ICCJ. Decizia nr. 4905/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4905/2012
Dosar nr. 2145/54/2011
Şedinţa de la 21 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa civilă nr. 211 din 22 martie 2012 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 anexa 2, poziţiile nr. 626 şi 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y, poziţiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11, poziţia nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea şi completarea unor anexe a H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziţiei nr. 35107 formulată de reclamantul Ş.A., în contradictoriu cu pârâţii Penitenciarul Târgu Jiu, Comisia Locală Târgu Jiu pentru Stabilirea Drepturilor de Proprietate Asupra Terenurilor şi Comisia Judeţeană Gorj pentru Stabilirea Drepturilor de Proprietate Asupra Terenurilor şi a admis cererile de intervenţie formulate de Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Justiţiei.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că titularul excepţiei susţine că este proprietarul terenului menţionat în anexele mai sus individualizate conform titlurilor sale de proprietate, că în timp ce solicita reconstituirea dreptului său de proprietate, Penitenciarul Târgu Jiu a solicitat trecerea în domeniul public a terenurilor proprietatea sa, că actele administrative enumerate au fost emise cu nerespectarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, deoarece nu s-a făcut în niciun fel dovadă cum au intrat bunurile în proprietatea penitenciarului, la ce dată şi în baza cărui titlu.
Instanţa de fond a apreciat că în ceea ce priveşte H.G. nr. 973/2002, excepţia de nelegalitate este inadmisibilă întrucât pot fi cenzurate conform procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 numai actele administrative unilaterale cu caracter individual emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, până la această dată fiind aplicabile principiile generale de drept recunoscute de practica judiciară anterioară.
În ceea ce priveşte H.G. nr. 1705/2006, H.G. nr. 295/2011 şi H.G. nr. 980/2007, instanţa de fond a constatat că acestea stabilesc inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public ce sunt în administrarea Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
Art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acestuia, dispune că domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 35 alin. (4) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.
Potrivit punctului I, poziţia 29 din Anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public este alcătuit din terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţi ale Direcţiei Generale a Penitenciarelor.
Cum pe terenurile în litigiu îşi desfăşoară activitatea Penitenciarul Târgu Jiu şi cum aceste imobile fac parte de drept, conform Legea nr. 213/1998, din domeniul public, instanţa de fond a apreciat că hotărârile de guvern prin care au fost inventariate bunurile din domeniul public aflate în administrarea acestui penitenciar au fost adoptate cu respectarea dispoziţiilor punctului I, poziţia 29 din anexa Legea nr. 213/1998.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, reclamantul Ş.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că prin hotărârea recurată, în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate a H.G. 973/2002 anexa 2 poziţiile nr. 626 şi 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y poziţiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11 poziţia nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziţiei nr. 35107 şi a admis cererile de intervenţie formulate de Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Justiţiei, cu simpla motivare că potrivit punctului I, poziţia 29 din anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public este alcătuit din terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţi ale Direcţiei Generale a Penitenciarelor.
Recurentul mai susţine că instanţa, fără să facă nicio verificare în acest sens şi fără să ţină cont de apărările formulate a reţinut faptul că pe terenurile în litigiu şi-ar desfăşura activitatea penitenciarul, că aceste imobile ar face parte de drept, conform Legea nr. 213/1998 din domeniul public, apreciind în mod eronat că în această situaţie hotărârile de guvern prin care au fost inventariate bunurile din domeniul public ar fi fost adoptate cu respectarea dispoziţiilor legale.
Recurentul apreciază că instanţa avea obligaţia să verifice dacă bunurile supuse excepţiei de nelegalitate au fost trecute în domeniul public în baza unui titlu valabil; potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, în această situaţie Guvernul era obligat să facă dovada că bunul a intrat în mod legal în proprietate publică.
De asemenea, recurentul susţine că H.G. 973/2002 anexa 2 poziţiile nr. 626 şi 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y poziţiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11 poziţia nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziţiei nr. 35107 sunt nelegale deoarece nu au fost respectate dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 unde se prevăd expres modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică.
În ceea ce priveşte H.G. nr. 1705/2006 recurentul precizează faptul că în anexa 11, la poziţia 35107 a fost înscrisă în mod eronat suprafaţa de teren de 28,29 ha, având ca adresă strada V.A., anul dobândirii fiind 1971, baza legală fiind Decretul nr. 95/1983, fără să deţină acte de proprietate sau vreun titlu valabil care să permită înscrierea în domeniul public al statului aşa cum este prevăzut la art. 6 din Legea nr. 213/1998.
Referitor la H.G. nr. 980/2007 şi la H.G. nr. 295/2011 recurentul precizează că în nota de fundamentare a H.G. nr. 980/2007, la motivul emiterii actului normativ sunt menţionate modificări privind datele de identificare şi valorile de inventar ce impun modificarea anexei 11a H.G. nr. 1705/2006 şi nimic din care să reiese ca a fost modificată şi baza legală.
În H.G. nr. 295/2011 şi la Nota de fundamentare ce a stat la baza proiectului de hotărâre se precizează că se modifică unele date înscrise în inventarul bunurilor ce fac obiectul anexei nr. 11, respectiv se modifică valorile de inventar şi suprafeţele unor imobile, pentru punerea de acord cu datele rezultate în urma măsurătorilor cadastrale.
Recurentul mai consideră că Ministerul Justiţiei face confuzie între grădina agrozootehnică care nu are nici o legătură cu domeniul public şi „terenul şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţi ale Direcţiei Generale a Penitenciarelor", prevăzute la punctul I, poziţia 29 din anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, respectiv suprafaţa de 7.111 mp aşa cum reiese din schiţa cadastrală, dobândită în baza H.C.L. nr. 34/1997, unde, de altfel, îşi are sediul şi îşi desfăşoară activitatea penitenciarul.
Existenţa unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scuteşte unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.
Prin H.G. nr. 973/2002 anexa 2 poziţiile nr. 626 şi 729, a H.G. nr. 980/2007 anexa Y poziţiile nr. 35099 - 35107, a H.G. nr. 1705/2006 anexa 11 poziţia nr. 35107, a H.G. nr. 295/2011 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1705/2006 pârâtele au dispus asupra unor imobile ce nu le aparţin şi au modificat situaţia juridică a acestora.
Se mai arată că au fost încălcate dispoziţiile legale care apără dreptul de proprietate privată, respectiv art. 480 şi urm. din vechiul C. civ., iar actul administrativ atacat încalcă dispoziţiile Primului Protocol adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cu ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 973/2002 anexa 2, poz. 626 şi 729 Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins această excepţie, însă instanţa de control judiciar reţine că excepţia nu trebuia respinsă ca inadmisibilă, pe motiv că numai actele cu caracter individual pot forma obiectul excepţiei de nelegalitate, ci ca nefondată, motiv pentru motivarea sentinţei va fi schimbată în sensul că excepţia va fi respinsă ca nefondată, pentru următoarele considerente.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze”.
În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al acestui articol „Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privinţa analizării legalităţii la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a constatat că numai actele administrative unilaterale cu caracter individual pot forma obiectul excepţiei de nelegalitate.
În ceea ce priveşte aprecierea instanţei de fond potrivit căreia excepţia de nelegalitate este inadmisibilă şi pentru faptul că aceasta este emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, Înalta Curte precizează:
Potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
De asemenea, Curtea Constituţională prin Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008 şi nr. 426 din 10 aprilie 2008 a reţinut, într-adevăr, că dispoziţiile sus-menţionate sunt constituţionale în raport de prevederile art. 1, alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 şi art. 44 din Legea fundamentală.
Cu privire la dispoziţiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene). În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2), M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).
Raportându-se, aşadar, în special la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, Înalta Curte va reţine că, în mod legal, curtea de apel a înlăturat dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile susmenţionate din Legea contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).
În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, M. Of. nr. 414 din 31 august 2000, în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată …. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.
Argumentele Curţii Europene a Drepturilor Omului expuse în speţa citată, sunt perfect valabile şi în cauza de faţă, validitatea lor fiind susţinută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte H.G. nr. 1705/2006, H.G. nr. 295/2011 şi H.G. nr. 980/2007, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins excepţiile de nelegalitate invocate, reţinând că actele normative atacate stabilesc inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, inventar întocmit în baza art. 20 şi următoarele din Legea nr. 213/1998.
Din actele şi lucrările dosarului rezultă că pe terenurile în litigiu îşi desfăşoară activitatea Penitenciarul Târgu Jiu, aceste imobile făcând parte de drept, conform Legii nr. 213/1998, din domeniul public al statului.
Prin Procesul-verbal 8264 din 29 septembrie 1969 încheiat IAS Târgu Jiu şi Penitenciarul Târgu Jiu a fost predată suprafaţa de 3 ha, învecinată la N cu Poligonul MFA, la E cu prelungirea digului de la Debarcader, la V cu râul Jiu şi în partea de sud cu proprietatea Centrului judeţean de reproducţie şi selecţie a animalelor Gorj.
De asemenea, prin Procesul-verbal 346 din 23 iunie 1971 încheiat între OCOT Gorj şi Penitenciarul Târgu Jiu s-a transmis definitiv conform Decretului 409/1955 suprafaţa de 2 ha din domeniul public al statului şi din administrarea Centrului judeţean de reproducţia şi selecţia animalelor Gorj în administrarea penitenciarului Târgu Jiu. Terenul se învecina la N cu proprietatea Penitenciarului Târgu Jiu, la E cu proprietatea CAP Târgu Jiu, la V cu râul Jiu, la S cu proprietatea Centrului judeţean de reproducţia şi selecţia animalelor Gorj.
Prin Procesul-verbal 1589 din 7 decembrie 1972 încheiat între OCOT Gorj şi Penitenciarul Târgu Jiu a fost transmisă definitiv conform Decretului 409/1955 suprafaţa de 5,02 ha din domeniul public al statului şi din administrarea directă a OCOT Gorj în administrarea operativă a Penitenciarului Târgu Jiu. Terenul situat în punctul „Debarcader" se învecina la E cu prelungirea lacului Debarcader, la V cu râul Jiu, la S cu linia ferată a I.F. Târgu Jiu - Tismana.
Odată cu intrarea în vigoare a în baza Legii nr. 18/1991, Penitenciarul Târgu Jiu a solicitat Comisiei pentru stabilirea dreptului de proprietate reconstituirea dreptului de proprietate asupra suprafeţei de 10 ha teren în favoarea Penitenciarului Târgu Jiu.
Prin Hotărârea 459 din 31 mai 1993 a Comisiei Judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a fost admisă cererea Penitenciarului Târgu Jiu.
Pe terenul respectiv îşi desfăşoară activitatea unitatea penitenciară, fiind în parte ocupat de construcţii, curţi, căi de acces şi terenul aferent construcţiilor, fiind astfel indispensabile desfăşurării activităţii Penitenciarului Târgu Jiu, instituţie care face parte din sistemul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională.
Conform punctului I din Anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri: poziţia 29 - „terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea .. unităţi ale Direcţiei Generale a Penitenciarelor", astfel încât terenul în discuţie, unde îşi desfăşoară activitatea Penitenciarul Târgu Jiu - unitate a Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, fosta Direcţie Generală a Penitenciarelor aparţine domeniului public al statului în baza legii.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod constant a reţinut faptul că terenul a intrat în mod legal în proprietatea statului, respectiv în administrarea Penitenciarului Târgu Jiu.
În aceste condiţii, evidenţierea, prin H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, a imobilului ca parte a domeniului public al statului, în administrarea Penitenciarului Târgu Jiu este legală, neexistând nici un motiv de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, precum şi a H.G. nr. 980/2007, H.G. nr. 295/2011, respectiv H.G. nr. 973/2002.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt nefondate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ş.A. împotriva Sentinţei nr. 211 din 22 martie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 21 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 4889/2012. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 4917/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
