ICCJ. Decizia nr. 3875/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3875/2012
Dosar nr. 13047/211/2007/a1
Şedinţa publică de la 3 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin înscrisul depus la dosarul cauzei la data de 6 iunie 2011, petentul F.I. a formulat excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M08 nr. 0019 din 15 septembrie 1993, eliberat în favoarea SC A. SA, în temeiul dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 544/2004, arătând, în esenţă, faptul că certificatul în discuţie este nelegal din două motive: terenurile la care se referă nu au fost niciodată în proprietatea SC A. SA sau a antecesoarei acesteia, respectiv terenurile nu au fost identificate sub aspectul amplasamentului.
Intimata-reclamantă SC A. SA a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate, în principal ca inadmisibilă, având în vedere că certificatul de atestare a dreptului de proprietate a fost emis înainte de data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată, arătând că certificatul a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale şi în baza unor acte legislative în vigoare, respectiv în condiţiile impuse de H.G. nr. 834/1991 şi ale Legii nr. 15/1990.
Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri a formulat întâmpinare, invocând excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în raport de pretenţiile reclamantului şi în conformitate cu prevederile legale în materie, arătând că emitentul actului atacat este Ministerul Turismului, care nu a fost chemat în judecată în calitate de emitent al titlului de proprietate.
Intimatul-pârât P.A. a solicitat admiterea excepţiei aşa cum a fost formulată de către petent, iar intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate ridicată de pârâtul F.I., ca inadmisibilă şi invocând, pe această cale, lipsa calităţii sale procesuale pasive în raport de dispoziţiile art. 1 din H.G. nr. 1631/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, cu modificările şi completările ulterioare, arătând că certificatul de atestare a dreptului de proprietate este emis de Ministerul Comerţului, în prezent Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri.
Prin Sentinţa civilă nr. 155/2012 din 29 februarie 2012 Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:
- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului şi a respins excepţia de nelegalitate invocată în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă,
- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri,
- a respins excepţia de nelegalitate invocată de petentul F.I., în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri - emitent al actului, SC A. SA, Comisia Comunală Baciu, Comisia Judeţeană Cluj, Prefectura Cluj - Comisia Judeţeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Asupra Terenurilor, G.A., G.A.A., P.A., F.G., F.M.V., K.A., S.I., S.A., T.G., T.I., Comisia Municipală Cluj-Napoca constituită în baza Legii nr. 18/1991 pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Cluj, ca inadmisibilă,
- a obligat petentul F.I. la plata în favoarea SC A. SA a sumei de 992 RON, cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în măsura în care ar fi interpretate ca permiţând controlul judiciar al legalităţii actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 ar nesocoti dreptul persoanei la un proces echitabil, consacrat în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi în art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept" (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în cauza Beian c. României, §39).
Instanţa a reţinut că există argumente puternice pe baza cărora să se aprecieze că normele analizate ale Legii nr. 554/2004 nu pot fi interpretate în sensul că permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii sale, deoarece s-ar încălca principiile şi drepturile fundamentale arătate. De asemenea, ele contravin practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg adoptată în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei produce efecte identice, ca întindere şi conţinut, cu măsura anulării actului respectiv.
În sensul celor de mai sus, instanţa a avut în vedere soluţia de principiu adoptată la 26 mai 2008 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Astfel, instanţa de fond, constatând faptul că actul a cărui nelegalitate se invocă este un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a respins excepţia de nelegalitate invocată de petentul F.I., ca inadmisibilă.
Faţă de admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, excepţia de nelegalitate invocată în contradictoriu cu acest pârât a fost respinsă ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul F.I., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, solicitând ca în baza art. 312 alin. (3) şi (4) din C. proc. civ, şi în considerarea motivului prevăzut la art. 304 pct. (9) din C. proc. civ. să se dispună casarea acesteia cu trimitere spre rejudecare, având în vedere că instanţa de fond a soluţionat procesul fără a intra în cercetarea fondului, sau, după caz, să fie rejudecată cauza în fond.
În motivarea recursului se arată că hotărârea primei instanţe este nelegală şi netemeinică, deoarece excepţia invocată de către pârâţi ar fi trebuit unită cu fondul, deoarece prin studierea documentaţiei care a stat la baza emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria M08 nr. 0019 din 15 septembrie 1993 se poate observa cu uşurinţă că acesta a fost emis fără respectarea legii, având în vedere că nu a existat niciun act de expropriere prin care terenurile în cauză să fi ieşit din proprietatea C.A.P., iar SC A. SA nu a fost în măsură să arate baza pretenţiilor sale, depunând doar nişte acte datate de dinaintea emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate, dintre care însă niciunul nu are forţa juridică de transfer al dreptului de proprietate în favoarea SC A. SA sau a antecesoarei acesteia.
Se mai arată în motivele de recurs că nu se poate spune că un act administrativ cu caracter individual care atestă un drept de proprietate care niciodată nu a fost dobândit de către SC A. SA şi care este lipsit de orice analiză obiectivă în ceea ce priveşte justeţea sa (amplasamentul terenului fiind ales, în mod arbitrar, de o comisie constituită numai din angajaţii SC A. SA), s-ar situa la acelaşi nivel ca şi o hotărâre judecătorească dată în condiţii de respectare a principiului contradictorialităţii şi care se pronunţă de o instanţă de judecată, care, conform legii, se bucură de independenţă în luarea măsurilor sale.
Arată recurentul-reclamant că, potrivit evidenţelor O.C.P.I. Cluj, terenurile în discuţie figurau la nivelul anului 1990 ca făcând parte din proprietatea C.A.P. Baciu şi că el a primit adeverinţă pentru suprafaţa solicitată încă din anul 1990. Prin urmare, apreciază recurentul, speţei concrete îi sunt pe deplin aplicabile prevederile legilor fondului funciar.
În ceea ce priveşte cheltuielile de judecată, recurentul consideră că acestea au fost în mod nejustificat acordate, excepţia de nelegalitate făcând parte din acelaşi dosar de fond, astfel încât cheltuieli de judecată separate pentru combaterea mijlocului procedural al excepţiei de nelegalitate nu se justifică.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Excepţia de nelegalitate invocată în cauză vizează certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M 08 nr. 0019 din 15 septembrie 1993, emis de Ministerul Comerţului pe numele SC A. SA.
Necontestat, acest certificat este un veritabil act administrativ individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Cum s-a arătat, acest act a fost emis la data de 15 septembrie 1993, adică anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
De asemenea, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1026/2009, a reţinut, într-adevăr, că dispoziţiile sus-menţionate sunt constituţionale în raport de prevederile art. 1, alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 şi art. 44 din Legea fundamentală.
Cu privire la dispoziţiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, care reprezintă temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene). În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2), M. Of. nr. 830/5.12.2007).
În practica judecătorească s-a reţinut în mod corect că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privitoare la excepţia de nelegalitate care poate fi cercetată „oricând” în cadrul unui proces, sunt de natură a înfrânge dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin atingerea adusă principiului securităţii raporturilor juridice.
Până la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 erau aplicabile principiile generale de drept recunoscute de practica judiciară, reclamantul având posibilitatea de a solicita anularea actului administrativ conform prevederilor legale în vigoare la data emiterii acestuia, respectiv Legea nr. 29/1990.
Prevederile Legii nr. 554/2004 pot fi aplicate numai actelor administrative unilaterale individuale emise după această dată, ori reclamantul a invocat nelegalitatea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor Seria M08 nr. 0019, ce a fost emis la data de 15 septembrie 1993.
Prin Deciziile nr. 404 din 10 aprilie 2008, nr. 425 din 10 aprilie 2008 şi nr. 426 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituţională a respins excepţiile de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007.
După pronunţarea acestor decizii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin deciziile pronunţate, în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, şi în realizarea rolului ce revine judecătorului naţional în calitate de prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, a înlăturat aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Cu privire la invocarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare şi a art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, ca temeiuri de drept ale excepţiei de nelegalitate invocate împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, instanţa supremă a decis că: „judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitară. ”
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 26 aprilie 2007 - M. Of. nr. 830/5.12.2007).
Curtea de Justiţie de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional în calitate de prim judecător comunitar, a reţinut şi ea că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008).
Raportându-se, aşadar, în special la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, Înalta Curte va reţine că, în mod legal, curtea de apel a înlăturat dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).
Jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg este constantă şi unitară în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul că atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Hotărârea din 15 februarie 2001; Hotărârea din 23 februarie 2006, etc.).
În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie 1999, în cauza Brumărescu împotriva României, M. Of. nr. 414/31.08.2000, în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată (…) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.)
Argumentele Curţii Europene a Drepturilor Omului expuse în speţa citată sunt perfect valabile şi în cauza de faţă, validitatea lor fiind susţinută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va înlătura în speţă aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 şi a art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv certificatul de atestare a dreptului de proprietate M08 nr. 0019/1993, act emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de F.I. împotriva Sentinţei civile nr. 155/2012 din 29 februarie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3873/2012. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 3881/2012. Contencios → |
|---|
