ICCJ. Decizia nr. 4734/2012. Contencios. Contract administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4734/2012
Dosar nr. 1092/33/2010
Şedinţa publică de la 13 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A.S.I. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, în principal, constatarea nulităţii procesului verbal de control atacat, iar în subsidiar anularea acestui proces-verbal; desfiinţarea deciziei de soluţionare a contestaţiei înregistrate sub nr. 10524 din 27 mai 2010 emisă de pârâtă, precum şi suspendarea efectelor executării procesului verbal de constatare privind Proiectul C 1.10105262600040 din 26 iulie 2006 Investiţie noua fabrică de procesare lapte în localitatea Mănăştur, înregistrat la autoritatea pârâtă sub nr. 5180 din 22 martie 2010.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat, sub aspectul nulităţii actului de control, că pe de o parte, are în vedere aspectele formale, iar pe de altă parte, încălcarea principiilor generale ce guvernează activitatea de control asimilată controlului fiscal în reglementarea Codului de procedură fiscală, susţinând următoarele:
Reclamanta a susţinut că procesul-verbal de control are deplină legalitate doar în condiţiile în care activitatea de constatare are la bază ordinul/decizia/mandatul conducerii autorităţii din care trebuie să reiasă în mod nemijlocit şi neechivoc: a) componenţa nominală a echipei care va efectua verificarea şi constatarea; b) durata activităţilor de verificare; c) mandatul privind obiectul verificării."
În condiţiile în care procesul-verbal de control nu este însoţit de aceste documente, ci doar se face trimitere la o "notă de descoperire a unor nereguli şi de fundamentare pentru desfăşurarea unui control IRDO.1 - NR. 1903102 februarie 2010", din punct de vedere formal acesta este nelegal, neavând fundamentarea care să justifice calitatea organului de control precum şi limitele mandatului dat.
Pe de altă parte au fost încălcate principiile dreptului la apărare, a rolului activ al organului de control (care avea obligaţia să înştiinţeze şi să informeze asupra drepturilor şi obligaţiilor ce revin persoanei verificate).
În condiţiile în care din procesul-verbal de control apare că mandatul dat de Directorul General al Agenţiei de Plăţi nr. IRDO.1 - NR. 1903 din 02 februarie 2010 a fost dat la data de 02 februarie 2010, la două luni după efectuarea controlului, actul de control şi întreg demersul de verificare este nelegal şi abuziv.
Sub aspectul nelegalităţii şi nefondării procesului verbal atacat, reclamanta a arătat că a avut în vedere dispoziţiile art. 2 lit. a) raportat la art. 3 din O.G. nr. 79/2003, arătând următoarele:
Prin procesul-verbal de control se constată că ar exista nereguli în activitatea de derulare a contractului, în raport de SC I. SA, neregularitate ce ar contraveni Contractului de finanţare şi materializată în concret printr-un aspect financiar eminamente, respectiv acela de a avea un sold debitor la nivelul sumei de 1.255.979,99 lei RON faţă de aceasta.
Din întreaga descriere a faptei ce constituie neregularitate, sancţionată din perspectiva O.G. nr. 79/2003, rezultă că partea prejudiciată la nivelul sumei de 1.255.979,99 lei RON ar fi SC I. SA şi nu APDRP sau Comunitatea Europeană.
În condiţiile în care actul de control nu vorbeşte niciodată de existenţa unui prejudiciu, nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru intervenţia şi existenţa unei neregularităţi în sensul legii care să atragă "constatarea unor creanţe bugetare rezultate din nereguli".
Pe de altă parte, din întreaga lecturare a Procesului-verbal de constatare atacat, nu se poate trage decât o singură concluzie: că vorbim eventual de un prejudiciu adus terţului antreprenor SC I. SA, prejudiciu care nu determină intervenţia şi sancţiunile prevăzute de O.G. nr. 79/2003.
Astfel, încă din preambul se constată, în mod totalmente greşit, că în raport de SC I. SA valoarea eligibilă a investiţiilor se ridică la nivelul sumei de 2.449.424 lei RON.
În realitate, conform Contractului nr. 215 din 26 iulie 2006, valoarea eligibilă a investiţiei contractate se ridică la nivelul sumei de 1.694.596,15 lei RON, conform art. 2.1 din acest contract.
Totodată, reclamanta a arătat că, în mod eronat, echipa de verificare constată că valoarea Contractului nr. 215/2006 ar fi în cuantum de 2.175.147,73 lei RON, având ca sorginte Contractul nr. 215/2006 şi 4 acte adiţionale.
În condiţiile în care între părţi s-a semnat un Contract (nr. 215/2006) - pentru valoarea investiţiei eligibile şi doar 3 Acte adiţionale la contract, dintre care 2 privesc prelungiri de termene de execuţie, Actul adiţional nr. 2 din 06 martie 2007 este singurul care completează raportul contractual cu SC I. SA, dar în limita a 33.891,85 lei RON.
În speţă, este vorba despre lucrări eligibile la nivelul sumei de 1.694.596,15 lei RON şi lucrări neeligibile la nivelul sumei de 33.891,85, aspecte ce rezultă în mod nemijlocit şi irefutabil din Contractul nr. 215/2006 şi actele adiţionale, constatările echipei de verificare sunt nefondate şi nesusţinute de probe.
În condiţiile în care la nivelul anului 2007, prin procesul-verbal de control din 13 iulie 2007 şi procesul-verbal din 24 august 2007, în urma verificărilor tot a acestor plăţi, nu s-au constatat deficienţe (pentru că în fapt acestea nici nu există), iar în prezent activitatea de control ce a constatat nereguli ridică semne mari de întrebare în ceea ce priveşte profesionalismul echipelor de verificare, fie a uneia, fie a alteia.
În condiţiile în care aceste plăţi au fost verificate şi s-a constatat legalitate a acestora, considerăm că cel de-al doilea control care nu respectă nici dispoziţiile legale şi nici cele contractuale, reproducând doar "invocările" făcute de către SC I. SA, apare ca fiind nelegal şi pe cale de consecinţă vă solicităm a-l anula.
În ceea ce priveşte suma supusă restituirii, în raport de neregula constatată, sumă ce se ridică la nivelul de 609.935,395 lei RON nu are nici o justificare legală,
Corelările sunt nefireşti în condiţiile în care organul de verificare face constatări atât în ceea ce priveşte lucrările eligibile în cuantum de 1.694.596,15 lei RON, însumând totodată şi valoarea lucrărilor neeligibile care nu fac obiect al O.G. nr. 79/2003.
Potrivit contractului nr. 215/2006 valoarea eligibilă se ridică la nivelul sumei de 1.694.596,15 lei RON, eligibile, la care se adaugă eventual suma de 33.891,85 lei RON, sumă care a devenit neeligibilă în condiţiile în care prin Raportul nr. 248 din 27 mai 2008 APDRP a refuzat la plată factura fiscală nr. 6151035 din 19 aprilie 2007, emisă de SC I. SA pentru că lucrările nu au respectat cerinţele de calitate şi nu au fost însoţite de justificări, valoarea totală eligibilă a rămas la nivelul sumei de 1.694.596,15 lei RON.
În ceea ce priveşte relaţiile de asistenţă financiară dintre SC I. SA şi SC A.S.I. SRL au fost încadrate în mod corect în contul nr. 473, "decontări din operaţiuni în curs de clarificare", pentru că aceste sume nu erau sume provenite de la un furnizor, sorgintea acestora neconstituind-o prestarea unui serviciu ci o asistenţă temporară.
Din momentul în care sumele constituind sprijin financiar din partea SC I. SA au ajuns în conturile subscrisei, acestea devin componentă obiectivă a patrimoniului, conform Legii nr. 82/1992, dispoziţia revenind exclusiv societăţii prin organele de conducere legal constituite.
În acelaşi sens, în mod nelegal s-a considerat că valoarea investiţiei trebuia înregistrată în contul 2121 "construcţii" în condiţiile în care până la momentul recepţiei finale valoarea investiţiilor nu este determinată, iar contul în care se înregistrează aceste investiţii este 231.01 "investiţii" în curs numai după semnarea Procesului-verbal şi diminuarea contravalorii eventualelor lucrări neconforme se poate stabili valoarea finală a investiţiei şi includerea în contul 2121.
La capitolul VII echipa de verificare constată că s-au încălcat art. 4 din contract, art. 2, art. 4 şi art. 16 din Anexa nr. 1 şi alin. (2) din Anexa 5 fără a se arăta sub ce aspect.
Din această perspectivă procesul-verbal apare ca nemotivat în fapt şi în drept, cu atât mai mult cu cât critica cuprinsă la Capitolul VI nu se corelează sub nici un aspect cu dispoziţiile la care se face trimitere şi cu atât mai mult cu cât art. 16 şi alin. (2) nu au conţinutul care este sintetizat la Capitolul VII din procesul-verbal atacat.
Conchizând, reclamanta a arătat că, în condiţiile în care nu au fost încălcate dispoziţiile la care se face trimitere şi, în plus, nu au fost prejudiciate sub niciun aspect prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, procesul-verbal de constatare se impune a fi anulat şi, oricum, chiar dacă ar fi corecte susţinerile echipei de verificare acestea nu pot conduce la obligarea subscrisei la restituirea unor fonduri ce respectă obligaţiile asumate prin Contractul de finanţare.
Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea cererii de suspendare a efectelor procesului verbal de constatare nr. 5180 din 22 martie 2010 şi a Deciziei nr. 10524 din 27 mai 2010 de soluţionare a contestaţiei beneficiarului, precum şi a cererii de anulare a actelor administrative menţionate, invocând împrejurarea că obţinerea sprijinului financiar nerambursabil impune îndeplinirea unor condiţii stabilite şi acreditate de comunitatea europeană, condiţii obligatoriu de cunoscut şi respectat de către beneficiar.
Contractul de finanţare s-a încheiat în baza Legii nr. 316/2001 iar cu privire la definiţia nereguli/neregularităţii sunt incidente atât prevederile art. 17 alin. (1) din contractul de finanţare, cât şi cele ale art. 2 din O.G. nr. 79/2003, iar dispoziţiile legale privind desfăşurarea activităţii de implementare a programului SAPARD prevăd că eligibilitatea cheltuielilor este supusă verificărilor pe tot parcursul duratei de valabilitate a contractului de finanţare.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţei nr. 407 din 1 noiembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare formulată şi acţiunea formulate de reclamanta SC A.S.I. SRL, reprezentată prin administrator judiciar SC P.G. IPURL, în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la nulitatea procesului verbal de control atacat ori constatarea nulităţii aceluiaşi act administrativ, prima instanţă a reţinut că în teoria dreptului administrativ s-a admis că o astfel de distincţie în această materie nu operează distincţiile existente de regulă între nulitatea absolută şi nulitatea relativă.
Interpretarea prevederilor art. 11 alin. (3) din O.G. nr. 79/2003 referitoare la titularul dreptului de control care trebuie realizat prin compartimentele de specialitate organizate în acest scop în cadrul autorităţii dată de reclamantă a fost corect înlăturată de pârâtă, care a evidenţiat că, potrivit art. 2 lit. e) şi art. 3 din O.G. nr. 79/2003 şi H.G. nr. 1306/2007, APDRP în calitatea sa de agenţie de implementare este responsabilă cu întocmirea actului de control cu valoare de titlu de creanţă stabilind astfel şi individualizând obligaţia de plată provenită din sumele acordate necuvenit din fonduri comunitare şi naţionale de cofinanţare ca urmare a neregulilor şi/sau fraudei.
De altfel, prevederile art. 13 alin. (1) pct. B secţiunea A din Legea nr. 316/2001 stabileşte în sarcina autorităţilor obligaţia de a întreprinde toate acţiunile necesare prevenirii şi rezolvării cazurilor reale suspectate de fraudă sau de neregularităţi, întrucât decontarea cheltuielilor neeligibile din fondurile comunitare nerambursabile reprezintă o întrebuinţare ilegală a acestor fonduri determinând prejudicierea atât a bugetului comunităţilor europene cât şi a bugetului public naţional din care sunt constituite aceste fonduri.
Presupusa încălcare a principiilor care asigură dreptul la apărare şi instituie principiul rolului activ al organului de control invocat de reclamantă nu poate fi reţinut având în vedere că derularea procedurii anterior sesizării instanţei a fost realizată cu respectarea exigenţelor instituite de art. 205 şi următoarele C. proc. fisc., apărările reclamantei formulate prin contestaţia soluţionată prin decizia contestată relevând că s-a procedat la analizarea tuturor criticilor formulate.
Afirmaţiile referitoare la necomunicarea mandatului persoanei împuternicite decât la două luni de la efectuarea controlului, au fost corect înlăturate întrucât dispoziţiile legale nu instituie obligativitatea ataşării formularului IRDO.1 însă comunicarea acestuia subsecvent la solicitarea reclamantului a fost realizată aşa cum şi recunoaşte acesta.
Consemnarea de către echipa de verificare a sintagmei nu este cazul a relevat doar aprecierea acestora că în raport de obiectul verificărilor realizate şi a documentelor verificate la acel stadiu al procedurii şi nicidecum o ignorare a principiilor referitoare la dreptul de apărare şi informare a persoanelor verificate.
Susţinerile referitoare la împrejurarea că în raport de descrierea faptei ar rezulta că partea prejudiciată la nivelul sumei de 1255.979,99 lei ar fi SC I. S.A şi nu APDRP sau Comunitatea Europeană au fost înlăturate în mod corect de către organul de control care a reţinut că procedura de recuperare de debite a fost declanşată în urma întocmirii raportului de control nr. 1888 din 02 februarie 2010 iar în termenul prevăzut de 90 de zile a fost întocmit procesul-verbal de constatare care devine titlul de creanţă .
Circumscrierea faptelor reţinute împotriva reclamantei sferei neregulilor astfel cum apar acestea definite de O.G. nr. 79/2003 a fost corect realizată întrucât prejudiciul a rezultat din nerespectarea prevederilor legale în derularea convenţiei asumate acestea determinând declararea cheltuielilor afectate de neregulă ca fiind neeligibilă.
Conducerea evidenţei contabile a beneficiarului fondurilor nerambursabile potrivit dispoziţiilor legale este atât o obligaţie convenţională cât şi una legală având în vedere că beneficiarul trebuie să ţină evidenţa înregistrărilor contabile sistematic în ceea ce priveşte executarea contractului cu privire la veniturile şi cheltuielile pe perioada de valabilitate nu doar în ceea ce priveşte cheltuielile eligibile.
Susţinerile reclamantei referitoare la lipsa încălcării normelor contractuale sau legale în ceea ce o priveşte pe SC I. S.A nu pot fi primite întrucât probatoriul administrat a relevat dimpotrivă încălcarea normelor legale şi a clauzelor contractuale de natură să prejudicieze bugetul din care provine finanţarea, fiind încălcate dispoziţiile art. 15 din anexa nr. 1 a contractului de finanţare.
Limitele investirii autorităţii de control doar în ceea ce priveşte valoarea eligibilă a lucrărilor în raport de SC I. S.A, aşa cum susţine reclamanta, nu pot fi determinate în maniera dorită de aceasta întrucât verificarea a vizat respectarea clauzelor convenţiei contractului cadrul nr. C1. 10105262600040 din 26 iulie 2006 şi a prevederilor generale care constituie anexa nr. 1 a acestuia distinct de sursa care a declanşat investigaţia.
Aserţiunile referitoare la greşita calificare a raporturilor contractuale dintre reclamantă şi SC I. S.A nu pot fi primite având în vedere analizarea punctuală realizată în ceea ce priveşte evidenţa contabilă prezentată şi corecta circumscriere a acestora în prevederile art. 17 alin. (1) din anexa nr. 1 la contractul de finanţare.
Lipsa documentelor justificative în sensul legii contabilităţii pentru evidenţele contabile aşa cum au fost prezentate a determinat corecta apreciere a acestora ca nereflectând în mod corect şi în conformitate cu dispoziţiile art. 15 din anexa 1 a contractului de finanţare a derulării raporturilor contractuale, fiind evidenţiate în mod distinct elementele de contabilitate şi conturile incorect completate astfel că nici din această perspectivă pretenţiile reclamantei nu pot fi apreciate ca fiind justificate.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 justificată de reclamantă în invocarea nelegalităţii şi netemeiniciei actului de control atacat, prima instanţă a reţinut că nu sunt întrunite exigenţele instituite de legiuitor, nefiind înlăturată aparenţa de legalitate care justifică caracterul executoriu al actului şi nefiind afirmat şi ca atare în nicio modalitate probat eventualul prejudiciu.
Prin urmare, în speţă, nu a fost identificată existenţa unui caz bine justificat ori a unei pagube iminente.
3. Cererea de recurs
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen motivat reclamanta pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Motivele de recurs invocate conform art. 3041 C. proc. civ. se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ. invocându-se atât existenţa unor motive contradictorii în ceea ce priveşte soluţia de respingere a acţiunii cât şi aplicarea greşită a legii în ceea ce priveşte administrarea şi aprecierea probelor care au determinat soluţia de respingere a acţiunii şi menţinerea ca legal emise a actelor contestate.
În raport de primul motiv de recurs invocat recurenta solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Se invocă recurenta încălcarea dispoziţiilor art. 269 C. proc. civ. raportat la dispoziţiilor art. 129 C. proc. civ. şi nerespectarea dispoziţiilor art. 261 C. proc. civ. în ceea ce priveşte obligativitatea motivări sentinţei prin considerente proprii instanţei, considerente clare prin care să fie explicată, în fapt şi în drept soluţia de respingere pronunţată.
Recurenta arată că hotărârea recurată nu este motivată în fapt şi în drept conform dispoziţiilor art. 261 pct. 5 C. proc. civ. şi în raport de dispoziţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în cauză fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurenta invocă greşita aplicare a legii în ceea ce priveşte aprecierea legalităţii actelor contestate faţă de normele egale incidente respectiv O.G. nr. 79/2003 şi a Legii nr. 82/1992.
Se solicită respingerea de către instanţa de recurs a probelor administrate şi pe fond admiterea acţiunii astfel a fost formulată.
În faza procesuală a recursului, ambele părţi au depus la dosar acte în baza art. 305 C. proc. civ., iar recurenta-reclamantă a depus la dosar cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene pentru pronunţarea unor hotărâri preliminare în baza art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii europene formulând pe această cale trei întrebări prin care în esenţă se solicită a se lămuri dacă neregulile contestate în utilizarea fondurilor europene sunt condiţionate de producerea unui prejudiciu în defavoarea bugetului UE şi de probarea acestuia şi dacă regulamentele care guvernează aceste fonduri europene sunt aplicabile în cauză.
Curtea analizând recursul declarat, în raport de motivele invocate îl apreciază ca fondat, pentru următoarele considerente:
În cauză Curtea apreciază că sunt îndeplinite motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. coroborat cu dispoziţiile art. 312(3) C. proc. civ. respectiv existenţa unei motivări contradictorii şi pe alocuri sumară care echivalează cu o nemotivare şi o necercetare a fondului cauzei.
Prima instanţă nu a respectat dispoziţiile art. 261(1) pct. 5 C. proc. civ. coroborat cu dispoziţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, deoarece nu a materializat în cuprinsul considerentelor cererea de chemare în judecată şi considerentele expuse de către recurentă.
Motivarea sumară şi preluarea automată a considerentelor din întâmpinare nu justifică, în ansamblu, soluţia de respingere dispusă, în raport de probele administrate, în cauză fiind nerespectate dispoziţiile art. 261(1) pct. 5 C. proc. civ.
O astfel de hotărâre face imposibilă analiza, în cadrul recursului a legalităţii şi temeiniciei sale pe fond, nemotivarea hotărârii echivalând în fapt cu o necercetare a fondului cauzei. În consecinţă se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, soluţia casării fiind justificată prin acea că prima instanţă nu a intrat în mod greşit la cercetarea fondului cauzei, fiind aplicabile dispoziţiile art. 312(5) C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 313 C. proc. civ.
Cu ocazia rejudecării şi dat fiind motivul casării instanţa de fond urmează să verifice şi cererea recurentei formulată în recurs de sesizare a Curţii Europene a Uniunii Europene în baza art. 267 din Tratat având în vedere că această cerere are legătură cu administrarea şi aprecierea probelor pe situaţia de fapt, care urmează a fi deplin stabilită cu ocazia rejudecării.
Faţă de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 312(1) şi (2) coroborat cu art. 312(3) C. proc. civ. va admite recursul reclamantei şi va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursul declarat de SC A.S.I. SRL Baia Mare, prin administrator judiciar SC P.G. IPURL împotriva Sentinţei nr. 407 din 01 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 4720/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4735/2012. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
