ICCJ. Decizia nr. 4498/2012. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4498/2012
Dosar nr. 244/59/2011
Şedinţa publică de la 1 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta K.D. a solicitat obligarea pârâtelor A.N.R.P. şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire pentru cota de ½ din dreptul de proprietate asupra imobilului situat în Arad, Calea R., într-un termen ce va fi stabilit de către instanţă, sub sancţiunea obligării conducătorului unităţii la plata unei amenzi egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii s-a arătat că reclamanta a solicitat acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul menţionat, în temeiul Legii nr. 10/2001, fiind emisă de către Primarul Municipiului Arad dispoziţia din 11 mai 2004, prin care s-a propus acordarea de despăgubiri băneşti pentru cota de ½ din apartament, cealaltă cotă de ½ fiind restituită în natură şi în ciuda demersurilor repetate făcute de reclamantă, la 30 septembrie 2010 şi 17 noimbrie 2010, nu s-a parcurs în cauză procedura de elaborare a raportului de evaluare şi nici nu s-a emis decizia ce reprezintă titlu de despăgubire pentru valoarea pecuniară cuvenită potrivit legii şi propunerii formulate prin dispoziţia Primarului Municipiului Arad.
În întâmpinarea depusă la dosar, pârâta A.N.R.P. a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, susţinând că revine Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor atribuţia de emitere a deciziei ce reprezintă titlul de despăgubire, iar prin precizarea de acţiune depusă la dosar pentru termenul de judecată din 8 iunie 2011, reclamanta a precizat că înţelege să îşi restrângă acţiunea, întrucât aceasta a rămas fără obiect în privinţa petitului iniţial, solicitând doar obligarea Comisiei Centrale la emiterea deciziei ce reprezintă titlul de despăgubire, motiv pentru care excepţia astfel invocată a fost respinsă ca rămasă fără obiect.
La rândul său a depus la dosar întâmpinare pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, învederând că în cazul reclamantei au fost parcurse etapele de înregistrare a dosarului administrativ şi de verificare a legalităţii măsurii de respingere a cererii de restituire în natură a imobilului, că s-a întocmit şi raportul de evaluare a imobilului, însă au fost sesizate anumite probleme în privinţa acestuia, comunicate către A.N.R.P. şi evaluatorului, că decizia ce reprezintă titlu de despăgubire se emite după aprobarea raportului de evaluare în şedinţa Comisiei Centrale, că pârâta nu poate fi obligată la plata cheltuielilor de judecată în cauză, întrucât nu se opune în principiu admiterea acţiunii şi în orice caz, nu beneficiază de un buget propriu din care să suporte cheltuielile de judecată.
Prin sentinţa civilă nr. 485 din 2 noiembrie 2011 Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată şi precizată de reclamanta K.D. împotriva pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a obligat pârâta să emită în favoarea reclamantei decizia ce reprezintă titlu de despăgubire pentru cota de ½ din imobilul situat în Arad, Calea R., vizat de dispoziţia emisă de Primarul Municipiului Arad din 11 mai 2004, în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a sentinţei, sub sancţiunea aplicării conducătorului unităţii a unei amenzi egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, faptul că prin dispoziţia din 11 mai 2004, emisă de Primarul Municipiului Arad s-a propus acordarea de despăgubiri în condiţiile Titlului VII al Legii nr. 247/2005 în beneficiul reclamantei, aferente cotei de ½ din dreptul de proprietate asupra imobilului situat în Arad, Calea R.; această dispoziţie a fost înaintată la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în baza procesului-verbal din 16 septembrie 2005, dosarul administrativ apărând înregistrat la Secretariatul Comisiei începând cu data de 19 septembrie 2005; în acest dosar au fost parcurse etapele reglementate de art. 16 alin. (1)-alin. (4) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, acesta fiind înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea despăgubirilor, fiind analizat şi concluzionându-se că s-a dispus în mod legal respingerea cererii de restituire în natură pentru cota de ½ din dreptul de proprietate asupra imobilului pentru care s-au solicitat măsuri reparatorii prin echivalent; a fost parcursă şi procedura de evaluare a imobilului, fiind emis de către SC E. SRL raportul de evaluare, depus la dosar, refăcut ca urmare a solicitărilor formulate de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, urmând ca acesta să fie supus aprobării în şedinţa Comisiei Centrale.
Instanţa a apreciat că în speţă se pune doar problema de a se determina dacă este nejustificat refuzul pârâtei de emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, iar din actele dosarului rezultă că reclamanta a solicitat în mod repetat întocmirea raportului de evaluare pentru imobil, respectiv emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire pentru acesta, fără a primi un răspuns favorabil, putându-se considera în acest mod că pârâta nu a răspuns în termen legal cererii sale.
Din acest punct de vedere, instanţa a constatat că nu pot fi reţinute apărările pârâtei, care vizează, în esenţă, numărul mare al dosarelor administrative pe care le gestionează în procedura reglementată de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, precum şi necesitatea soluţionării lor în ordinea stabilită prin reglementări de natură internă, adoptate prin decizia din 16 septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în temeiul pct. 17.1 din Normele metodologice de aplicare a Titlului VII al Legii nr. 247/2005, precum şi faptul că acest volum nu poate fi luat în considerare ca o justificare pentru refuzul tacit exprimat de soluţionare a cererilor repetate ale reclamanţilor, ci, eventual, de analizare a acestui refuz din perspectiva unui termen rezonabil, în măsura în care acesta depăşeşte termenul instituit prin art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.
Astfel fiind, instanţa a concluzionat că pârâta refuză în mod nejustificat să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire în beneficiul reclamantei.
Instanţa a apreciat că ar fi prematur a se dispune obligarea, la momentul pronunţării hotărârii, a pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia în discuţie, căci obligaţia sa de a emite un atare act nu ar putea fi analizată decât prin luarea în considerare a concluziilor raportului de evaluare, după analizarea sa în şedinţa Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
În consecinţă, instanţa a admis solicitarea reclamantei de obligare a pârâtei la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul vizat de dispoziţia din 11 mai 2004 emisă de Primarul Municipiului Arad, iar, la solicitarea formulată de reclamantă prin concluziile scrise depuse la dosar, în baza art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, a stabilit obligaţia pârâtei de emitere a deciziei în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a sentinţei, sub sancţiunea aplicării conducătorului unităţii a unei amenzi egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere.
În baza art. 274 C. proc. civ., instanţa a luat act că reclamanta este îndreptăţită la cheltuieli de judecată, însă apreciază că, deşi sarcina probei îi revine, aceasta nu a dovedit cuantumul unor astfel de cheltuieli efectuate în cauză, motiv pentru care a respins cererea de obligare a pârâtei la suportarea lor.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că instanţa de fond în mod greşit a reţinut faptul că autoritatea pârâtă a nesocotit termenul rezonabil reglementat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi a faptului că notificarea a fost depusă în urmă cu 10 ani.
Arată pârâta că procedura administrativă reglementată în Titlul VII din Legea nr. 247/2005 este derulată îndată ce procedura prevăzută de Legea nr. 10/2001 se finalizează prin emiterea dispoziţiei ori deciziei motivate, însă nu înainte de transmiterea acestora, însoţite fiind de întreaga documentaţie ce a constituit dosarul administrativ de la baza emiterii acestora, conform dispoziţiilor art. 16 alin. (21) din Titlul VII, precum şi faptul că procedura administrativă prevăzută de Titlul VII este o procedură subsecventă celei prevăzută de Legea nr. 10/2001 şi astfel nu se poate imputa Comisiei Centrale faptul că nu a soluţionat dosarul reclamantei într-un termen rezonabil.
Se mai reţine în motivele de recurs formulate că în cauza dedusă judecăţii, prin notificarea formulată în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamanta a solicitat acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul situat în municipiul Arad, Calea R.; că prin dispoziţia din 11 mai 2004 Primăria Municipiului Arad, în calitate de entitate notificată, a propus acordarea de despăgubiri în condiţiile legii speciale pentru imobilul notificat; că dosarul aferent dispoziţiei amintite a fost transmis Secretariatului Comisiei Centrale, fiind astfel declanşată procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005; că dosarul a fost analizat în privinţa legalităţii respingerii cererii de restituire în natură a imobilului notificat şi s-a constatat faptul că aceasta este legală; că a fost întocmit raportul de evaluare, raport ce urma a fi aprobat în următoarea şedinţă a Comisiei Centrale, astfel că solicitarea reclamantei privind obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor la emiterea titlului de despăgubire este neîntemeiată.
Recurenta a arătat că în speţă nu sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât prin cererea adresată instituţiei pârâte reclamantul nu a solicitat un răspuns, care poate şi trebuie comunicat în termenul de 30 de zile amintit mai sus, ci a solicitat eliberarea unui anumit act administrativ, care poate fi emis numai în baza unei legi speciale, Legea nr. 247/2005, act normativ ce prevede mai multe etape legale prealabile şi obligatorii emiterii deciziei conţinând titlul de despăgubire.
Cu privire la aplicarea amenzii egale cu egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, conducătorului Comisiei Centrale, recurenta arată că din economia dispoziţiilor art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 25 din acelaşi act normativ, reiese că sancţiunea amenzii nu poate fi aplicată altcuiva decât personal conducătorului autorităţii publice obligată prin hotărâre la una din prestaţiile expres prevăzute la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, or, reclamanta a solicitat aplicarea amenzii faţă de conducătorul autorităţii publice chemate în judecată, fără însă să formuleze o cerere de introducere în proces a acestuia în nume personal.
Arată recurenta că un petit îndreptat în abstract împotriva „persoanei obligate”, ori chiar a „conducătorului autorităţii publice”, ar trebui respins ca inadmisibil, precum şi faptul că prevederile mai sus amintite ar fi fost aplicabile situaţiei în care reclamanta era titulara unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care autoritatea competentă ar fi fost obligată la îndeplinirea unei obligaţii legale, iar aceasta ar fi refuzat punerea în executare a acesteia, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce priveşte dispoziţiile referitoare la termenul de executare a obligaţiei şi la aplicarea amenzii.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere faptul că procedurile administrative stabilite prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv şi care nu pot fi restituite în natură sunt proceduri complexe, cuprinzând mai multe etape distincte, în care sunt implicate mai multe entităţi, astfel încât, în mod obiectiv, nu pot fi soluţionate în termenul prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Legiuitorul nu a stabilit un termen în interiorul căruia să se deruleze fiecare etapă, însă această omisiune nu poate conduce la ideea că autoritatea publică este abilitată să determine ea însăşi acest interval de timp, fiind necesar ca deciziile reprezentând titlurile de despăgubire să fie emise într-un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, aşa cu s-a pronunţat în mod constant această instanţă supremă.
Însă, acest lucru nu conduce la ideea că autoritatea trebuie obligată să emită în termen de 6 luni de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, sub sancţiunea aplicării conducătorului unităţii a unei amenzi egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, decizia reprezentând titlu de despăgubire, cum în mod greşit a dispus instanţa de fond.
Înalta Curte va modifica sentinţa recurată şi va înlătura această dispoziţie.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine, pentru următoarele considerente:
Legea nr. 247/2005 stabileşte procedura administrativă şi etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.
Astfel fiind, în acord cu prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administraţiei publice centrale învestite cu soluţionarea notificărilor şi în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoţite, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe judeţe, conform eşalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale vor fi centralizate pe judeţe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de referatul conţinând avizul de legalitate al instituţiei prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispoziţiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoţite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parţial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deţinute de entitatea învestită cu soluţionarea notificării.
Alin. (3) al aceluiaşi articol prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentaţiilor depuse de către titularii deciziilor/dispoziţiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală şi care nu au fost soluţionate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.
Pe baza situaţiei juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi alin. (2) în privinţa verificării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură. Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi alin. (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.
După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate şi va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest raport va conţine cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.
După cum s-a arătat, Legea nr. 247/2005, în Titlul VII nu a prevăzut un termen în care să se soluţioneze dosarele în care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv şi nici prin Normele metodologice de aplicare a Titlului VII, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005 nu s-au stabilit termene de soluţionare.
Iniţial, Comisia Centrală a stabilit soluţionarea aleatorie a dosarelor, iar ulterior, prin decizia din 16 septembrie 2008 s-a prevăzut că ordinea de soluţionare a dosarelor înaintate va fi cea a înregistrării.
Raportat la criteriile recunoscute în jurisprudenţa C.E.D.O. se constată că sunt nefondate criticile recurentei, deoarece nu s-au invocat motive care să justifice durata excesivă a procedurii administrative.
Activitatea pârâtei trebuie organizată de organele competente din interiorul său în aşa fel încât să asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei de a tergiversa soluţionarea cererii reclamantei de emitere a titlului de despăgubire se aduc grave prejudicii acesteia.
Motivul de recurs privind amenda aplicată conducătorului autorităţii pârâte este întemeiat.
Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004:
„(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
(2) în cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.”
Prin aplicarea amenzii stabilite de alin. (2) al art. sus citat conducătorului autorităţii pârâte, în contextul în care acesta nu a fost parte în proces, au fost încălcate regulile procedurale anterior amintite.
În cauza dedusă judecăţii, se reţine că intimata-reclamantă a înţeles să cheme în judecată doar Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, nu şi pe conducătorul ei, deşi demersul judiciar vizează şi aplicarea unei sancţiuni pentru acesta. Astfel, se reţine că şi în litigiile de contencios administrativ este incident principiul disponibilităţii părţilor: reclamantul este cel care stabileşte cadrul procesual prin indicarea persoanelor chemate în judecată.
În speţă, se constată că s-a dispus amendarea unei persoane care nu a avut calitatea de parte în litigiu, respectiv s-a aplicat sancţiunea conducătorului autorităţii pârâte, Preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, astfel că soluţia primei instanţe pe acest capăt de cerere nu este legală.
Prin urmare, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi admis şi se va modifica sentinţa atacată, în sensul că se vor înlătura dispoziţiile referitoare la termenul de executare a obligaţiei şi la aplicarea amenzii.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei civile nr. 485 din 2 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că înlătură dispoziţiile referitoare la termenul de executare a obligaţiei şi la aplicarea amenzii.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4496/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4501/2012. Contencios. Anulare decizie Uniunea... → |
|---|
