ICCJ. Decizia nr. 4251/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4251/2012
Dosar nr. 236/59/2012
Şedinţa de la 19 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Cererea de chemare în judecată
Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21 februarie 2012 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, reclamanta L.A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „ANV”), solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună suspendarea executării Ordinului ANV nr. 7250 din 2 august 2011 prin care s-a dispus eliberarea sa din funcţia deţinută, reintegrarea în funcţia publică deţinută anterior, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei ce formează obiectul Dosarului nr. 159/59/2012, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În motivarea cererii s-a arătat că prin Ordinul nr. 7250 din 2 august 2011 s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantei prin eliberarea din funcţia publică de execuţie de inspector vamal, grad profesional principal, la Biroul Vamal Aeroport Timişoara din cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara, în temeiul art. 97 lit. c), 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi (5) din Legea nr. 188/1999.
Reclamanta a apreciat că măsura eliberării din funcţie este nelegală întrucât la baza Ordinului nr. 7250din 2 august 2011 au stat Ordinele emise de Preşedintele ANAF nr. 2406 şi 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi 2619 din 15 iulie 2011, care însă nu au fost publicate în M. Of., aşa cum impune art. 3, 11, 12, 16, 64 şi 65 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. S-a susţinut că ordinele respective sunt acte administrative cu caracter normativ emise de o instituţie centrală de specialitate, impunându-se astfel publicarea în M. Of., ca şi condiţie obligatorie pentru intrarea lor în vigoare.
În acest sens, s-a mai susţinut că ordinele reglementează structurile organizatorice ale unor instituţii publice şi numărul posturilor din aceste structuri, statul de funcţii etc., cuprinzând reglementări aplicabile unui număr nedeterminat de persoane, independent de identitatea acestora. S-a mai arătat că în Dosarul nr. 159/59/2011 al Curţii de Apel Timişoara, reclamanta a solicitat anularea menţionatelor ordine emise de Preşedintele ANAF, precum şi anularea ordinului de încetare a raportului său de serviciu, ca urmare a constatării caracterului nelegal al examenului de testare profesională la care a participat şi în urma căruia s-a dispus eliberarea sa din funcţie.
Cu referire la dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a arătat că Ordinul nr. 7250 din 2 august 2011 emis în privinţa sa, se impune a fi suspendat, întrucât menţinerea acestuia va avea drept consecinţă imediata încetare a raporturilor de serviciu şi pierderea tuturor drepturilor de natură salarială aferente, ceea ce echivalează cu o pagubă iminentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.
Reclamanta a concluzionat că în speţă sunt îndeplinite condiţiile reglementate de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ.
2. Soluţia pronunţată de Curtea de apel
Prin Sentinţa nr. 183 din 14 martie 2012, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Ordinului ANV nr. 7250 din 2 august 2011 formulată de reclamanta L.A.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin Ordinul nr. 7250 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantei L.A., fiind eliberată din funcţia publică de execuţie deţinută în cadrul Biroului Vamal Aeroport Timişoara al Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara. Ordinul a fost emis în aplicarea dispoziţiilor din Ordinele emise de Preşedintele ANAF nr. 2406 şi 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi 2619 din 15 iulie 2011.
Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenire a unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deşi reclamanta a invocat expres dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca temei de drept al cererii de faţă, câtă vreme aceasta face referire la condiţiile de admisibilitate reglementate de art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege, instanţa a constatat că este învestită cu o cerere de suspendare a executării unui act administrativ, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea aceluiaşi act, formulată pe cale separată.
Conform art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune măsura suspendării, este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiţii şi anume: sesizarea instanţei cu o cerere în anularea actului administrativ, cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Curtea a reţinut că reclamanta a dovedit sesizarea Curţii de Apel Timişoara cu o acţiune în anularea aceluiaşi Ordin emis de Autoritatea Naţională a Vămilor sub nr. 7250 din 2 august 2011, în Dosar nr. 159/59/2012, extrasele de pe portalul instanţei atestând că acţiunea nu a fost încă soluţionată în fond.
În schimb, a mai reţinut Curtea că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile privind existenţa cazului bine justificat sau prevenirea producerii unei pagube iminente.
Astfel, actul administrativ reprezentat în speţă prin ordinul menţionat se bucură, ca orice act administrativ, de prezumţia de legalitate, de autenticitate şi de veridicitate ce justifică principiul executării din oficiu a acestuia, actul administrativ unilateral reprezentând el însuşi un titlu executoriu.
Cu toate acestea, legea permite suspendarea executării actelor administrative conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 15 din aceeaşi lege, rezultând astfel că, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să analizeze acţiunea în anularea actului să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
În privinţa cazului bine justificat acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca reprezentând împrejurări legate de stare de fapt şi de drept ce sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Fără a cerceta în fond legalitatea argumentelor invocate de reclamantă privind încălcarea dispoziţiilor cuprinse la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi ale art. 15 alin. (2) din Constituţia României, s-a reţinut că prin ordinul a cărei suspendare se solicită s-a procedat la încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantei prin eliberarea din funcţia publică de execuţie, măsură dispusă ca urmare a rezultatelor finale ale examenului de testare profesională desfăşurat în perioada 18 - 29 iulie 2011 pentru ocuparea funcţiilor publice vacante în cadrul instituţiei pârâte, urmare a aplicării dispoziţiilor cuprinse în Ordinele emise de Preşedintele ANAF nr. 2406 şi 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi 2619 din 15 iulie 2011.
În opinia instanţei cazul bine justificat nu presupune o dovadă de nelegalitate evidentă pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei, ceea ce nu se poate realiza de către instanţa sesizată cu cererea de suspendare, ce reprezintă, în fapt, o măsură provizorie.
În faţa instanţei învestite cu cererea de suspendare a executării actului atacat se poate primi cel mult susţinerea existenţei unui indiciu de nelegalitate a actului administrativ, iar în speţă nu s-a relevat un asemenea indiciu întrucât măsura dispusă a avut la bază aplicarea prevederilor cuprinse în Ordinele emise de Preşedintele ANAF nr. 2406 şi 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi 2619 din 15 iulie 2011, acte care reglementează o măsură distinctă de reorganizare a instituţiei pârâte precum şi un caz de încetare a raporturilor de serviciu (nepromovarea examenului de testare profesională) diferit de cel cuprins în art. 100 din Legea nr. 188/1999 republicată.
Instanţa a concluzionat că actele supuse analizei nu au aplicabilitate generală, cu privire la orice subiect de drept, ci doar în privinţa unui număr determinat, sau cel puţin determinabil, de instituţii publice ori de persoane fizice, neputând fi calificate drept acte administrative cu caracter normativ, ci cu caracter individual.
Astfel fiind, a reţinut instanţa că apar inaplicabile în privinţa lor dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, de care se prevalează reclamanta, obligaţia de publicare în M. Of. al României fiind instituită de legiuitor doar pentru actele cu caracter normativ, iar nu şi cu privire la cele individuale.
Curtea a reţinut astfel că în speţă reclamanta nu a făcut dovada existenţei cazului bine justificat, nefiind relevate împrejurări de fapt şi de drept legate de emiterea Ordinului 7250 din 2 august 2011 care să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii acestuia.
Astfel fiind, instanţa a apreciat că nu se mai impune analiza susţinerilor reclamantei referitoare la condiţia prevenirii unei pagube iminente, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca prejudiciul material, viitor şi previzibil sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţii publice.
3. Recursul declarat de reclamanta L.A.
Împotriva sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta L.A., în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., criticând hotărârea atacată pentru nelegalitate şi susţinând, în esenţă, că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ contestat.
Prin criticile din recurs, recurentă-reclamantă susţine că actul contestat nu cuprinde nicio motivare în fapt referitoare la încetarea raporturilor de serviciu, iar examenul de testare profesională a fost organizat cu încălcarea dispoziţiilor art. 117 din Legea nr. 188/1999 şi ale art. 1 alin. (2) C. muncii.
Susţine recurenta că este îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat, întrucât ordinul contestat a fost emis în baza Ordinelor ANAF nr. 2406 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011, acte administrative cu caracter normativ, inexistente din punct de vedere juridic şi inopozabile, întrucât nu au fost publicate în M. Of., cu încălcarea art. 3 alin. (1) şi (2), art. 11 alin. (1), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 64 alin. (1), art. 65 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ceea ce atrage nulitatea examenului de testare profesională şi a ordinului contestat, precum şi cu încălcarea art. 30 alin. (4) C. muncii. În privinţa Ordinelor ANAF nr. 2406 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011, recurentă-reclamantă susţine că acestea încalcă principiul ierarhiei actelor juridice, întrucât, modificând procedura de organizare şi desfăşurare a examenului, contravin prevederilor H.G. nr. 611/2008 şi ale Legii nr. 188/1999 şi, nefiind publicate, contravin prevederilor art. 18 din Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei.
În continuare, recurentă-reclamantă susţine că Ordinele ANAF nr. 2406 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi nr. 2619 din 15 iulie 2011 sunt nelegale, şi, nefiind publicate în M. Of., sunt inexistente din punct de vedere juridic şi inopozabile, fiind emise cu nerespectarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal, ale art. 55 - 59 şi art. 99 - 100 din Legea nr. 188/1999, ale art. 30 C. muncii şi ale art. 1, art. 4, art. 7, art. 8 şi art. 16 din H.G. nr. 611/2008.
Cu referire la condiţia pagubei iminente, recurentă-reclamantă susţine că, în calitate de funcţionar public, nu are altă sursă de venit din cauza interdicţiilor şi incompatibilităţilor prevăzute de lege şi este singura întreţinătoare a familiei, situaţie dovedită prin Sentinţa de divorţ nr. 3021 din 17 martie 2005 pronunţată de Judecătoria Timişoara, având doi copii minori în întreţinere. Totodată, recurenta arată că măsura reorganizării instituţiei a afectat grav activitatea Biroului Vamal Aeroport Timişoara, unitate la care au fost detaşate alte persoane.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate în raport cu art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Înainte de a analiza în concret criticile formulate pe fondul cererii de suspendare, Înalta Curte, reaminteşte că în mod constant în jurisprudenţa sa a reţinut că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepţie, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reţine îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ş) şi t) din aceeaşi lege
În acest sens, analizând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ contestat şi fac verosimilă iminenţa producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării, aşa încât consideră ca fiind neîntemeiate toate criticile formulate de recurent pe fondul cererii de suspendare.
Astfel, Înalta Curte constată că în mod justificat instanţa de fond a reţinut ca fiind neîndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat, în sensul art. 14 din LCA, prin raportare la faptul că motivele de nelegalitate invocare prin cererea de recurs vizează interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii legale cuprinse în Legea nr. 188/1999, a căror analiză implică cercetarea fondului actului administrative a cărei suspendare se solicită, ceea ce nu poate fi permis în procedura sumară a aparenţei dreptului.
Există un caz bine justificat dacă din datele speţei pot fi identificate anumite împrejurări de fapt sau de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, împrejurări care pot fi lesne decelate la nivelul aparenţei dreptului, fără a se prejudeca fondul cauzei.
Cu referire concretă la argumentele invocate de reclamanta-recurentă, Înalta Curte reţine că scopul publicării unei norme administrative în M. Of., în temeiul art. 11 din Legea nr. 24/2000, este acela de a o aduce la cunoştinţa destinatarilor. Or, reclamanta-recurentă, în calitatea sa de funcţionar public în cadrul unei structuri a autorităţii vamale, pe care a deţinut-o până la eliberarea din funcţie, nu poate pretinde necunoaşterea Ordinelor nr. 2406 şi 2407/2011, prin care au fost aprobate structurile organizatorice şi statele de funcţii ale Autorităţii Naţionale a Vămilor şi ale structurilor deconcentrate ale acestora, precum şi regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual, de vreme ce şi-a exprimat opţiunea pentru un post din noua structură organizatorică şi s-a înscris la examenul de testare profesională, contestând actul de eliberare din funcţie după ce a fost respinsă la testare.
De aceea, cel puţin la nivelul aparenţei dreptului, Înalta Curte constată că nu există un indiciu de nelegalitate fundamentat pe ideea nepublicării celor două ordine în M. Of.
Celelalte argumente, privind legalitatea derulării procedurilor de reorganizare a autorităţii şi de recrutare a funcţionarilor publici în raport cu prevederile corespunzătoare cuprinse în art. 55, 56, 57, 99 şi 100 din Legea nr. 188/1999 şi în legislaţia secundară, nu ar putea constitui temei al identificării, în speţă, a unui caz bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, în mod corect s-a reţinut de instanţa de fond că susţinerea recurentei în sensul că executarea actului administrativ contestat are ca efect punerea sa în pericolul de a suferi o pagubă iminentă - prin neplata salariului nu reprezintă un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art. 14 din LCA.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a hotărârii atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de L.A. împotriva Sentinţei nr. 183 din 14 martie 2012 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 octombrie 2012.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 4257/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3239/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
