ICCJ. Decizia nr. 4956/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4956/2012
Dosar nr. 933/39/2011
Ședința publică din 22 noiembrie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. şi M.L. în contradictoriu cu pârâtul M.F.P. – A.N.A.F. au solicitat anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de acesta şi reintegrarea în funcţiile deţinute anterior.
Prin cererea precizatoare din data de 15 noiembrie 2011, reclamanţii îşi precizează, completează şi modifică cererea introductivă, solicitând:
- menţinerea acţiunii privind anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de pârâta A.N.A.F.;
- să se ia act că reclamanţii renunţă la cererea privind reintegrarea în funcţiile deţinute anterior;
- completarea acţiunii cu excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 al A.N.A.F. şi a H.G. României nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 1324/ 2009, în temeiul disp. art. 132 alin. (1) C. proc. civ.;
- să se constate că Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F. este nul absolut, fiind emis cu încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi art. 11 din Legea nr. 24/2000 republicată privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Prin încheierea de şedinţă din data de 17 noiembrie 2011, instanţa dispune introducerea în cauză şi citarea în calitate de pârât a Guvernului României.
La data de 15 decembrie 2011 s-a depus la dosar o cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României din partea A.N.A.F.
Prin cererea înregistrată sub nr. 1086/39 la data de 9 noiembrie 2011 reclamantul M.P.D. a solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F. - Garda Financiară – Comisariatul General, să se dispună:
- anularea Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisarul General din cadrul Gărzii Financiare - Comisariatul General, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia publică de execuţie de comisar clasa I la Garda Financiara, secţia Jud. Botoşani;
- obligarea pârâtei la reintegrarea reclamantului în funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I în cadrul Gărzii Financiare, secţia Jud. Botoşani;
- obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflaţiei de la data eliberării sale din funcţie şi până la reintegrarea sa efectivă în funcţie, precum şi toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat;
- să se constate că examenul organizat de pârâta Garda Financiara, secţia Jud. Botoşani este nul de drept;
- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Prin Încheierea de şedinţă din 9 ianuarie 2012 pronunţată în Dosar nr. 1086/39/2011, instanţa trimite cauza completului învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 933/39/2011, în temeiul disp. art. 164 alin. (1) C. proc. civ.
Prin încheierea de Şedinţă din 26 ianuarie 2012, instanţa conexează Dosar nr. 1086/39/2011 la prezenta cauză, în temeiul art. 164 alin. (2) C. proc. civ. şi admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu A.N.A.F.
La termenul din data de 2 februarie 2012, ca urmare a conexării celor două cauze, reclamanţii îşi restrâng acţiunea, solicitând următoarele:
- să se ia act că reclamanţii B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. şi M.L. renunţă la judecarea cererii privind excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 şi a H.G. nr. 566/2011, invocată în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, conform cererii depuse la fila 121 dosar împreună cu mandat special în acest sens;
- să se ia act că doar reclamanţii B.P.D.C., N.N.C., O.P., N.L. şi M.L. renunţă la cererea privind reintegrarea în funcţiile deţinute anterior formulată în Dosar nr. 933/39/2011 prin acţiunea introductivă, conform cererii depuse la fila 125 dosar împreună cu mandat special în acest sens;
- anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 ca nelegal şi netemeinic;
- admiterea acţiunii formulate de reclamantul M.P.D. şi să se dispună:
- anularea Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisarul General din cadrul Gărzii Financiare - Comisariatul General, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia publică de execuţie de comisar clasa I la Garda Financiara, secţia Jud. Botoşani;
- obligarea pârâtei la reintegrarea reclamantului în funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa a I- a în cadrul Gărzii Financiare, secţia Jud. Botoşani;
- obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflaţiei de la data eliberării sale din funcţie şi până la reintegrarea sa efectivă în funcţie, precum şi toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat;
- să se constate că examenul organizat de pârâta Garda Financiara, secţia Jud. Botoşani este nul de drept;
- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
5) - respingerea cererii de intervenţie accesorie cu referire la capătul de cerere vizând excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 şi a H.G. nr. 566/2011, ca fiind rămasă fără obiect.
Reprezentantul prim pârâtului şi a intervenientului în numele altei persoane M.F.P. – A.N.A.F., solicită completarea citativului dosarului în sensul trecerii pe acesta a pârâtei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Garda Financiară – Comisariatul General - parte în Dosar nr. 1086/39/2011 conexat la prezenta cauză şi respingerea cererii de intervenţie accesorie cu referire la capătul de cerere vizând excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 şi a H.G. nr. 566/2011, ca fiind rămasă fără obiect.
Prin încheierea de şedinţă din data de 2 februarie 2012, instanţa a dispus completarea citativului dosarului cu pârâta A.N.A.F. - Garda Financiară – Comisariatul General.
În ce priveşte acţiunea reclamanţilor formulată în Dosar nr. 933/39/2011, astfel cum a fost ea restrânsă la capătul de cerere vizând anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F., reclamanţii au arătat următoarele:
La 23 iunie 2011, preşedintele A.N.A.F a emis Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 prin care a aprobat structura organizatorică a comisariatului general al gărzilor financiare şi secţiilor judeţene, respectiv secţiilor municipiului Bucureşti ale Gărzii Financiare.
Au precizat reclamanţii că ordinul sus-menţionat a fost pus în executare înainte de intrarea lui în vigoare, înainte de publicarea în M. Of., aşa cum prevăd în mod expres disp. art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi că nu există o concordanţă între acesta şi actele administrative cu o forţă juridică superioară în temeiul şi executarea căruia a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000.
Astfel, ordinul a fost emis în baza Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, dar în realitate cu încălcarea disp. art. 27 şi urm. şi art. 99 alin. (1) din această lege, care stabileşte în mod clar procedura de eliberare din funcţia publică prin act administrativ în cazul reorganizării activităţii, procedură care a fost în totalitate încălcată prin modul de desfăşurare a examenului.
În speţă, s-a aprobat mai întâi organigrama, prin care pentru anumite funcţii au fost reduse numărul de locuri iar pentru alte funcţii publice, acestea au fost păstrate, încălcându-se principiul nediscriminării şi al egalităţii de tratament.
Practic, au arătat reclamanţii că au fost obligaţi să concureze pentru ocuparea unor posturi care nu erau vacante, pentru că erau ocupate de ei.
Au considerat că au fost încălcate disp. art. 41 alin. (1) din Constituţia României privind dreptul la muncă şi art. 99 şi 100 din Legea nr. 188/1999, texte care nu permit emiterea unui preaviz pentru eliberarea din funcţie decât la apariţia cazului de eliberare din funcţie.
Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, motivele expuse nefăcând obiectul analizei instanţei, ca urmare a renunţării de către reclamanţi la acest capăt de cerere (fila 121 dosar).
La data de 15 decembrie 2011 M.F.P. prin A.N.A.F. a depus o cerere de intervenţie în ce priveşte capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011 la care părţile au solicitat la termenul din 2 februarie 2012 respingerea ei ca rămasă fără obiect ca urmare a renunţării la judecata capătului de cerere privind excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011.
Prin întâmpinarea depusă în Dosarul nr. 1086/89/2011 conexat la prezenta cauză, pârâta Garda Financiară – Comisariatul General a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acţiunii formulată de M.P.D.
Curtea de Apel Suceava, secţia a II- a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 49 din 7 februarie 2012 a decis următoarele:
- a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. şi M.L., în contradictoriu cu pârâţii M.F.P. – A.N.A.F., A.N.A.F. – Garda Financiară – Comisariatul General, Guvernul României şi intervenientul în numele altei persoane, A.N.A.F.;
- a anulat Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F. şi anexele la acest ordin, în ce priveşte aprobarea structurii organizatorice, stabilirea numărului maxim de posturi şi aprobarea statelor de funcţii ale Secţiei Judeţene Botoşani;
- a constatat că reclamanţii au renunţat la judecarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;
- a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta A.N.A.F., ca rămasă fără obiect;
- a constatat că reclamanţii B.P.D.C., N.N., O.P., N.L. şi M.L. au renunţat la cererea de reintegrare în funcţiile deţinute anterior;
- a anulat Decizia nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Garda Financiară – Comisariatul General prin care s-a dispus eliberarea din funcţie a reclamantului M.P.D.;
- a anulat examenul organizat de pârâta Garda Financiară – Comisariatul General la secţia Jud. Botoşani;
- a obligat Garda Financiară – Comisariatul General să reintegreze pe reclamantul M.P.D. în funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa a I- a, grad profesional principal la Garda Financiară – secţia Jud. Botoşani;
- a obligat Garda Financiară – Comisariatul General să plătească reclamantului M.P.D. o despăgubire egală cu salariile indexate cu rata inflaţiei de la data eliberării din funcţie şi până la data reintegrării efective, precum şi celelalte drepturi de care ar fi beneficiat dacă nu s-ar fi dispus măsura eliberării din funcţie;
- a obligat pârâta A.N.A.F. să plătească fiecărui reclamant câte 8,30 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa a reţinut următoarele:
Referitor la cererea de anulare a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F., instanţa a constatat că temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora ordinul a fost emis sunt dispoziţiile Legii nr. 188/1999; O.U.G. nr. 229/2008 şi Legea nr. 161/2003.
Menţionarea O.U.G. nr. 229/2008 în preambulul ordinului, reţine instanţa de fond, este nelegală, deoarece nu a fost emisă în executarea lui, ordonanţa de urgenţă reglementând reducerea procentuală a funcţiilor publice de conducere, fără nicio reglementare privind funcţiile de execuţie.
1). Cât priveşte Legea nr. 188/1999, instanţa a reţinut că scopul acesteia, este acela de a asigura, în primul rând, un serviciu public stabil, în interesul cetăţenilor, al autorităţilor şi instituţiilor publice;
2). O altă cauză de nelegalitate a ordinului, este aceea a nepublicării lui în M. Of., nepublicare care are consecinţe nu asupra valabilităţii lui ci asupra momentului de la care începe să-şi producă efectele;
3). Prin cererea conexă, reclamantul M.P.D. a solicitat anularea Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Garda Financiară – Comisariatul General, prin care a fost eliberat din funcţie ca urmare a respingerii sale la examenul de testare profesională organizat în baza O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2001.
Având în vedere că Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. nu şi-a produs efectele faţă de reclamant, datorită nepublicării în M. Of. şi ţinând seama de faptul că Decizia nr. 1253/2001 este subsecventă Ordinului nr. 2253/2011, se va dispune pe cale de consecinţă, anularea şi a acestei decizii;
4). S-a mai reţinut şi că organizarea examenului contravine dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 şi H.G: nr. 611/2008 şi, întrucât examenul este o operaţiune administrativă care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, se va dispune anularea acestuia şi reintegrarea reclamantului în funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa a I- a, grad profesional superior cu consecinţele ce decurg din această reintegrare;
5). Potrivit art. 246 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., reclamantul a renunţat la judecarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 în contradictoriu cu Guvernul României;
6). Cât priveşte cererea de intervenţie accesorie formulată de A.N.A.F. în interesul Guvernului, s-a reţinut că a rămas fără obiect, întrucât s-a renunţat la judecarea excepţiei de nelegalitate;
7). În baza aceloraşi dispoziţii ale art. 246 C. proc. civ. s-a luat act de voinţa reclamanţilor B.P.D.C., N.N.C., O.P., N.L. şi M.L. de a renunţa la cererea de reintegrare în funcţie.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Garda Financiară – Comisariatul General şi A.N.A.F., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recursul declarat de Garda Financiară – Comisariatul General
Recurenta a susţinut, în esenţă, următoarele motive de casare:
1). În ce priveşte cererea de anulare a O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011, recurenta a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu motivarea că Ordinul nr. 2253/2011 este emis de A.N.A.F. şi, prin urmare, această instituţie este aceea care este în măsură să formuleze apărări cu privire la actul pe care l-a emis.
2). Referitor la obligarea publicării O.P.A.N.A.F. nr. 2253 din 23 iunie 2011 în M. Of., recurenta susţine că această constatare a instanţei de fond nu poate fi primită, întrucât acest ordin nu are o aplicabilitate generală şi nu se încadrează erga omnes.
3). Instanţa de fond nu a constatat nici un motiv de nelegalitate şi neteemeinicie cu privire strict la Decizia nr. 1255 din 28 iulie 2011 ci doar s-a rezumat la a reţine că Ordinul nr. 2253/2011 nu şi-a produs efecte faţă de reclamant, întrucât nu a fost publicat în M. Of.
4). Motivarea instanţei de fond este netemeinică şi nelegală şi pentru faptul că a reţinut că examenul este o operaţiune administrativă care a stat la baza emiterii deciziei de eliberare din funcţie.
Cât priveşte reintegrarea intimatului - reclamant, recurenta arată că postul acestuia a fost supus reorganizării şi în prezent este ocupat de un funcţionar public prin examen.
5). Privitor la obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată, s-a reţinut că în cauză nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 274 alin. (1) C. proc. civ.
Recursul declarat de A.N.A.F.
Hotărârea instanţei de fond este vădit eronată, întrucât prin O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu s-a stabilit numărul maxim de posturi a funcţionarilor publici ce urmează să-şi desfăşoare activitatea în cadrul acestor instituţii, ci acest lucru s-a stabilit prin H.G. nr. 566/2011.
Prin urmare, susţine această recurentă, H.G. nr. 566/2011 a stat la baza emiterii O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 iar prin adoptarea acestei hotărâri de Guvern s-a stabilit cadrul legislativ în ceea ce priveşte oportunitatea şi necesitatea restructurării Gărzii Financiare.
Recurenta susţine că structura organizatorică şi statul de funcţii ale instituţiilor publice nu pot avea un caracter normativ, întrucât pe de o parte nu se adresează tuturor subiecţilor de drept iar, pe de altă parte, având în vedere că aceasta se aprobă printr-un act administrativ intern.
Printr-o altă critică, recurenta a susţinut că reţinerile instanţei de fond în sensul că O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 are caracter normativ şi că nu a fost publicat în M. Of., sunt neîntemeiate, deoarece acest ordin nu poate prezenta un act cu caracter normativ, neavând o aplicabilitate generală ci se adresează unui număr restrâns de subiecţi, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul Gărzii Financiare.
Nu poate fi reţinută motivarea instanţei de fond potrivit căreia „se poate presupune că prin reducerea posturilor s-au multiplicat actele materiale corespunzătoare fiecărei atribuţii, ceea ce poate conduce la disfuncţionalităţi în cadrul instituţiei cu consecinţa imposibilităţii realizării competenţelor stabilite, în condiţii optime”.
Recurenta arată că aspectul la care se referă instanţa de fond ţine de oportunitatea actului administrativ iar nu de legalitatea acestuia ori, instanţa de contencios poate analiza numai aspecte care ţin de legalitatea actului administrativ.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursurile sunt întemeiate pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.
Aşa cum s-a arătat la pct. 1 al acestor considerente instanţa de fond şi-a argumentat soluţia de anulare a Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisariatul General – Garda Financiară, în primul rând, pe concluzia că acest act administrativ are ca temei juridic Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F., care este lovit de sancţiunea inexistenţei sale, deoarece fiind un act administrativ cu caracter normativ, trebuia publicat în M. Of. al României, potrivit art. 11 din Legea nr. 24/2000.
Deci, cu alte cuvinte, soluţionarea cauzei depinde de calificarea Ordinului nr. 2253/2011 ca fiind un act administrativ cu caracter normativ sau un act administrativ cu caracter individual.
Instanţa de fond a reţinut că Ordinul nr. 2253/2011 are caracter normativ, invocând prevederile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 potrivit cărora actele cu aplicabilitate generală, emise sau adoptate de o autoritate publică, sunt acte normative.
Or, aşa cum se va argumenta în continuare, Ordinul nr. 2253/2011 este un act administrativ care nu are aplicabilitate generală şi nu are caracter normativ în sensul prevederilor generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.
Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/ dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.
Or, în cauză, este necontestat, că Ordinul nr. 2253/2011 a fost emis pentru aplicarea în concret a dispoziţiilor H.G. nr. 566/2011 care a modificat şi completat H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, având astfel caracterul unor acte administrative cu caracter individual.
În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc:efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
Or, în cauză, Ordinul nr. 2253/2011 a aprobat structura organizatorică centrală şi teritorială a Gărzii Financiare şi, respectiv, statele de funcţii ale acestora, precum şi numărul maxim de posturi, fiind astfel aplicabile în situaţii strict determinate şi producând efecte juridice în raport cu un număr determinant/ determinabil de persoane, fiind astfel şi din acest punct de vedere acte administrative cu caracter individual.
Deci, aprecierile şi argumentele instanţei de fond sunt lipsite de temei, astfel încât dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 24/2000 nu sunt aplicabile în privinţa Ordinului nr. 2253/2011, neexistând obligaţia publicării lor în M. Of. al României, Partea I, ci doar a ceea a aducerii lor la cunoştinţa celor vizaţi, ceea ce s-a făcut prin comunicarea lor la toate structurile A.N.V. şi pe pagina web a acestei autorităţi, operaţiuni necontestate în cauza de faţă.
Astfel fiind, având în vedere considerentele expuse, recursurile formulate sunt întemeiate, urmând să fie admise, iar acţiunea reclamanţilor să fie respinsă ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de A.N.A.F. şi de Garda Financiară – Comisariatul General împotriva Sentinţei civile nr. 49 din 7 februarie 2012 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamanţilor B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. şi M.L., ca neîntemeiată.
Menţine dispoziţiile din sentinţa atacată prin care s-a constatat că reclamanţii au renunţat la judecarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 şi la cererea de reintegrare în funcţiile deţinute, precum şi de respingere a cererii de intervenţie accesorie formulată de A.N.A.F.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 noiembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4961/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4951/2012. Contencios. Anulare decizie Uniunea... → |
|---|
