ICCJ. Decizia nr. 4858/2012. Contencios. Conflict de competenţă. Fond
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4858/2012
Dosar nr. 643/36/2012
Şedinţa de la 16 noiembrie 2012
Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Obiectul acţiunii judiciare
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 septembrie 2011 pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul H.E., în contradictoriu cu paratul Primarul municipiului Mangalia, a solicitat anularea parţială a dispoziţiei din 17 iulie 2011 emisă de către pârât, apreciată ca fiind nelegală şi netemeinică, precum şi suspendarea executării parţiale a dispoziţiei din 17 iulie 2011.
Pe cale de excepţie, a fost invocată nelegalitatea deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de către Camera de Conturi Constanţa.
Reclamantul a precizat că, prin decizia nr. 7 din 14 ianuarie 2011 a Curţii de Conturi a României - Camera de Conturi a judeţului Constanţa, s-a dispus, printre alte măsuri, ca angajatorul - Primarul municipiului Mangalia să stabilească întinderea prejudiciului creat prin plata unor alte drepturi salariale calificate de către organul de control ca fiind nelegale, precum şi recuperarea acestuia.
Astfel, se susţine că prin dispoziţia contestată i s-a imputat reclamantului suma de 5.677 RON, reprezentând sporuri şi alte drepturi de natură salarială care i-au fost acordate în anul 2009.
Se arată că dispoziţia contestată a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor legale, prin invocarea deciziei nr. 7/2011 a Curţii de Conturi a României, această decizie fiind contestată de pârât şi atacată la instanţa de contencios administrativ, pe rolul Curţii de Apel Constanta aflându-se Dosarul nr. 698/36/2011.
Hotărârea primei instanţe aflate în conflict
Prin încheierea nr. 2122 din 09 noiembrie 2011, Tribunalul Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamantul H.E., în contradictoriu cu pârâtul Primarul municipiului Mangalia, a sesizat Curtea de Apel Constanţa cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 7 emisă de Camera de Conturi a judeţului Constanţa şi a suspendat judecata cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
Pentru a pronunţa această soluţie, Tribunalul a reţinut că, prin dispoziţia de imputare din 17 iulie 2011 emisă de către pârâtul Primarul Mun.Mangalia, s-a dispus, în raport de prevederile deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 a Curţii de Conturi a României - Camera de Conturi a judeţului Constanţa şi în temeiul art. 84 lit. b) şi art. 85 din Legea nr. 188/1999, recuperarea prejudiciului cauzat de plata sporurilor şi altor drepturi către funcţionarii publici din cadrul aparatului de specialitate a Primăriei municipiului Mangalia, în sarcina reclamantului fiind stabilit un debit de 5.677 RON.
Analizând cererea de suspendare a executării formulată, Curtea a reţinut că cele două condiţii prevăzute de art. 14, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă sunt reciproc determinate, în sensul că pericolul producerii unei pagube iminente determină cazul bine justificat.
Argumentele invocate de către reclamant sunt nefondate, în condiţiile în care paguba iminentă nu se prezumă, ci ea trebuia a fi dovedită de către persoana lezată, prin probe concludente. Reclamantul, cu privire la solicitarea de suspendare a actului administrativ contestat, nu a administrat probe în dovedirea pagubei iminente invocate.
Simplu fapt că punerea în executare a dispoziţiei de imputare contestată conduce la un venit salarial mai redus pentru reclamant, nu constituie un motiv de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, întrucât există posibilitatea recuperării ulterioare a eventualului prejudiciu, prin anularea actului administrativ nelegal şi netemeinic şi restituirea sumelor cuvenite.
Pentru aceste considerente, instanţa a apreciat că în cauză nu este îndeplinită condiţia legală a pagubei iminente, şi cum cele două condiţii impuse de dispoz. art. 14 din Legea nr. 554/2004 sunt cumulative, Tribunalul a apreciat nefondată cererea de suspendare a actului administrativ contestat.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată, Tribunalul a reţinut că, în speţă, excepţia de nelegalitate are ca obiect decizia nr. 7/2011 a Camerei de Conturi a judeţului Constanţa, decizia ce a stat la baza emiterii dispoziţiei ce face obiectul prezentei acţiuni în anulare.
Prin urmare, s-a apreciat că de decizia nr. 7/2011 a Camerei de Conturi a judeţului Constanţa depinde soluţionarea litigiului pe fond.
De asemenea, decizia nr. 7/2011 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual ce poate face obiectul excepţiei de nelegalitate.
În ceea ce priveşte instanţa competentă să judece excepţia de nelegalitate, Tribunalul a reţinut că, în speţă, obiectul excepţiei priveşte un act administrativ emis de o autoritate publică judeţeană. Acest act însă nu poate face obiectul unei acţiuni directe de anulare la instanţa Tribunalul Constanţa motivat de dispoziţiile hotărârii nr. 130/2010 a Curţii de Conturi a României şi de Legea nr. 94/1992.
Prin urmare, s-a reţinut că instanţa competentă să soluţioneze excepţia de nelegalitate este instanţa competentă să soluţioneze fondul cauzei.
Astfel, nu se poate aprecia că excepţia de nelegalitate ce vizează un act al autorităţii publice judeţene este în competenţa Tribunalului Constanţa, în condiţiile în care împotriva acestei decizii se urmează procedura jurisdicţională, respectiv se formulează contestaţie pentru soluţionarea căreia Curtea de Conturi a României emite o încheiere, încheiere a cărei legalitate se analizează de Curtea de Apel.
Faţă de aceste aspecte, s-a constatat că instanţa competentă cu analizarea legalităţii deciziei emisă de Camera de Conturi Constanţa este Curtea de Apel Constanţa, care are competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ având ca obiect încheierea pronunţată de Curtea de Conturi a României, încheiere ce se emite în soluţionarea procedurii prealabile formulată de entitatea controlată împotriva deciziei camerelor judeţene.
Hotărârea celei de-a doua instanţe aflate în conflict
Prin sentinţa civilă nr. 323/CA din 02 iulie 2012, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Constanţa, a declinat cauza având ca obiect excepţie nelegalitate act administrativ spre competentă soluţionare Tribunalului Constanţa şi a înaintat cauza la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de Apel a reţinut că Tribunalul a fost sesizat cu soluţionarea acţiunii având ca obiect anularea parţială a dispoziţiei din 17 iulie 2011, emisă de către Primarul municipiului Mangalia prin care s-a dispus imputarea reclamantului H.E. a sumelor încasate în anul 2009 cu titlu de drepturi băneşti.
Întrucât dispoziţia contestată a fost emisă ca urmare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi a judeţului Constanţa.
În cauză, excepţia de nelegalitate are ca obiect decizia nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi a judeţului Constanţa, structură fără personalitate juridică ce exercită, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, funcţiile Curţii de Conturi în unitatea administrativ-teritorială a judeţului Constanţa.
Împrejurarea că prin Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi s-a prevăzut dreptul conducătorului entităţii verificate de a sesiza instanţa de contencios administrativ doar împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor nu este în măsură să determine o altă competenţă. Raţiunea unor astfel de dispoziţii este aceea de a introduce un recurs administrativ, respectiv o procedură prealabilă şi obligatorie prin care se poate reveni asupra măsurilor dispuse, situaţie în care accesul la instanţă este deschis numai după epuizarea căilor administrative de atac.
Prin urmare, instituirea unei astfel de proceduri nu poate conduce la altă competenţă materială decât cea instituită de art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât, potrivit aceluiaşi text de lege, excepţia de la regulă trebuie să fie reglementată prin lege organică.
Pentru aceleaşi considerente, instanţa a apreciat că dispoziţiile art. 228 din Regulamentul Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010, în vigoare începând cu 01 ianuarie 2011, nu pot înfrânge dispoziţiile legale mai sus citate.
Regulatorul de competenţă
Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 20 alin. (1), art. 21 şi art. 22 alin. (3) C. proc. civ., va pronunţa, în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Pentru a soluţiona conflictul negativ de competenţă, în raport cu actele depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte reţine că obiectul litigiului îl constituie excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi a judeţului Constanţa.
Atât în ceea ce priveşte anularea actelor administrative, cât şi în cazul constatării nelegalităţii acestora pe calea excepţiei, competenţa materială şi teritorială a instanţei de fond şi de recurs se stabileşte în raport de aceleaşi dispoziţii legale. Astfel, acţiunile ce au ca obiect atât anularea, cât şi excepţia de nelegalitate a actelor în discuţie, vor fi judecate de aceeaşi instanţă în favoarea căreia s-a stabilit competenţa materială şi teritorială.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia Camerei de Conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării, este decizia structurii teritoriale a Curţii de Conturi, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că Regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de Apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se impune a se stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că revine competenţa materială de soluţionare a cauzei Tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin decizia nr. 4522 din 04 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu caracter irevocabil, a fost soluţionată în sensul admiterii excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze. De asemenea, şi prin decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a constatat nelegalitatea aceloraşi dispoziţii.
În consecinţă, având în vedere considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 22 alin. (3) şi (5) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul H.E. în contradictoriu cu pârâţii Primarul municipiului Mangalia şi Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a judeţului Constanţa în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4855/2012. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 4859/2012. Contencios → |
|---|
