ICCJ. Decizia nr. 5262/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5262/2012
Dosar nr. 1097/39/2011
Şedinţa publică de la 11 decembrie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului:
1. Circumstanţele cauzei.
Prin acţiunea înregistrată la data de 15 noiembrie 2011,reclamanţii N.N.C. şi B.P.C. în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Garda Financiară, Comisariatul General au solicitat să se dispună:
- anularea deciziilor nr. X1 şi nr. X2 din 4 august 2011 emise de Comisariatul General din Cadrul Gărzii Financiare;
- obligarea pârâtei la reintegrarea lor în funcţiile publice de execuţie deţinute anterior emiterii deciziilor contestate;
- constatarea nulităţii de drept a examenului organizat de pârâtă şi
- obligarea pârâtei la plata despăgubirilor echivalente cu salariile avute anterior emiterii deciziilor în litigiu, indexate cu rata inflaţiei precum şi la plata cheltuielilor de judecată.
Reclamanţii şi-au motivat acţiunea arătând că, prin deciziile menţionate mai sus s-a dispus eliberarea lor din funcţiile publice teritoriale de execuţie de comisari clasa I în cadrul Gărzii Financiare, secţia Judeţeană Botoşani ca urmare a reorganizării Gărzii Financiare conform ordinului nr. 2253/2011 al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta a invocat în principal excepţia inadmisibilităţii acţiunii reclamanţilor pentru considerentul neîndeplinirii procedurii prealabile, condiţie imperativă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 iar în subsidiar a precizat că ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 care a stat la baza organizării examenului şi respectiv la baza emiterii deciziilor contestate nu este un act administrativ cu caracter normativ, întrucât nu se adresează „erga omnes", aşa încât, în această situaţie, nu era necesară publicarea în M. Of. al României.
2. Hotărârea instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 35 din 30 ianuarie 2012, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea reclamanţilor şi a anulat deciziile nr. X1 şi respectiv nr. X2 din 4 august 2011 emise de Comisariatul General al Gărzii Financiare, precum şi examenul organizat de pârâtă, cu privire la reclamanţii N.N.C. şi B.P.C.
A dispus reîncadrarea reclamanţilor N.N.C. şi B.P.C. pe funcţiile avute anterior şi plata drepturilor salariale de care au fost privaţi, până la data reîncadrării, indexate cu rata inflaţiei.
A respins, ca nefondată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Garda Financiară, Comisariatul General.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Cu privire excepţia inadmisibilităţii acţiunii, instanţa a apreciat că este neîntemeiată, având în vedere că din înscrisurile depuse la dosar rezultă că reclamanţii au respectat cerinţele impuse de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la parcurgerea procedurii prealabile.
Pe fondul cererii de chemare în judecată, prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Prin deciziile nr. X1 şi nr. X2 din 4 august 2011, Comisarul General al Gărzii Financiare a dispus, începând cu data de 8 august 2011, eliberarea reclamanţilor din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I grad profesional asistent, la Garda Financiară, secţia Judeţeană Botoşani.
Măsurile astfel dispuse au fost motivate de reorganizarea Gărzii Financiare dispusă prin ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 privind aprobarea noii structuri pe secţii judeţene, divizii, servicii, compartimente, precum şi a numărului total de posturi pe aceste structuri, făcând u-se trimitere la dispoziţiile art. 97 lit. c) coroborate cu cele ale art. 99 (1) lit. b) alin. (2), (3), (5), art. 103 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999 (a se vedea considerentele celor două decizii).
Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011, care a stat la baza emiterii celor două decizii de eliberare din funcţie a reclamanţilor reglementează nu numai noua structură organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare şi a celorlalte structuri teritoriale, ci aprobă şi Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici, examen la care au fost supuşi reclamanţii.
Curtea a stabilit că ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 are caracter normativ întrucât conţine reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, care privesc un număr nedeterminat de subiecţi, apărările pârâtei care vizează aplicabilitatea lui internă, nefiind de natură să înlăture această calificare şi să îl transformă în act administrativ cu caracter individual.
Aşa fiind, nepublicarea actului administrativ normativ în M. Of., aşa cum prevăd dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, antrenează nulitatea actelor emise în baza lui.
Din această perspectivă, ordinul sus-menţionat, act administrativ cu caracter normativ, nefiind publicat în M. Of. este inopozabil reclamanţilor, iar actele şi faptele administrative emise/consumate în baza lor, Deciziile nr. X1 şi nr. X2 din 4 august 2011 şi respectiv examenul organizat în perioada 11-16 iulie 2011, în privinţa reclamanţilor, sunt lovite de nulitate.
3. Recursul declarat în cauză.
împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Garda Financiară Comisariatul General, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie şi invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta a susţinut că instanţa de fond nu a constatat nici un motiv de nelegalitate şi netemeinicie cu privire le deciziile nr. X1 din 4 august 2011 şi nr. X2 din 4 august 2011, emise de Garda Financiară, rezumându-se la a reţine că ordinul nr. 2253/2011 emis de preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nefiind publicat în M. Of. este inopozabil reclamanţilor iar actele emise în baza lui sunt lovite de nulitate.
Or, a susţinut recurenta, ordinul nr. 2253/2011 prin care s-a stabilit structura organizatorică şi repartizarea numărului de posturi pentru Garda Financiară are un caracter normativ, fiind emis în baza dispoziţiilor H.G. nr. 566/20111 şi H.G. nr. 1324/2009.
De asemenea, cele două decizii, decizia nr. X1 din 4 august 2011 şi nr. X2 din 4 august 2011 au fost emise cu respectarea dispoziţiilor art. 99 şi 100 din Legea nr. 188/1999.
4. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Deciziile nr. X1 din 4 august 2011 şi nr. X2 din 4 august 2011 au fost emise în temeiul dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare şi ale ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 de aprobare a noii structuri pe secţii judeţene, divizii, servicii, compartimente, precum şi a numărului total de posturi pe aceste structuri, acordându-li-se reclamanţilor preavizul de 30 de zile calendaristice prin adresele din 23 iunie 2011.
Înalta Curte apreciază că în mod greşit prima instanţă a reţinut că ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 este un act administrativ cu caracter normativ, care nu a fost publicat în M. Of. al României, fiind astfel lipsit de efecte juridice, de unde rezultă caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcţie, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură.
Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conţinutul acestuia şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret, care priveşte un subiect de drept.
În speţă, ordinul nr. 2253/2011 privind structura organizatorică şi statele de funcţii ale Gărzii Financiare este un act administrativ individual, deoarece se referă la structura şi competenţele acestei instituţii şi prin el nu se instituie norme juridice care să reglementate situaţii juridice cu caracter de generalitate, impersonale.
În fapt, prin ordinul nr. 2253/2011 al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare, a secţiilor judeţene şi a secţiei Municipiului Bucureşti, repartizarea numărului maxim de posturi aprobat pentru Garda Financiară, statele de funcţii pentru Comisariatul General al Gărzii Financiare, secţiile judeţene şi secţia Municipiului Bucureşti, precum şi Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici din cadrul instituţiei.
Din cele arătate anterior, rezultă fără putinţă de tăgadă că ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 nu poate reprezenta un act cu caracter normativ, întrucât acesta nu prevede reglementări de principiu şi nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produce efecte erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul Gărzii Financiare.
Actul sus menţionat se încadrează, deci, în categoria actelor administrative individuale ce produce efecte numai în raport cu
persoanele care au făcut parte din cadrul structurii Gărzii Financiare, respectiv ale căror funcţii au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul său fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 1324/2009 structura concretă a Gărzii Financiare.
În aceste condiţii, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, cerinţa publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinului invocat în speţă.
Nu poate fi reţinută nici susţinerea potrivit căreia ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 nu a fost publicat nici pe site-ul Gărzii Financiare şi nici pe site-ul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.
Astfel, prin preavizele comunicate la data de 23 iunie 2011, reclamanţilor li s-a adus la cunoştinţă, în esenţă, că funcţia publică în care sunt numiţi a fost supusă reorganizării, că li se acordă un preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data comunicării respectivului preaviz, potrivit prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) şi alin. (3) din Legea nr. 188/1999, (r2), cu modificările şi completările ulterioare şi că, puteau opta pentru numirea în una din funcţiile publice vacante corespunzătoare din cadrul Gărzii Financiare, potrivit noii Structuri organizatorice aprobată prin ordinul nr. 2253/2011 al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, conform art. 99 alin. (5) şi alin. (7) din Legea nr. 188/1999.
Totodată, în preaviz s-a arătat că lista funcţiilor publice de execuţie vacante, pentru care reclamanţii ar putea opta potrivit noii structuri organizatorice aprobată, va fi publicată pe site-ul Gărzii Financiare şi site-ul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi afişată la avizierul Comisariatului General şi al secţiilor teritoriale ale Gărzii Financiare.
În conţinutul preavizelor s-a precizat că ordinul nr. 2253/2011 a fost afişat pe site-ul Gărzii Financiare şi site-ul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi la avizierul Comisariatului General şi al secţiilor teritoriale ale Gărzii Financiare.
Mai mult decât atât, reclamanţii au optat pentru ocuparea unei funcţii publice vacante corespunzătoare din cadrul Gărzii Financiare, potrivit noii structuri organizatorice aprobată prin ordinul nr. 2253/2011 şi au participat la examenul de testare profesională.
În ceea ce priveşte susţinerea reclamanţilor potrivit căreia deciziile atacate sunt nelegale întrucât au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor art. 99 alin. (3), (5), şi (6) din Legea nr. 188/1999, care prevăd că mai întâi trebuie să se exprime manifestarea de voinţa în sensul eliberării din funcţie, iar ulterior sa se respecte termenul de preaviz, Înalta Curte retine că este neîntemeiată.
Astfel dispoziţiile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 republicată cu modificările ulterioare, reglementează că, în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul, autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţia funcţionarilor publici.
Or, în cazul celor doi reclamanţi în cuprinsul preavizelor care le-au fost comunicate la data de 23 iunie 2011, s-a menţionat că lista funcţiilor publice de execuţie vacante pentru care puteau opta aceştia, potrivit noii structurii organizatorice aprobate, a fost publicata pe site-ul Gărzii Financiare şi Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi afişată la avizierul Comisariatului General şi al secţiilor teritoriale ale Gărzii Financiare.
De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 100 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în ipoteza reorganizării şi în cazul în care există mai mulţi funcţionari publici care optează pentru aceeaşi funcţie publică, se organizează examen de către autoritatea publică.
Totodată prin decizia nr. 4623 din 28 octombrie 2010, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. secţia contencios administrativ şi fiscal, a statuat că preavizul de 30 zile trebuie să fie anterior eliberării din funcţia publică.
De altfel şi din modul de redactare a dispoziţiilor art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 republicată cu modificările ulterioare, rezultă că preavizul se acordă anterior atât eliberării din funcţie cât şi organizării şi susţinerii testării profesionale la care sunt supuşi funcţionarii publici, în situaţia în care sunt mai multe persoane care optează pentru ocuparea aceleiaşi funcţii publice.
În prezenta cauza, ambii reclamanţi şi-au exprimat opţiunea pentru ocuparea uneia din funcţiile publice corespunzătoare noii structuri organizatorice.
În ceea ce priveşte susţinerile reclamanţilor prin care invocă, în esenţa, încălcarea art. 99 alin. (1) lit. b) şi a art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 Înalta Curte reţine că şi acestea sunt neîntemeiate.
Astfel, la nivelul Gărzii Financiare a avut loc o reorganizare a instituţiei, prin reducerea numărului de posturi, cu obligarea la încadrarea în cheltuielile bugetare alocate, astfel încât în conformitate cu art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, era necesară organizarea examenului în situaţia în care existau mai multe persoane care optaseră pentru ocuparea aceleiaşi funcţii publice.
De asemenea, prin restructurarea Gărzii Financiare s-a avut în vedere:diminuarea cheltuielilor curente de administrare, prin reducerea numărului maxim de posturi aprobat pentru Garda Financiara cu un număr de 713 posturi de conducere şi de execuţie; asigurarea unei structuri simple şi eficiente; simplificarea procesului decizional; posibilitatea realocării personalului în funcţie de noua structura.
Se retine, de asemenea că din conţinutul deciziilor atacate rezultă că motivul eliberării din funcţie l-a constituit faptul că posturile ocupate de către reclamanţi au fost reduse ca urmare a procesului de restructurare fiind, prin urmare, incidente dispoziţiile art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (2), alin. (3) alin. (5) şi art. 103 din Legea nr. 188/1999, (r2), cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, fată de considerentele anterior enunţate, constatând că motivele de recurs sunt întemeiate, Înalta Curte va admite recursul cu consecinţa modificării sentinţei recurate în sensul respingerii acţiunii reclamanţilor.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Garda Financiară, Comisariatul General împotriva sentinţei nr. 35 din 30 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamanţilor N.N.C. şi B.P.C., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 decembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5261/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 5264/2012. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
