ICCJ. Decizia nr. 4370/2012. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4370/2012
Dosar nr. 6430/2/2011
Şedinţa publică de la 26 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 2 din 5 ianuarie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanţii P.I.A.M., M.(P.)I.M., H.(C.)C.G., T.D.C., I.E.I.D., V.D.S.M. şi D.E.M., în contradictoriu cu pârâţii U.S.H. şi M.E.C.T.S., prin care solicitau obligarea acestora la acordarea avizului favorabil, în vederea eliberării diplomelor absolvenţilor care au susţinut şi promovat examenul de licenţă promoţia 2008 - 2009, respectiv la eliberarea diplomelor de licenţă şi a suplimentelor de diplomă, la eliberarea unui atestat de recunoaştere al diplomelor de licenţă ce au antetul M.E.C.T.S., în condiţiile prevăzute de legislaţia în domeniu, şi stabilirea valabilităţii acestora de către instanţă; de asemenea, a fost respinsă cererea de chemare în garanţie a M.E.C.T.S., precum şi excepţiile lipsei procedurii prealabile şi lipsei de obiect invocate de această autoritate.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele:
Sub aspectul excepţiei lipsei plângerii prealabile, din înscrisurile depuse în probaţiune, s-a constatat că reclamanţii s-au adresat pârâtului M.E.C.T.S., solicitând recunoaşterea diplomelor de licenţă.
Neîntemeiată a fost considerată şi excepţia lipsei de obiect, pârâtul nefăcând dovada că între formularele tipizate pentru care şi-a dat avizul se regăsesc şi cele ce vizează în mod direct reclamanţii din prezenta cauză.
Pe fond, s-a observat că reclamanţii au urmat cursurile U.S.H., absolvind diverse facultăţi în cadrul acesteia, forma de învăţământ I.D. sau F.R., şi promovând examenul de licenţă, sesiunea 2009, fiindu-le eliberate adeverinţe ce atestă faptul că sunt absolvenţi ai acestei universităţi.
Expirând perioada de valabilitate a respectivelor adeverinţe, reclamanţii s-au adresat cu cereri U.S.H. solicitând eliberarea diplomelor de licenţă. Pârâta nu a răspuns cererilor reclamanţilor şi nu le-a eliberat acestora diploma de licenţă, prevalându-se aşa cum rezultă din întâmpinarea formulată în cauză, de conduita sa, conform căreia a întreprins toate formalităţile necesare pe lângă M.E.C.T.S. pentru tipărirea formularelor de diplomă de licenţă suplimentare pentru absolvenţii promoţiei 2009, universitatea indicând numerele mai multor adrese trimise în anii 2009 - 2010 ministerului arătat.
Pârâtul-chemat în garanţie M.E.C.T.S. a aprobat eliberarea diplomelor tipizate pentru absolvenţii U.S.H., promoţia 2009, însă numai pentru facultăţile şi specializările acreditate sau autorizate să funcţioneze provizoriu, refuzând a da aprobările de eliberare a tipizatelor pentru specializările neacreditate.
În raport de această situaţie, în drept, s-a reţinut că potrivit Regulamentului privind regimul actelor de studii în sistemul de învăţământ superior, aprobat prin Ordinul nr. 2284/2007 de M.E.C.T.S., denumit în continuare regulament, M.E.C.T.S. are obligaţia aprobării eliberării de formulare tipizate de unitatea special desemnată către instituţiile de învăţământ superior numai în limita numărului de absolvenţi ai facultăţilor sau specializărilor acreditate sau autorizate să funcţioneze provizoriu potrivit legii, ceea ce în cauză s-a întâmplat.
Corespunzător, U.S.H. are dreptul şi obligaţia de a gestiona, completa şi elibera numai actele de studii pentru facultăţile sale acreditate sau autorizate să funcţioneze provizoriu, iar absolvenţii unei facultăţi neacreditate ori neautorizate nu sunt îndreptăţiţi a le obţine.
De altfel, aşa cum rezultă din economia considerentelor invocate, pârâta U.S.H. nu neagă o asemenea responsabilitate, susţinând însă că este îndreptăţită să înmatriculeze, să elibereze diplome, să desfăşoare procesul de învăţământ pentru facultatea absolvită de reclamanţi, care era acreditată în condiţiile legii.
Sub acest aspect s-a reţinut că potrivit art. 60 alin. (1) din Legea învăţământului nr. 84/1995 "activitatea didactică (în învăţământul universitar) se poate organiza în următoarele forme: de zi, seral, cu frecvenţă redusă şi la distanţă. Formele de învăţământ seral, cu frecvenţă redusă şi la distanţă pot fi organizate de instituţiile de învăţământ superior care au cursuri de zi". Norma sus menţionată nu duce însă la concluzia potrivit căreia o instituţie de învăţământ superior este acreditată ori autorizată provizoriu pentru formele de învăţământ seral, cu frecvenţă redusă şi la distanţă ope legis, fiind astfel îndreptăţită să înmatriculeze studenţi, să elibereze diplome, să desfăşoare procesul de învăţământ în aceste forme dacă este acreditată ori autorizată provizoriu pentru forma de învăţământ la zi. Această normă reglementează numai vocaţia pe care o au universităţile de a organiza în cadrul facultăţilor forme de învăţământ la distanţă, la seral ori cu frecvenţă redusă dacă organizează cursuri la zi pentru specializarea respectivă.
Calea de la vocaţie la drept este condiţionată de parcurgerea procedurii de acreditare conform art. 3 din H.G. nr. 1011/2001 raportat la dispoziţiile Legii nr. 88/1993, care implică un întreg proces de evaluare academică pentru fiecare dintre facultăţile, colegiile, specializările şi formele de învăţământ care îndeplinesc standardele prevăzute de lege.
În speţă, la data înmatriculării în anul I de studiu pentru specializările urmate de reclamanţii din prezenta cauză, pârâta U.S.H. era autorizată să funcţioneze provizoriu cu forma de organizare zi, nu şi I.D. sau F.R. În consecinţă, reclamanţii nu au parcurs o formă de învăţământ superior într-o specializare care să fi fost acreditată ori autorizată provizoriu conform legii; prin urmare, aceştia nu sunt îndreptăţiţi a obţine diploma de licenţă şi suplimentele la diplomă. O practică administrativă defectuoasă determinată de neexercitarea corespunzătoare a atribuţiilor legale din partea M.E.C.T.S., care a dus în final la înmatricularea unui număr important de studenţi în aceste forme de învăţământ şi a permis în anii anteriori absolvirii reclamanţilor la eliberarea de diplome şi pentru absolvenţii unor astfel de forme de învăţământ, nu duce la înlăturarea concluziei sus-menţionate şi naşterea în patrimoniul reclamanţilor a dreptului la obţinerea diplomei pentru studiile absolvite. Această concluzie nu este înlăturată nici de existenţa raporturilor contractuale între reclamanţi şi U. pârâtă, de executarea obligaţiilor contractuale din partea reclamanţilor sau de pretinsa inducere în eroare a acestora cu privire la acreditarea instituţiei de învăţământ absolvite, aceste aspecte putând însă a fi valorificate pe temeiul răspunderii contractuale ori a altei forme de răspundere juridice.
Actele de studii sunt documente oficiale de stat, cu regim special, care confirmă studii de învăţământ superior efectuate şi titluri sau calităţi dobândite, fiind veritabile acte administrative ce nu pot fi emise decât spre executarea ori organizarea executării legii, al căror conţinut ori existenţă nu pot face obiectul unor convenţii între particulari.
S-a arătat că acţiunea formulată de reclamanţi nu are niciun temei legal, nici reclamanţii neindicând de altfel o bază legală, o dispoziţie care să legitimeze pretenţia lor de obligare a primului pârât la eliberare de diplomă şi a următorului pârât la recunoaşterea ei, odată eliberată. Mai mult, nu se poate vorbi de nerespectarea de către pârâtul M.E.C.T.S a unei prevederi legale, a unei obligaţii instituite prin lege în sarcina sa şi nici de nerespectarea atribuţiilor ce-i incumbă conform Legilor nr. 84/1995 şi nr. 1/2011 şi H.G. nr. 536/2011.
În raport de soluţia pronunţată cu privire la cererea de chemare în judecată, dar şi întrucât cererea de chemare în garanţie a fost formulată de pârâta U.S.H. numai pentru ipoteza admiterii acţiunii principale, a fost respinsă cererea de chemare în garanţie a M.E.C.T.S, ca fiind rămasă fără obiect.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei soluţii, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs reclamanţii şi s-a solicitat admiterea recursului, modificarea hotărârii şi să fie obligată pârâta U.S.H. la eliberarea diplomelor de licenţă şi a suplimentelor de diplomă în termen de 30 de zile de la pronunţarea sentinţei, obligarea M.E.C.T.S. să recunoască şi să aprobe tipizarea formularelor de diplomă de licenţă pentru reclamanţi în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii.
În motivarea recursului a fost reluată situaţia de fapt şi s-a arătat că recurenţii au urmat cursurile U.S.H. în perioada 2005 - 2009, au susţinut şi promovat examenul de licenţă în sesiunile iulie 2008 şi 2009, iar în urma promovării acestui examen li s-au eliberat adeverinţele de licenţă.
S-a susţinut că formele de învăţământ la distanţă şi cu frecvenţă redusă au funcţionat potrivit prevederilor art. 60 alin. (1) din Legea nr. 84/1995, republicată şi facultăţile din cadrul U.S.H. au recunoscut titlul de licenţiaţi potrivit adeverinţelor de studii eliberate.
Reclamanţii şi-au îndeplinit obligaţia prealabilă potrivit Legii nr. 554/2004 prin depunerea plângerilor prealabile către U.S.H. şi M.E.C.T.S.
Referitor la obiectul cererii de chemare în judecată, s-a precizat că adeverinţele de licenţă sunt în fiinţă, nu au fost revocate sau anulate.
Faţă de cadrul legal existent la acea dată, U.S.H. putea organiza forme de învăţământ la distanţă, pentru domeniile pentru care era acreditată/autorizată să organizeze cursuri de zi, iar M.E.C.T.S. trebuie obligat să recunoască valabilitatea examenului susţinut de reclamanţi şi să dispună măsurile administrative corespunzătoare care să permită recurenţilor să le fie eliberate diplomele.
Intimata U.S.H. a formulat întâmpinare şi a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei atacate şi admiterea cererii şi a cererii de chemare în garanţie a M.E.C.T.S.
3. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte cu majoritate, va admite recursul declarat, dar pentru următoarele considerente:
La termenul din 26 octombrie 2012, cu majoritate, Înalta Curte, în temeiul art. 306 alin. (2) C. proc. civ., a pus în discuţia părţilor necompetenţa primei instanţe în soluţionarea cauzei, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ.
În legătură cu această chestiune, instanţa de contencios judiciar apreciază că prezintă relevanţă şi prevederile art. 159 alin. (1) pct. 2, precum şi cele ale art. 1591 alin. (4) C. proc. civ., în forma modificată prin Legea nr. 202/2010.
Astfel, conform art. 159 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., necompetenţa este de ordine publică în cazul încălcării competenţei materiale, când procesul este de competenţa unei instanţe de alt grad.
Potrivit art. 1591 alin. (4) C. proc. civ., la prima zi de înfăţişare, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice şi să stabilească dacă instanţa sesizată este competentă general, material şi teritorial să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de şedinţă temeiurile de drept pentru care constată competenţa instanţei sesizate.
Înalta Curte constată că cele două texte legale, anterior citate, nu au fost respectate de către judecătorul fondului cauzei.
Mai precis, învestită cu soluţionarea cauzei, Curtea de Apel Bucureşti nu a dat eficienţă dispoziţiilor art. 1591 alin. (4) C. proc. civ., întrucât nu a verificat dacă este competentă material să judece pricina. Astfel, în cuprinsul Încheierii de şedinţă de la termenul de judecată din data de 15 septembrie 2011 nu se regăsesc temeiurile de drept pentru care instanţa a apreciat că este competentă material.
Totodată, Înalta Curte apreciază că, în situaţia dată, nu pot fi incidente prevederile art. 158 alin. (3) C. proc. civ., care menţionează faptul că dacă instanţa se declară necompetentă, hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, dosarul fiind trimis de îndată instanţei competente sau, după caz, altui organ cu activitate jurisdicţională competent.
Pe acest aspect, Înalta Curte are în vedere, pe de o parte, textele legale mai sus indicate care nu au fost respectate de către prima instanţă, iar pe de altă parte, prevederile Titlului IV C. proc. civ., care reglementează conflictul de competenţă între instanţe.
Pentru că nu a fost stabilită potrivit legii competenţa instanţei, respectiv cu respectarea prevederilor art. 1591 alin. (4) C. proc. civ., modificat, Înalta Curte poate invoca, din oficiu, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ.
În privinţa acestui motiv de recurs se constată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea normelor de competenţă.
Obiectul litigiului, în faţa instanţei de fond l-a constituit, în principal, obligarea unei universităţi la eliberarea unei diplome de licenţă, dar a fost chemat în judecată şi M.E.C.T.S.
Pârâta U.S.H. poate fi încadrată în noţiunea de autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza I din Legea nr. 554/2004, modificată, care include în această definiţie orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.
Or, în speţa de faţă, prin Legea nr. 443/2002, a fost înfiinţată U.S.H. din Bucureşti, ca instituţie de învăţământ superior, persoană juridică de drept privat şi de utilitate publică, parte a sistemului naţional de învăţământ.
În altă ordine de idei, potrivit art. 1 din H.G. nr. 81/2010, M.E.C.T.S. este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică în subordinea Guvernului şi are rol de sinteză şi coordonare în aplicarea strategiei şi programului de guvernare în domeniul educaţiei, învăţământului, cercetării ştiinţifice, dezvoltării tehnologice, tineretului şi sportului.
Faptul că instituţiile de învăţământ superior, fie ele de stat sau particulare, au autonomie universitară, în condiţiile stabilite prin Legea nr. 84/1995 (act normativ în vigoare la momentul finalizării ciclului de pregătire urmat de reclamantă) nu le plasează în vârful ierarhiei organizatorice a sistemului naţional de învăţământ. Această reglementare prevedea că, la nivel naţional, autonomia universitară se manifesta prin relaţia directă a rectorului instituţiei de învăţământ superior cu M.E.C.T.S. care, printre altele, avea competenţa de a confirma prin ordin actul de alegere a rectorului şi de a-l suspenda din funcţie.
Aceste prerogative legale revin unui organ central al administraţiei publice, astfel că unitatea de învăţământ superior se situează la un nivel inferior M.E.C.T.S.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, potrivit art. 116 din Constituţie, ministerele sunt în subordinea Guvernului, iar în sfera organelor de specialitate nu pot fi cuprinse decât autorităţile administrative autonome, care se află doar sub controlul general al Parlamentului.
În cauza de faţă, U.S.H. nu poate fi o autoritate administrativă autonomă, întrucât actele administrative pe care le poate emite sunt consecinţa unei delegări de competenţe, iar nu a învestirii sale cu dreptul de a lucra în regim de putere publică, la nivelul întregului sistem naţional de învăţământ.
În mod evident, U.S.H. din Bucureşti este o autoritate publică descentralizată din punct de vedere teritorial.
În alţi termeni, U.S.H. nu îndeplineşte cerinţele impuse de legiuitor pentru a fi calificată drept organ al autorităţii publice centrale. De altfel, niciun act normativ nu conţine o asemenea reglementare pentru pârâta aflată în litigiu.
Ca atare, o astfel de universitate nu poate fi încadrată decât în ipoteza unei autorităţi publice locale.
În raport de prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004, pârâta, fiind o autoritate publică locală, competenţa de soluţionare a cauzei revine, în primă instanţă, tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Conform art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată, reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului, iar dacă reclamanta a optat pentru domiciliul pârâtului nu mai poate invoca excepţia necompetenţei materiale.
În cauză, reclamanţii s-au adresat Curţii de Apel Bucureşti, care este competentă şi în raport de sediul pârâtului, cât şi de la domiciliul ales al acestora, astfel că instanţa competentă este Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
De asemenea, trebuie precizat că dispoziţiile art. 17 C. proc. civ. prevăd că cererile accesorii şi incidentale sunt în căderea instanţei competente să judece cererea principală.
Or, în litigiul de faţă, este evident faptul că cererea de chemare în garanţie este o cerere incidentală care va fi soluţionată de către instanţa competentă să soluţioneze cererea principală.
Faţă de cele anterior prezentate, Înalta Curte, în majoritate, în temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ., raportat la art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Cu majoritate,
Admite recursul declarat de P.I.A.M., M.(P.)I.M., H.(C.)C.G., T.D.C., I.E.I.D., V.D.S.M. şi D.E.M. împotriva Sentinţei civile nr. 2 din 5 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 octombrie 2012.
Urmează opinia separată a d-nei judecător S.M., în sensul respingerii motivului de ordine publică invocat din oficiu şi acordării unui termen în vederea soluţionării recursului pe fond
OPINIA SEPARATĂ
Redactată de judecător S.M., în temeiul art. 258 şi art. 264 alin. (2) C. proc. civ.
Contrar opiniei majoritare, consider că instanţa de recurs nu mai putea să invoce din oficiu motivul prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., după modificarea C. proc. civ. prin Legea nr. 202/2010.
Astfel, în speţă, acţiunea a fost înregistrată la data de 12 iulie 2011, după intrarea în vigoare a Legii nr. 202/2010 şi judecata se supune noilor prevederi procedurale.
Potrivit prevederilor art. 1591 alin. (2) C. proc. civ., "necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică poate fi invocată de părţi ori de către judecător la prima zi de înfăţişare în faţa primei instanţe, dar nu mai târziu de începerea dezbaterilor asupra fondului".
La rândul său, art. 304 pct. 3 C. proc. civ., a fost modificat corespunzător, în prezent casarea putându-se cere "când hotărârea s-a dat cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe invocată în condiţiile legii".
Corelând cele două texte anterior citate, se degajă concluzia că legiuitorul a urmărit ca necompetenţa materială (caz de necompetenţă de ordine publică, potrivit art. 159 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.) să poată fi invocată doar până la prima zi de înfăţişare înaintea primei instanţe, dar nu mai târziu de începerea dezbaterilor asupra fondului. De aceea, necompetenţa materială poate constitui motiv de recurs, respectiv poate fi invocată din oficiu numai dacă a fost invocată in limine litis, iar prima instanţă a respins-o ori a omis să se pronunţe asupra excepţiei.
Că regimul juridic al necompetenţei materiale sub aspectul momentului până la care poate fi invocată s-a schimbat, rezultă şi din adaptarea dispoziţiilor art. 136 C. proc. civ., în prezent acestea stabilind că excepţiile de procedură de ordine publică pot fi invocate în cursul procesului "în cazurile şi condiţiile legii".
Împrejurarea că judecătorul fondului nu şi-a verificat competenţa conform dispoziţiilor art. 1591 alin. (4) C. proc. civ., Încheierea din data de 15 septembrie 2011 neconţinând nicio menţiune în această privinţă, nu prezintă relevanţă din perspectiva examinată pentru că validitatea acestui act de procedură nu poate fi examinată în condiţiile art. 299 alin. (1) teza finală, raportat la 282 alin. (2) C. proc. civ., decât prin prisma art. 105 din acelaşi cod. Or, primul alineat al acestui text a fost, la rândul lui adaptat prin Legea nr. 202/2010, în sensul că "actele de procedură îndeplinite de un judecător cu încălcarea normelor de competenţă de ordine publică (…) vor fi declarate nule în condiţiile prevăzute de lege" iar alineatul al doilea condiţionează declararea nulităţii de existenţa unei vătămări ce nu se poate înlătura decât prin anularea încheierii.
În mod evident, în cauza de faţă nu ne regăsim în niciuna din aceste ipoteze.
În consecinţă, apreciez că prevederile art. 306 alin. (2) C. proc. civ. nu pot face abstracţie de reglementările speciale aplicabile excepţiei de necompetenţă materială, care au prioritate, consecinţa în plan procesual fiind imposibilitatea invocării acestei excepţii, din oficiu, pentru prima dată în recurs.
De aceea, consider că recursul de faţă trebuia examinat pe fondul său.
Judecător,
S.M.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4369/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 4388/2012. Contencios. Alte cereri. Revizuire... → |
|---|
