putea fi aplicată la data de 23 decembrie 2010 retroactiv, în condiţiile în care, la data aplicării sancţiunii suspendării, actul administrativ presupus încălcat nu mai exista, expirând perioada sa de valabilitate.
Curtea a mai reţinut că societatea reclamantă nu a încălcat prevederile autorizaţiei nr. X, valabilă de la 01 septembrie 2010 până la 31 august 2011, situaţie în care în mod nelegal a fost suspendată această autorizaţie, mai ales că anterior controlului comunicase direcţiei de specialitate din cadrul Ministerului Finanţelor Publice modificările preconizate în „Floor-plan”.
Prima instanţă a respins argumentele pârâtei în sensul că efectele încălcării vechii autorizaţii trebuie să fie recunoscute şi extinse asupra autorizaţiei viitoare emisă în favoarea beneficiarului în cauză, cu motivarea că dispoziţiile art. 76 lit. d) din O.U.G. nr. 77/2009 nu pot fi interpretate decât restrictiv, acestea descriind conţinutul unei contravenţii, iar nu prin extindere la ipoteze neavute în vedere de către legiuitor. Pârâta avea posibilitatea de a dispune anterior expirării autorizaţiei valabilă până la 31 august 2010 măsura suspendării acesteia, pentru o perioadă de până la 6 luni, respectiv pentru perioada cuprinsă între momentul constatării şi momentul expirării acesteia.
Prima instanţă a respins excepţia lipsei de interes (lipsa de obiect), invocată de către pârât, ca neîntemeiată, cu motivarea că deşi autorizaţia care a făcut obiectul suspendării a expirat la data de 31 august 2011, prin modalitatea în care pârâta a interpretat şi aplicat dispoziţiile privind suspendarea autorizaţiei de funcţionare s-ar putea înţelege că şi pe viitor nerespectarea condiţiilor impuse pentru obţinerea unei autorizaţii ar putea determina suspendarea unei autorizaţii ulterioare valabil emisă, ipoteză în care reclamanta ar fi în continuare eventual vătămată în absenţa anulării măsurii suspendării.
4. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs, în termenul legal, pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., precum şi art. 3041 C. proc. civ.
Recurentul a combătut soluţia fondului sub următoarele aspecte:
- greşita reţinere a situaţiei de fapt, prin aceea că, în realitate, modificările aduse „Floor plan-ului” nu au fost comunicate direcţiei de specialitate din cadrul Ministerul Finanţelor Publice; de asemenea nu s-a observat că procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei întocmit de Garda Financiară nu a fost contestat;
- interpretarea nelegală a dispoziţiilor art. 42 şi 76 din H.G. nr. 870/2009; la acest punct recurentul susţine că instanţa a golit de conţinut manifestarea de voinţă a organului competent să dispună măsura suspendării, stabilind că, practic, la data aplicării sancţiunii actul administrativ presupus încălcat nu mai exista, expirând perioada sa de valabilitate;
- greşita soluţionare a excepţiei lipsei de interes/obiect, în condiţiile în care reclamanta nu a suferit vreo vătămare, beneficiind de suspendarea executării actului atacat.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor expuse anterior, precum şi sub toate aspectele potrivit art. 3041 C. proc. civ., luând act că intimata nu a formulat întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate decizia nr. 1938 din 23 decembrie 2010 prin care Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc i-a suspendat pe o perioadă de o lună autorizaţia de exploatare a jocurilor de noroc caracteristice activităţii cazinourilor nr. X valabilă până la 31 august 2011 pentru nerespectarea condiţiilor avute în vedere la autorizare, faptă prevăzută de art. 76 alin. (1) lit. d) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc aprobate prin H.G. nr. 870/2009 şi sancţionată de art. 76 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 870/2009.
După cum rezultă din expunerea criticilor recurentului, sentinţa fondului este combătută atât din perspectiva situaţiei de fapt reţinute, cât şi a modului în care au fost interpretate şi aplicate dispoziţiile legale incidente.
Contrar recurentului, Înalta Curte reţine că prima instanţă a interpretat corect probele administrate, soluţia adoptată reflectând înţelegerea judicioasă a contextului în care s-a ivit neregula sancţionată, precum şi a cadrului normativ.
Detaliind aspectele enunţate şi răspunzând în acelaşi timp punctual la criticile formulate, ca urmare a reevaluării situaţiei de fapt şi de drept, Înalta Curte reţine următoarele:
Referitor la situaţia de fapt
În această privinţă două sunt problemele ridicate de recurent: caracterul nereal al considerentului referitor la încunoştiinţarea direcţiei de specialitate despre modificările aduse „Floor plan-ului” şi ignorarea consecinţelor deduse din faptul necontestării procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei întocmit de Garda Financiară.
Cu privire la primul aspect, Înalta Curte constată că prima instanţă a stabilit în mod corect că anterior controlului care a constatat modificarea „Floor plan-ului”, reclamanta comunicase intenţia sa de acordare a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc pentru un număr de 18 mijloace de joc (8 mese de ruletă şi 10 mese de joc cu cărţi). Acest considerent se bazează pe adresa înregistrată la Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc din 05 august 2010 aflată la dosarul de fond.
Legat de cea de-a doua problemă ridicată de recurent, Înalta Curte consideră că necontestarea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei întocmit de comisarii Gărzii Financiare cu aceeaşi ocazie pentru „schimbarea amplasamentului meselor de joc”, faptă prevăzută de dispoziţiile art. 76 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 870/2009 şi chiar achitarea amenzii în cuantum de 10.000 RON nu au aptitudinea de a justifica, în contextul acestei cauze, aplicarea măsurii suspendării autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după cum se va detalia la punctul următor.
Referitor la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale incidente
Potrivit art. 42 alin. (1) din H.G. nr. 870/2009 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc: „În vederea acordării autorizaţiei pentru exploatarea jocurilor de noroc din cazinou şi pentru prezentarea documentaţiei în comisie, o echipă de specialişti, formată din reprezentanţi ai direcţiei de specialitate şi reprezentanţi ai organelor teritoriale ale Ministerului Finanţelor Publice şi ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, în număr de cel puţin 5 persoane, se va deplasa la faţa locului şi va întocmi o notă de constatare privind îndeplinirea condiţiilor de autorizare.”
Prin nota de constatare întocmită la data de 20 august 2010 de către comisia la care se referă textul citat, pe lângă neregula reţinută, s-a constatat „îndeplinirea condiţiilor pentru acordarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc” ceea ce a determinat emiterea noii autorizaţii anuale nr. X, valabilă de la 01 septembrie 2010 până la 31 august 2011.
Totodată, în virtutea dispoziţiilor art. 76 alin. (4) din H.G. nr. 870/2009 a fost încunoştiinţată Comisia de specialitate despre schimbarea anticipată a amplasamentului meselor de joc, Garda Financiară - Comisariatul General propunând suspendarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc pe o perioadă de o lună.
În acest cadru, deşi între timp intrase în vigoare noua autorizaţie de exploatare cu privire la care nu s-a reţinut nicio încălcare a reglementărilor în materie, Comisia de autorizare a jocurilor de noroc a dispus suspendarea acesteia pe o perioadă de o lună, procedeu nelegal, corect surprins şi sancţionat de judecătorul fondului prin admiterea acţiunii.
În plus, Înalta Curte mai observă şi că în cadrul marjei de apreciere pe care legiuitorul a conferit-o emitentului actului administrativ prin chiar textul invocat, art. 76 alin. (4): „Comisia poate dispune, în funcţie de consecinţele produse, măsura suspendării autorizaţiei/autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc până la 3 luni, pentru fiecare mijloc de joc în parte sau pentru toate mijloacele de joc situate într-o locaţie, în funcţie de gravitatea faptelor constatate şi a consecinţelor ce decurg din acestea, pentru una dintre faptele prevăzute la alin. (1) lit. d) şi e)” erau fixaţi parametrii: „gravitatea faptelor constatate”, „consecinţele ce decurg din acestea” în raport de care, în mod evident, măsura suspendării autorizaţiei chiar şi pentru un interval de o lună apare ca fiind excesivă.
În fine, cât priveşte teza potrivit căreia beneficiarul unei autorizaţii ar putea fi tentat să încalce legea către finalul perioadei de valabilitate a acesteia dacă măsura suspendării nu ar putea viza următoarea autorizaţie, aceasta nu are nici un suport, autoritatea competentă fiind îndreptăţită ca în raport de situaţia concretă să nu acorde o nouă autorizaţie. De altfel, nu poate fi negat nici aspectul descurajator al sancţiunilor contravenţionale, amenzile prevăzute la alin. (2) al art. 76 având, prin cuantumul lor (până la 50.000 RON) acest efect.
Şi în privinţa modului în care prima instanţă a rezolvat excepţia lipsei de interes (recalificând, potrivit art. 84 C. proc. civ., excepţia denumită eronat de pârât ca fiind a lipsei de obiect) Înalta Curte consideră că nu există motive pentru a adopta o altă optică.
Câtă vreme actul administrativ există în realitatea juridică, nefiind revocat de emitent, iar prin natura activităţilor desfăşurate intimata se supune periodic procedurilor de reautorizare nu se poate nega interesul acesteia în a obţine anularea măsurii de suspendare a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, inclusiv din perspectiva evitării pe viitor a unor situaţii de aceeaşi natură.
2. Temeiul legal al considerentelor instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice - Comisia de Autorizare a Jocurilor de Noroc împotriva sentinţei civile nr. 5008 din 12 septembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 21 septembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3669/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3709/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
