ICCJ. Decizia nr. 4556/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4556/2012
Dosar nr. 337/96/2011
Şedinţa publică de la 2 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată iniţial la Tribunalul Harghita şi trimisă, prin declinare de competenţă, la Curtea de Apel Târgu Mureş unde a fost înregistrată la data de 18 aprilie 2011, reclamantul B.Ş. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Educaţiei şi Cercetării, acordarea despăgubirilor pentru daune materiale în sumă de 29.848 RON aferente perioadei mai - decembrie 2009 şi daune morale în sumă de 50.000 euro, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că, anterior emiterii Ordinului nr. 3871/2009 a deţinut funcţia de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar al Judeţului Harghita, ca urmare a numirii prin Ordinul nr. 3045 din 11 ianuarie 2006.
Ca urmare a adoptării O.U.G. nr. 37/2009, a fost emis şi ordinul atacat, despre care reclamantul a susţinut că este însă nelegal, în raport de dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, care a declarat acest act normativ ca neconstituţional, astfel că Guvernul României a adoptat o altă Ordonanţă de Urgenţă, nr. 105/2009, declarată de asemenea neconstituţională de către Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a solicitat respingerea acţiunii invocând excepţia tardivităţii, susţinând în esenţă că reclamantul nu a introdus acţiunea în despăgubiri în termenul prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004.
S-a invocat, de asemenea, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în raport de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în interiorul termenului de 30 de zile de la data comunicării actului.
S-a arătat că acţiunea reclamantului este inadmisibilă raportat la obiectul său şi la prevederile legale. Faptul că reclamantul solicită despăgubiri cuvenite ca drepturi salariale rezultate din contractul de management din 26 ianuarie 2006 este o cerere inadmisibilă, deoarece începând din data de 07 mai 2009 reclamantul a fost eliberat din funcţie şi nu a mai prestat activitatea pentru care trebuia să fie remunerat. Odată eliberat din funcţie, contractul de management nu a mai avut obiect, în sensul că reclamantul nu a mai prestat activitatea din funcţia de inspector şcolar general, drept pentru care nici nu putea fi remunerat. Mai mult decât atât, s-a arătat că instanţele judecătoreşti nu pot acorda drepturi salariale care s-ar fi cuvenit în viitor reclamantului.
Cu privire la solicitarea de plată a daunelor morale, s-a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată întrucât reclamantul nu a fost sancţionat de către minister şi nu a suferit vătămări efective care să fie o consecinţă directă a analizării activităţii manageriale, ci s-a făcut aplicarea prevederilor legale în vigoare la acea dată.
Ulterior reclamantul şi-a completat cererea arătând că solicită şi anularea Ordinului nr. 3871 din 06 mai 2009, invocând în motivare dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, care a declarat O.U.G. nr. 37/2009 neconstituţională, astfel că Guvernul României a adoptat o altă Ordonanţă de Urgenţă, nr. 105/2009, declarată de asemenea neconstituţională de către Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009.
Cu privire la precizarea de acţiune formulată de către reclamant, pârâtul a formulat întâmpinare invocând excepţiile lipsei plângerii prealabile, a inadmisibilităţii cererii şi a tardivităţii cererii de anulare a ordinului atacat.
Prin sentinţa nr. 217 din 21 octombrie 2011, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile lipsei plângerii prealabile, inadmisibilităţii şi tardivităţii invocate de pârât prin întâmpinare.
A admis cererea formulată de reclamantul B.Ş., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării, în parte. A anulat Ordinul nr. 3871 din 06 mai 2009 emis de pârât.
A obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 29.848 RON cu titlu de despăgubiri pentru daune materiale.
A respins cererea de acordare a daunelor morale.
A obligat pârâtul la plata în favoarea reclamantului a sumei de 43,6 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Ordinul nr. 3871 din 06 mai 2009, apreciat de reclamant ca nelegal a fost emis în baza O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, însă Legea pentru aprobarea acestei ordonanţe a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 788/06.11.2009.
Prin O.U.G. nr. 105 din 06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanţă, însă noul act normativ a preluat integral textul din ordonanţa abrogată, pentru ca prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 (publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010), Curtea Constituţională să declare neconstituţionale prevederile din această ordonanţă (nr. 105/2009), care au conţinut identic şi conţin soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul criticii, fiind astfel reţinute ca valabile aspectele din Decizia nr. 1257/2009.
A mai reţinut instanţa de fond că, în raport de această succesiune în timp a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, prin O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009, respectiv controlul constituţionalităţii acestora, materializat prin Deciziile nr. 1257/2009 şi nr. 1629/2009 ale Curţii Constituţionale, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârât, este neîntemeiată.
A apreciat instanţa de fond că, prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevăzut cazurile în care formularea plângerii prealabile nu este obligatorie, între acestea aflându-se şi situaţia cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe şi dispoziţii din ordonanţe.
A constatat instanţa de fond că sunt aplicabile în cauză dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora o acţiune de natura celei deduse judecăţii se impune a fi formulată în termen de decădere de 1 an de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of.
În ceea ce priveşte acţiunea în despăgubiri, a reţinut curtea de apel că aceasta a fost formulată la data de 28 ianuarie 2011. În cadrul acestei acţiuni s-a invocat şi nelegalitatea Ordinului nr. 3871 din 06 mai 2009, chiar dacă formularea concretă a petitului de anulare s-a făcut mai târziu.
Aşa fiind, instanţa a constatat că acţiunea reclamantului a fost introdusă în termen.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii în despăgubiri, aceasta a fost respinsă, în condiţiile în care reclamantul a formulat precizare de acţiune, rezultând astfel că solicită plata acestora ca o consecinţă a anulării unui act administrativ considerat nelegal.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, a reţinut prima instanţă că, examinarea conformităţii cu legea a Ordinului nr. 3871 din 06 mai 2009 trebuie făcută în raport de O.U.G. nr. 37/2009, actul normativ ce a stat la baza emiterii acestuia, dar şi cu legea fundamentală - Constituţia României.
Astfel, dacă Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituţională prin decizia amintită, este mai presus de orice tăgadă că şi ordonanţa în cauză cuprinde prevederi neconstituţionale, aceasta întrucât controlul de neconstituţionalitate s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege.
Prin Decizia nr. 1257/2009, s-a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009 aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate în sensul încălcării prev. art. 115 alin. (6) din Constituţie.
În aceste condiţii, după cum s-a reţinut şi în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 291/04.05.2010, lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă, etc.) astfel că, în raport de Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 104/12.02.2007, în cazul constatării neconstituţionalităţii unor acte abrogatoare (cum este cazul celor două ordonanţe de urgenţă) „acestea îşi încetează efectele juridice în condiţiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituţie, iar prevederile legale care au făcut obiectul abrogării continuă să producă efecte”.
În aceste condiţii, dată fiind lipsirea de temei constituţional a O.U.G. nr. 37/2009, act normativ ce a stat atât la baza emiterii Ordinului nr. 3871 din 06 mai 2009, Curtea de Apel a apreciat că acţiunea este admisibilă, constatând în acord cu dispoziţiile din Decizia nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, precum şi cele cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 şi nr. 1629/2009, nelegalitatea acestui ordin.
În ceea ce priveşte despăgubirile solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de emiterea actului vătămător, Curtea de Apel a apreciat că despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai de diferenţele salariale determinate de actul atacat, vătămarea produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestui ordin nelegal, astfel că vor fi acordate în integralitatea lor.
În privinţa daunelor morale, instanţa a reţinut că reclamantul nu a făcut dovada unui prejudiciu moral care să-l îndreptăţească la repararea lui.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 6, 7, 8 şi 9 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs, ministerul recurent susţine următoarele:
1. Primul motiv de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., instanţa de fond s-a pronunţat asupra legalităţii Ordinului nr. 3871/2009, deşi nu a fost sesizată cu excepţia de nelegalitate a acestui ordin, în conformitate cu prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
2. Al doilea motiv de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 alin. (7) C. proc. civ., întrucât instanţa de fond nu a motivat admiterea cererii iniţiale, şi anume aceea de acordare a despăgubirilor, singurul considerent fiind acela că „despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai de diferenţele salariale determinate de actul atacat, vătămarea produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestui ordin nelegal”, considerent care nu are nici un înţeles, deoarece este necesar să ne raportăm şi la activitatea prestată dacă ne raportăm la „diferenţe salariale”, dar instanţa de fond nu face nicio referire la faptul că reclamantul nu şi-a desfăşurat activitatea de inspector şcolar general în perioada 07 mai 2009 - 11 ianuarie 2010. Or, un salariat nu poate beneficia de salariu decât ca urmare a desfăşurării unei activităţi, prin urmare în acest caz nu pot fi acordate despăgubiri; mai mult decât atât, instanţele judecătoreşti nu pot acorda drepturi salariale care s-ar cuveni în viitor reclamantului.
3. Al treilea motiv de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 alin. (8) C. proc. civ.
Obiectul iniţial al cererii de chemare în judecată a fost „acordarea de despăgubiri cuvenite ca drepturi salariale rezultate din contractul de management din 26 ianuarie 2006”, iar obiectul precizat al cererii de chemare în judecată a fost anularea Ordinului ministrului educaţiei, cercetării şi inovării nr. 3871/2009.
Instanţa de fond a încercat să schimbe natura acestui obiect şi s-a raportat la Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009 prin care a fost declarată neconstituţională Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice este neconstituţională, fără a ţine cont de faptul că obiectul cererii de chemare în judecată chiar şi precizat, se subscrie prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare .
Astfel, instanţa de fond a apreciat că ne aflăm în situaţia anulării unui act administrativ şi astfel nu mai operează prescripţia prevăzută de art. 19. Această susţinere este total greşită, întrucât obiectul iniţial al cererii de chemare în judecată trebuia să primeze, întrucât în privinţa obiectul precizat al cererii de chemare în judecată - anularea ordinului, ne aflăm în situaţia unui obiect caduc, atâta vreme cât există Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009.
4. Al patrulea motiv de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 alin. (9) C. proc. civ.
În ceea ce priveşte obiectul precizat al cererii de chemare în judecată, instanţa de fond a pronunţat hotărârea încălcând nu doar legea, ci şi Constituţia României, republicată, întrucât a repus în termen atât cererea de anulare a Ordinului ministrului educaţiei, cercetării şi inovării nr. 3871/2009 emis la data de 06 mai 2009, cât şi cererea de despăgubire formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Se susţine că toată motivarea pentru o asemenea hotărâre nelegală are la bază Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009, decizie care a fost publicată în M. Of. al României nr. 758/06.11.2009, iar Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a invocat excepţia tardivităţii acţiunii de despăgubire, raportându-se la termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare care este de 1 an şi este condiţionat de data când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei şi doar dacă nu a cerut în acelaşi timp cu anularea actului şi despăgubiri.
În concluzie, recurentul solicită să se constate că hotărârea instanţei de fond este dată cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, cât şi sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce urmează a fi expuse în continuare.
1. În ceea ce priveşte primul motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., se constată că acesta este vădit nefondat, având în vedere că instanţa de fond a analizat legalitatea ordinului de eliberare din funcţie, în cadrul acţiunii directe în contencios administrativ privind anularea acestui act administrativ, formulată de reclamant. Din considerentele expuse în sentinţa atacată nu rezultă că judecătorul fondului şi-ar fi întemeiat raţionamentul juridic pe dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 referitoare la excepţia de nelegalitate, pronunţându-se doar în limitele învestirii sale prin acţiunea iniţială şi precizată ulterior, respectiv pe cele două capete de cerere: anulare act administrativ şi acordare despăgubiri materiale.
2. Al doilea motiv de recurs, prin care se invocă nemotivarea soluţiei de acordare a despăgubirilor materiale (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.) este, de asemenea, neîntemeiat.
În primul rând, capătul de cerere privind plata drepturilor salariale are caracter subsidiar faţă de cel principal, prin care reclamantul solicită anularea actului administrativ vătămător. Prin urmare, constatând nelegalitatea ordinului de eliberare din funcţie şi pronunţând anularea acestuia, instanţa de contencios administrativ, ca instanţă de plină jurisdicţie a procedat şi la repararea pagubei cauzate reclamantului prin emiterea actului nelegal, iar pentru admiterea acestui capăt de cerere considerentele reţinute, privind nelegalitatea ordinului rămân valabile.
În al doilea rând, prima instanţă a acordat despăgubiri materiale în raport de probele administrate în cauză, respectiv pentru perioada rămasă de la emiterea ordinului de eliberare din funcţie şi până la expirarea duratei contractului de management (06 mai 2009 - decembrie 2009) şi în cuantumul calculat de însuşi Inspectoratul Şcolar Judeţean Harghita.
În aceste condiţii, obligarea recurentului-pârât la plata unei despăgubiri egale cu salariile de care ar fi beneficiat intimatul, aferente perioadei cuprinse între eliberarea din funcţie şi încetarea la termen a contractului de management, apare ca justă şi întemeiată, în condiţiile în care, ca urmare a actului nelegale emis de către recurent, intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu constând în drepturile salariale care i s-ar fi cuvenit în situaţia în care actul nelegal nu ar fi intervenit.
În concluzie, critica dezvoltată de recurentul-pârât în raport de dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ. nu poate fi reţinută de instanţa de recurs.
3. Al treilea motiv de recurs, dezvoltat de ministerul pârât se referă la schimbarea obiectului cererii de chemare în judecată, prin raportare la dispoziţiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ.
Analizând această critică, Înalta Curte constată că cele relatate de recurent nu se încadrează în motivul de recurs menţionat mai sus, în sensul că nu se indică vreun act juridic interpretat greşit de instanţă şi căruia instanţa i-a schimbat înţelesul sau natura juridică. În speţă, actul juridic dedus judecăţii este Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 3871 din 06 mai 2009, iar instanţa l-a analizat ca fiind un act administrativ emis de o autoritate publică centrală şi care face obiectul acţiunii în anulare formulată şi precizată de reclamant.
Ceea ce invocă recurentul-pârât în cadrul acestui motiv de recurs, se referă, de fapt, la o pretinsă greşită calificare juridică a acţiunii, situaţie ce excede textului art. 304 pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care şi această critică este nefondată.
4. Ultimul motiv de recurs este întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi vizează greşita interpretare a dispoziţiilor art. 9 alin. (4) şi ale art. 19 din Legea nr. 554/2004, în raport de care instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii formulării acţiunii.
Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 3871 din 06 mai 2009, a fost emis exclusiv ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a faptului că această ordonanţă de urgenţă este lovită de un viciu de neconstituţionalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (…) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (…)”.
Ordinul contestat a fost lipsit de orice fundament legal ca urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257/2009, prin care, în cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe de urgenţă, s-a constatat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 37/2009.
Autoritatea publică recurentă, emitenta actului administrativ anulat de instanţa de fond, a susţinut că decizia Curţii Constituţionale nu poate fi avută în vedere întrucât a fost pronunţată ulterior emiterii actului administrativ contestat şi are putere numai pentru viitor.
Nu poate fi primită această susţinere a recurentului-pârât, întrucât viciul de constituţionalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 37/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza şi pentru executarea acesteia, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal şi nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziţii neconstituţionale.
În acest context, în mod corect, instanţa de fond a apreciat că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care prevăd termenul de 1 an pentru introducerea acţiunii în anularea actului administrativ emis în baza unei legi declarate neconstituţionale, termen care începe să curgă de la data publicării deciziei în M. Of. al României.
Însă, astfel cum, în mod corect, a constatat şi instanţa de fond, Decizia Curţii Constituţionale care a stabilit încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul actelor normative primare lipsite de temei constituţional este Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în M. Of. al României nr. 291 din 04 mai 2010. Acesta este momentul la care, în speţă, trebuie să ne raportăm pentru calcularea termenului de 1 an prevăzut de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/ 2004, iar data de 28 ianuarie 2011, ca dată de sesizare a instanţei de contencios administrativ se situează înlăuntrul acestui termen.
În lumina considerentelor Deciziei nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, soluţia de respingere a excepţiei tardivităţii acţiunii este temeinică şi legală.
Pentru aceste considerente, apreciind că nu există motive de modificare a sentinţei instanţei de fond, în baza dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 312 alin (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursul declarat în cauză ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, împotriva sentinţei civile nr. 217 din 21 octombrie 2011 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 2 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4525/2012. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 4699/2012. Contencios. Conflict de... → |
|---|
