ICCJ. Decizia nr. 4228/2012. Contencios. Completare/lămurire dispozitiv. Anulare act administrativ, suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4228/2012
Dosar nr. 1046/39/2011
Şedinţa publică de la 18 octombrie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, reclamantul T.I., în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor, a solicitat să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 2407 din 04 iulie 2011 emis de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală;
- constatarea nulităţii examenului organizat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 04 iulie 2011;
- anularea Ordinului nr. 7159 din 02 august 2011, emis de Autoritatea Naţională a Vămilor (şi a operaţiunilor administrative care stau la baza emiterii acestuia;
- repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţia de inspector vamal grad profesional superior la Biroul Vamal Siret;
- obligarea pârâtelor la plata despăgubirilor echivalente drepturilor salariale, actualizate în funcţie de rata inflaţiei, începând cu data de 08 august 2011 şi până la data reintegrării;
- suspendarea Ordinului Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 7159 din 02 august 2011, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei;
- obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii - întemeiată, în drept, pe dispoziţiile art. 1, 8, 15, 18 şi 19 din Legea nr. 554/2004; art. 100 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999; art. 10 şi 11 din Legea nr. 24/2000; art. 30 alin. (4) C. muncii şi art. 71 din Normele aprobate prin H.G. nr. 611/2008 - reclamantul a arătat că, prin Ordinul Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 7159 din 02 august 2011, s-a dispus încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică teritorială de execuţie de inspector vamal grad profesional superior la Biroul Vamal Siret din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, în baza art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi (5) din Legea nr. 188/1999, prin reducerea postului.
La baza emiterii ordinului contestat au stat Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - ordine date în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, Legii nr. 161/2003 şi O.U.G. nr. 229/2008, aprobată prin Legea nr. 144/2009 şi reglementând structura organizatorică a Autorităţii Naţionale a Vămilor, precum şi Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici pentru ocuparea posturilor vacante, care sunt acte cu caracter normativ.
Întrucât în cauză Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Ordinul Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 2619 din 15 iulie 2011 nu au fost publicate în M. Of. al României, reclamantul a susţinut că acestea sunt lipsite de orice efect şi forţă legală, iar inexistenţa acestor acte administrative normative derivată din neîndeplinirea procedurii de publicare atrage nulitatea tuturor actelor subsecvente. În consecinţă, şi actele administrative individuale emise în baza acestor ordine sunt nule absolut, astfel încât atât procedura de vacantare a postului de inspector vamal grad profesional superior şi procedura de examen, cât şi Ordinul Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 7159 din 02 august 2011 de eliberare din funcţie, sunt nelegale.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a susţinut că nu are calitate procesuală pasivă cu privire la pct. 2, 3, 4, 5 şi 6 din cerere. Autoritatea pârâtă a mai arătat că Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406, nr. 2407 şi nr. 2619 nu sunt acte normative emise sau adoptate de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.
2. Hotărârile instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 445 din 19 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti; a respins, ca nefondată, cererea de anulare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, cerere formulată de reclamantul T.I. în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti; a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 7159 din 02 august 2011 emis de pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, cerere formulată de reclamantul T.I. în contradictoriu cu Autoritatea Naţională a Vămilor; a anulat Ordinul nr. 7159 din 02 august 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor; a dispus reîncadrarea reclamantului în funcţia publică de inspector vamal, grad profesional superior la Biroul Vamal Siret în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi şi a obligat pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor să plătească reclamantului o despăgubire egală cu salariile actualizate în raport de rata inflaţiei începând cu data de 08 august 2011 până la data reintegrării efective.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, s-a reţinut că, aşa cum rezultă din cuprinsul precizărilor la acţiune, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a fost chemată în judecată doar pentru capătul 1.1 şi 1.2 din cerere, respectiv pentru anularea Ordinului nr. 2407/2011, act ce a fost emis de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
Pe fondul cauzei, relativ la cererea de anulare a Ordinului nr. 2407 din 04 iulie 2011, Curtea a constatat că nu au fost invocate motive de anulare, singurul motiv invocat fiind acela al nepublicării ordinului în M. Of. al României .
Or, nepublicarea în M. Of. nu atrage anularea, motivele de nelegalitate trebuind să fie concomitente cu emiterea actului, în sensul că acesta să nu fi fost corespunzător cu actul normativ superior în baza căruia a fost emis. Nepublicarea atrage o altă sancţiune, aceea a inexistenţei cu consecinţa inopozabilităţii (aşa cum s-a reţinut şi în cuprinsul deciziei nr. 5440 din 27 noiembrie 2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie), aspect asupra căruia instanţa a revenit cu prilejul analizării capătului de cerere privind anularea Ordinului nr. 7159/2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor.
Relativ la acest capăt de cerere - anularea Ordinului nr. 7159/2011 - instanţa de fond a reţinut că ordinul contestat, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia publică deţinută, a fost emis în temeiul H.G. nr. 110/2009, a Ordinului nr. 2406/2011 şi a Ordinului nr. 2407/2011, emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
Ordinele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorităţii Naţională a Vămilor şi statutul de funcţii nu au fost publicate în M. Of. al României, deşi exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009.
Susţinerea pârâtei, potrivit căreia nu era necesară publicarea, întrucât ordinele învederate nu au caracter normativ, a fost înlăturată deoarece, potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, Autoritatea Naţională a Vămilor are ca atribuţie întocmirea de studii, analize şi elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activităţii proprii, aşa încât Ordinele nr. 2406 şi 2407, care reglementează structura organizatorică şi statele de funcţii, au un caracter normativ.
Împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea Autorităţii Naţionale a Vămilor şi angajaţii acesteia nu le transformă în acte administrative individuale, un grad mai redus de generalitate neputând transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual. O extensiune teritorială, temporală şi personală mai redusă nu conferă unui act administrativ un caracter individual.
În speţă, Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ, întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi şi obligaţii personale.
Aceste două ordine nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ organizarea şi statul de funcţii, aceste funcţii putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenţei lor. Aşadar, este evident caracterul impersonal.
Caracterul normativ, a mai reţinut prima instanţă, rezultă cu pregnanţă din cuprinsul Anexei nr. 11 din Ordinul nr. 2407/2011, care reglementează Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului. Este evident că un astfel de regulament este normativ, nu individual, întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală şi impersonală.
Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, Curtea a apreciat că nepublicarea lor în M. Of. al României atrage sancţiunea inexistenţei şi, pe cale de consecinţă, a inopozabilităţii, aplicându-se prin analogie dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din Constituţia României.
Cum sancţiunea inexistenţei atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantului. Aşadar, noua organizare a Autorităţii Naţionale a Vămilor care a redus numărul de posturi şi efectele concursului organizat de Autoritatea Naţională a Vămilor (concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011), nu pot produce efecte împotriva reclamantului.
Ordinul atacat, nr. 7159/2011, are ca temei Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 şi, cum efectele acestora nu îi sunt opozabile reclamantului datorită sancţiunii inexistenţei, ordinul atacat este lovit de sancţiunea nulităţii, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale. Principiul ierarhiei actelor juridice şi principiul legalităţii au fost încălcate.
În ceea ce priveşte cererea de constatare a nulităţii de drept a concursului organizat de Autoritatea Naţională a Vămilor, având în vedere considerentele anterior învederate relativ la inopozabilitatea Ordinelor nr. 2406 şi nr. 2407, anexele la Ordinul nr. 2407/2011 reglementând procedura pentru organizarea şi desfăşurarea examenului, instanţa de fond a constatat că examenul organizat de Autoritatea Naţională a Vămilor este nul doar în ceea ce-l priveşte pe reclamant, efectele nulităţii neputându-se extinde asupra celorlalte persoane care au participat la concurs şi nu sunt părţi în acest dosar.
Prin urmare, în temeiul art. 106 alin. (1), (2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia publică de inspector vamal grad profesional superior, la Biroul Vamal Siret în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi şi a obligat pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor să plătească reclamantului o despăgubire egală cu salariile actualizate, în raport de rata inflaţiei, începând cu data de 08 august 2011 până la data reintegrării efective.
Prin sentinţa nr. 75 din 27 februarie 2012, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de completare a dispozitivului sentinţei nr. 445 din 19 decembrie 2011, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1046/39/2011, având ca obiect „litigiu privind funcţionarii publicii” - cerere formulată de petentul T.I., în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor şi a completat dispozitivul sentinţei nr. 445 din 19 decembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, în sensul că a anulat parţial concursul organizat de Autoritatea Naţională a Vămilor în perioada 18 - 29 iulie 2011, în ceea ce-l priveşte pe reclamantul T.I.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a reţinut că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 2812C. proc. civ., impunându-se într-adevăr completarea sentinţei nr. 445 din 19 decembrie 2011, pronunţată în Dosarul nr. 1046/39/2011 de Curtea de Apel Suceava, faţă de omisiunea instanţei de a se pronunţa prin dispozitivul acesteia cu privire la constatarea nulităţii parţiale a examenului organizat de Autoritatea Naţională a Vămilor, în perioada 18 - 29 iulie 2011, deşi în considerente a analizat şi tranşat această chestiune.
3. Recursurile exercitate în cauză
Atât împotriva sentinţei nr. 445 din 19 decembrie 2011, cât şi împotriva sentinţei nr. 75 din 27 februarie 2012 ale Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, criticându-le pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâtele Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală au formulat cereri de recurs.
Recursurile declarate de pârâta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor
În ceea ce priveşte sentinţa nr. 445 din 19 decembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, recurenta invocă motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susţinând că sentinţa civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, deoarece Ordinele Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi nr. 2619/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală şi nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecţi, care au luat la cunoştinţă de dispoziţiile acestora, dată fiind afişarea acestora atât pe site-ul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, cât şi pe site-ul Autorităţii Naţionale a Vămilor, dar şi la sediul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
De asemenea, s-a susţinut că: Ordinele nr. 2406, nr. 2407/2011 şi 2619/2011 emise de preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare al autorităţii publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de la 4586 la maxim 3159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei funcţii publice prin una din modalităţile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
S-a mai arătat că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 56 şi 57 alin. (2) din legea menţionată şi nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a Autorităţii Naţionale a Vămilor s-a desfăşurat cu avizul A.N.F.P., aşa cum rezultă din adresele din 29 iunie 2011 şi din 04 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate şi că nu-i incumba obligaţia de a publica anunţul privind examenul de testare profesională în M. Of. al României cu 30 de zile înainte de data susţinerii acestuia şi nici de a respecta dispoziţiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce priveşte stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfăşurarea probelor.
S-a învederat că prin adresa din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P., se arată că modalitatea de organizare şi desfăşurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituţiei publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabileşte de către fiecare autoritate sau instituţie publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.
Drept urmare, prin Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesională din perioada 18 - 29 iulie 2011, pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din structura Autorităţii Naţionale a Vămilor ale căror funcţii au fost supuse reorganizării,cărora li s-a oferit posibilitatea de a opta în scris pentru funcţii publice vacante,de conducere sau execuţie corespunzătoare,în termenul comunicat în preaviz.
Recurenta a arătat că subiectele la proba scrisă s-au elaborat de comisia de examen cu 3 ore înaintea examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidaţii nemulţumiţi având posibilitatea formulării unei contestaţii,interviul desfăşurându-se conform art. 23 - 29 din Regulamentul Anexa nr. 11 la Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţioanle de Administrare Fiscală nr. 2407/2011, candidaţii admişi la cele două probe fiind numiţi în funcţiile publice conform punctajelor obţinute, în ordine descrescătoare şi în limita posturilor vacante,potrivit art. 32 din Regulament.
S-a concluzionat că punctajul obţinut de intimatul reclamant - 166 puncte - a fost mai mic decât cel obţinut de ceilalţi funcţionari publici care au optat pentru aceeaşi funcţie publică vacantă, astfel că prin Ordinul nr. 7159 din 02 august 2011 s-a dispus eliberarea intimatului din funcţia publică deţinută, de inspector vamal grad profesional superior, la Biroul Vamal Siret întreaga procedură de reorganizare a sistemului vamal şi de examen desfăşurându-se conform legii.
Criticând sentinţa nr. 75 din 27 februarie 2012 a Curţii de Apel Suceava, autoritatea recurentă apreciază ca fiind nefondat şi capătul de cerere privind anularea concursului organizat de Autoritatea Naţională a Vămilor, susţinând că, în speţă, nu sunt aplicabile prevederile art. 56 şi a art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi nici dispoziţiile H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
Recursurile declarate de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală
Criticând sentinţa nr. 445 din 19 decembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava prin prisma dispoziţiilor art. 304 pct. 7 şi pct. 9, precum şi ale art. 3041 C. proc. civ., autoritatea pârâtă invocă inadmisibilitatea acţiunii în ceea ce priveşte anularea Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.
În speţă, actul administrativ vătămător în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este reprezentat de răspunsul care ar fi trebuit emis în soluţionarea pe cale administrativă a contestaţiei, or, atât timp cât aceasta nu există, nu putem vorbi de un act administrativ vătămător.
În demersul său, intimatul-reclamant a eliminat această fază obligatorie, imperativ instituită de lege şi, ca atare, acţiunea trebuia respinsă ca inadmisibilă, întrucât instanţa de judecată nu se poate pronunţa asupra unui aspect atâta timp cât acesta nu a fost cenzurat de autoritatea publică emitentă.
Astfel, recurenta critică motivarea instanţei de fond din considerentele hotărârii recurate, care, în mod greşit, a reţinut că nepublicarea în M. Of. al României a ordinelor atacate ar duce la inexistenţa acestora.
Autoritatea recurentă precizează, totodată, că Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi nr. 2619/2011 nu sunt acte normative emise sau adoptate de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică. În speţă, Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi nr. 2619/2011 nu pot reprezenta acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală şi nu se adresează „erga omnes”.
Referitor la soluţia pronunţată de Curtea de Apel prin sentinţa nr. 75 din 27 februarie 2012, recurenta invocă excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, în ceea ce priveşte capătul acţiunii referitor la anularea concursului, în considerarea următoarelor argumente:
În prezenta cauză, concursul organizat în perioada 18 - 29 iulie 2011 a fost organizat de către Autoritatea Naţională a Vămilor, aceasta fiind singura instituţie în măsură să formuleze apărări cu privire la actele proprii, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală neavând calitate în acest raport juridic.
Totodată, recurenta invocă excepţia inadmisibilităţii cererii intimatului-reclamant având în vedere faptul că, prin acţiunea formulată, acesta nu indică un act administrativ susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004 şi nici nu face referire la nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri - condiţii care trebuie îndeplinite pentru ca o persoană să se adreseze instanţei de contencios administrativ, aşa cum se prevede în mod expres şi limitativ la art. 1 din actul normativ menţionat.
Astfel, petitul cererii de faţă excede cadrului legal al contenciosului administrativ, întrucât intimatul-reclamant nu indică niciun act administrativ faţă de care să se considere a fi vătămat într-un drept sau interes legitim, ci se solicită anularea examenului organizat în perioada 18 iulie - 29 iulie 2011.
În subsidiar, recurenta susţine că, în mod greşit, instanţa de fond a anulat concursul, deoarece proba interviului a fost desfăşurată în deplină concordanţă cu prevederile art. 23 - 29 din Anexa nr. 11 la Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2407 din 04 iulie 2011 care stabilesc faptul că interviul se realizează conform planului de interviu întocmit de comisia de examinare în ziua desfăşurării acestei probe, pe baza criteriilor de evaluare care constau în abilităţile de comunicare, capacitatea de analiză şi sinteză şi abilităţile impuse de funcţie; astfel, tuturor candidaţilor li s-au adresat întrebări şi au fost notaţi în funcţie de cele trei criterii stabilite prin ordinul menţionat.
Referitor la susţinerea intimatului-reclamant potrivit căreia au fost încălcate prevederile art. 100 din Legea nr. 188/1999, autoritatea recurentă precizează că actele administrative au fost emise cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, având în vedere prerogativa organizatorică a angajatorului, drept recunoscut de lege [art. 40 alin. (1) lit. a) şi b) C. muncii, republicat], iar exercitarea acestui drept nu poate fi sub nicio formă asimilată unei fapte ilicite.
Având în vedere toate considerentele menţionate, recurenta solicită să se constate că examenul s-a desfăşurat în concordanţă cu dispoziţiile legale în vigoare, petitul acţiunii fiind neîntemeiat.
4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurente şi a dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., faţă de materialul probator şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, însă în limitele şi pentru considerentele ce se vor arăta în continuare, cu precizarea prealabilă că, în raport cu soluţia pronunţată, criticile formulate de recurente vor fi grupate şi li se va răspunde prin argumente comune.
În primul rând, Înalta Curte constată că raţionamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu au fost publicate în M. Of. al României deşi, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancţiunea inexistenţei respectivelor acte administrative şi implicit, nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, aşa încât va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.
În acest context, Înalta Curte constată că esenţială pentru soluţionarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conţinutul acestora şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea legilor şi se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte aplicarea în concret a legilor şi se adresează unui subiect de drept determinat sau unei categorii anume a subiectelor de drept.
Aşadar, cele două tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a Autorităţii Naţionale a Vămilor şi a unităţilor subordonate acesteia şi Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcţii pentru Autoritatea Naţională a Vămilor - aparat central şi structuri subordonate, precum şi Regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual, sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalul contractual din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Astfel, în mod greşit primă instanţa a reţinut că Ordinele Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 şi respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7159/2011, sunt acte administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii Autorităţii Naţionale a Vămilor, respectiv ale căror funcţii au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes a acestora, rolul lor fiind acela de a aplica H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, stabilind structura concretă şi statul de funcţii al acestei autorităţi, inclusiv pentru direcţiile corespunzătoare din teritoriu.
Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate”, precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Prin urmare, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, cerinţa publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speţă, emise în condiţiile art. 5 alin. (3) şi art. 7, art. 8 şi art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011.
În aceste condiţii, în mod neîntemeiat a apreciat instanţa de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în M. Of. al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reţinut, în mod greşit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcţie a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură, inclusiv a Ordinului nr. 7159 din 02 augsut 2011 prin care intimatul-reclamant a fost eliberat din funcţia publică de inspector vamal.
Totodată, constatând, în acord cu instanţa de fond, că recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este emitenta Ordinului nr. 2407/2011 prin care s-a dispus organizarea examenului contestat în prezenta cauză, Înalta Curte constată că în mod corect s-a respins excepţia lipsei calităţii procesual pasive a acestei recurente.
Deoarece în cererea introductivă intimatul reclamant a formulat şi alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanţă, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecăţii, în sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părţile de un grad de jurisdicţie, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursurilor declarate de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor, precum şi de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea şi soluţionarea tuturor susţinerilor intimatului-reclamant.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor şi de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei nr. 445 din 19 decembrie 2011 şi a sentinţei nr. 75 din 27 februarie 2012 ale Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4056/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 4234/2012. Contencios. Conflict de... → |
|---|
