ICCJ. Decizia nr. 687/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 687/2012
Dosar nr. 9661/2/2010
Şedinţa publică din 9 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, reclamantul C.N. a chemat în judecată C.S.M., solicitând instanţei ca în contradictoriu cu pârâtul să dispună anularea avizelor nr. 145 din 22 aprilie 2010 privind percheziţia, nr. 146 din 22 aprilie 2010 privind reţinerea, precum şi nr. 147 din 23 aprilie 2010, privind arestarea sa preventivă, şi suspendarea acestor acte unilaterale.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a exercitat funcţia de prim - procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria Buftea până la data de 23 aprilie 2010, când D.N.A. din cadrul Parchetului General de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat încuviinţarea percheziţiei, reţinerii şi arestării sale preventive, conform art. 26 alin. (1) din Regulamentul de Organizare şi funcţionare a C.S.M. şi art. 42 din Legea nr. 317/2004 privind C.S.M., iar pârâtul a emis avizele pe care le contestă.
Reclamantul a susţinut că avizele emise de Secţia pentru Procurori a C.S.M. sunt nelegale, fiind date cu încălcarea condiţiilor de formă şi fond pentru valabilitatea acelor acte.
Prin întâmpinarea formulată pârâtul C.S.M. a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii.
2. Hotărârea primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 292 din 19 ianuarie 2011, a respins acţiunea ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut că avizele a căror anulare se solicită fac corp comun cu actele din care au fost dispuse măsurile de ridicare de obiecte în înscrisuri şi măsurile preventive dispuse în procesul penal şi intră sub incidenţa art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, cererea reclamantului, de anulare a avizelor în discuţie, vizează practic contestarea în contencios administrativ a măsurilor percheziţiei, reţinerii şi arestării preventive, dispuse de instanţa penală, după ce au fost încuviinţate de C.S.M., ceea ce este inadmisibil.
3. Recursul reclamantului
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul C.N., criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 7 şi 9 şi 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul - reclamant a formulat, în esenţă, următoarele critici:
A. Hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii (art. 304 pct. 7 teza a II-a C. proc. civ.), în sensul că, pe de o parte, instanţa a reţinut că încuviinţarea percheziţiei, a reţinerii sau a arestării preventive face corp comun cu actele şi măsurile preventive dispuse în procesul penal, identificându-se cu acestea şi având, aşadar, natura juridică a unor acte procesual-penale, dar, pe de altă parte, le-a calificat ca fiind acte administrative, aşa cum rezultă implicit din cuprinsul art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, indicat ca temei de drept în motivarea hotărârii.
Recurentul - reclamant a adăugat că această contradictorialitate a motivării sentinţei atacate vizează însăşi admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul C.S.M., pentru că partea a motivat excepţia pe considerentul că actele atacate nu sunt acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în timp ce instanţa a invocat din oficiu inadmisibilitatea întemeiată pe prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, calificând explicit actele atacate ca fiind acte administrative. În final instanţa a admis şi excepţia de inadmisibilitate invocată de pârât, deşi admiterea uneia dintre cele două excepţii ar determina automat respingerea celeilalte.
B. Hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină soluţia de admitere a excepţiei de inadmisibilitate invocată de pârât, întreaga motivare fiind circumscrisă admiterii excepţiei invocate din oficiu (art. 304 pct. 7 teza I C. proc. civ.).
C. Hotărârea pronunţată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.), făcând o gravă confuzie între regimul juridic aplicabil actelor prin care se încuviinţează percheziţia, reţinerea şi arestarea preventivă şi actele procesual - penale prin care sunt adoptate măsurile menţionate, încuviinţarea având un emitent diferit şi o existenţă proprie, independentă de cea a actului procesual - penal pe care îl precede.
Prin notele scrise depuse la dosar, recurentul - reclamant a sistematizat problemele de drept pe care, în opinia sa, le ridică litigiul dedus judecăţii şi, în concluzie, a subliniat că sentinţa recurată se află în contradicţie cu dispoziţiile art. 21 din Constituţia României, care garantează accesul liber la justiţie, şi cu dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, coroborate cu cele ale art. 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului, privind dreptul la un recurs efectiv în faţa instanţelor naţionale.
Cu privire la regimul juridic al avizelor C.S.M. în materia percheziţiei, reţinerii şi arestării preventive, recurentul - reclamant a arătat că sunt acte administrative emise de un organ de stat conform art. 1 alin. (1), coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu intră sub incidenţa art. 5 alin. (1) sau (2) din aceeaşi lege, nu fac corp comun cu actele procesual - penale emise de Ministerul Public sau de instanţele judecătoreşti, iar calea de contestare este aceea a unei acţiuni în contencios administrativ formulate în contradictoriu cu autoritatea emitentă.
4. Apărările intimatului
Prin întâmpinarea depusă la dosar, C.S.M. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi a arătat că admiterea excepţiei de inadmisibilitate de către instanţa de fond reprezintă o consecinţă a teoriei avizului, consacrată de doctrina şi de practica judecătorească.
Astfel, avizul este o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ, care nu produce prin el însuşi efecte juridice, nefiind act administrativ de sine - stătător, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
A adăugat că avizele (încuviinţările) ce fac obiectul acţiunii sunt acte de autorizare a organului competent, necesare pentru efectuarea unor acte de urmărire penală faţă de recurentul - reclamant, având o natură juridică mixtă, în virtutea căreia ele exced controlului judecătoresc din domeniul contenciosului administrativ.
Ulterior, prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul a precizat că doctrina şi Curtea Constituţională (prin Deciziile nr. 53/2000, 275/2002 şi 4/2004) împărtăşesc punctul de vedere potrivit căruia aceste avize sunt acte - condiţie pentru punerea în mişcare a acţiunii penale, aflate în strânsă corelaţie cu prevederile art. 10 lit. f) C. proc. pen. Legiuitorul a prevăzut existenţa avizului ca o măsură de protecţie a magistraţilor şi a prestigiului magistraturii împotriva unor acţiuni nejustificate sau abuzive ale organelor de urmărire penală, iar regularitatea încuviinţării poate face obiectul verificării de către judecătorul învestit cu soluţionarea cauzei penale.
II. Considerentele Înaltei Curţi, asupra recursulu.
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul - reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, niciuna dintre criticile formulate nefiind aptă să conducă la reformarea sentinţei în sensul dorit de autorul căii de atac.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Obiectul acţiunii cu care a fost învestită curtea de apel constă în anularea actelor de încuviinţare a percheziţiei reţinerii şi arestării preventive a recurentului - reclamant, emise în temeiul art. 95 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, conform căruia „judecătorii, procurorii şi magistraţii - asistenţi pot fi percheziţionaţi, reţinuţi sau arestaţi preventiv numai cu încuviinţarea secţiilor C.S.M.".
Această încuviinţare, calificată în corelaţie cu prevederile art. 10 alin. (1) lit. f) C. proc. pen., constituie o condiţie specială prevăzută de lege pentru efectuarea anumitor acte de procedură penală sau pentru punerea în mişcare a acţiunii penale, condiţie specială raportată la calitatea persoanei vizate.
Aceeaşi interpretare se regăseşte şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care a reţinut că avizul pe care îl emitea ministerul justiţiei în temeiul art. 91 alin. (2) din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească (în prezent abrogată şi înlocuită cu legile nr. 303 şi nr. 304/2004), aviz echivalent din punct de vedere al efectelor cu încuviinţarea dată de secţiile C.S.M. în temeiul legislaţiei în prezent în vigoare, are natura juridică a unui act - condiţie pentru punerea în mişcare a acţiunii penale (Decizia nr. 53 din 21 martie 2000, publicată în M. Of. nr. 366 din 7 august 2000) şi constituie o măsură raţională de protecţie a magistraţilor, garanţie legală a consolidării independenţei justiţiei (Decizia nr. 4 din 13 ianuarie 2004, publicată în M. Of. nr. 107 din 4 februarie 2004).
Prin urmare, deşi C.S.M., potrivit rolului său constituţional şi atribuţiilor stabilite prin Legea nr. 317/2004 exercită, în principal, o activitate de natură administrativă, legată de cariera şi drepturile judecătorilor şi procurorilor, de jurisdicţia disciplinară şi de organizarea şi funcţionarea instanţelor şi parchetelor, încuviinţarea percheziţiei, reţinerii sau arestării, prevăzută în art. 42 din Legea nr. 317/2004, nu este o activitate de natură administrativă, ci procesual - penală.
Or, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ, supus regimului contenciosului administrativ, este o manifestare de voinţă unilaterală a unei autorităţi publice, emisă în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, esenţiale, în analiza naturii juridice a unui act administrativ, fiind efectele pe care le produce, obiectul măsurilor dispuse.
Dacă s-ar accepta teza că orice manifestare de voinţă care emană de la o autoritate publică, reprezintă un act administrativ, indiferent de obiectul sau de natura sa juridică, fără a se face distincţie între actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă şi cele prin care autorităţile publice (altele decât autorităţile administrative propriu-zise) exercită alt tip de atribuţii ce ţin de propria competenţă, s-ar ajunge la concluzia, semnalată, de altfel, în literatura de specialitate, că ar putea fi atacate, pe calea contenciosului administrativ, refuzul procurorului de a declara o cale de atac sau modul de executare a unei hotărâri judecătoreşti civile sau penale, care în mod evident exced competenţei instanţei specializate în materia contenciosului administrativ.
Argumentul potrivit căruia respingerea acţiunii în contencios administrativ ca inadmisibilă ar constitui o încălcare a principiului liberului acces la justiţie, consacrat în art. 21 din Constituţia României, şi a prevederilor art. 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului, corelate cu dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, nu poate fi reţinut, pentru că art. 44 alin. (1) C. proc. pen. oferă un remediu procesual, instituind competenţa instanţei penale pentru judecarea oricărei chestiuni prealabile, de care depinde soluţionarea cauzei, chiar dacă, prin natura ei, acea chestiune ar putea fi de competenţa altei instanţe. Prin urmare, nimic nu împiedică instanţa ca, în cadrul procesului penal, să verifice legalitatea formală a încuviinţării percheziţiei reţinerii sau arestării preventive, în condiţiile în care, aşa cum rezultă şi din cele expuse mai sus, în substanţa sa, această încuviinţare a fost concepută ca o măsură de protecţie a magistratului, prerogativă a C.S.M., în calitatea sa de garant al independenţei justiţiei, conform art. 133 din Constituţia României.
Un argument suplimentar, în sensul inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, constă în aceea că nici în situaţia în care o încuviinţare, un aviz sau un acord ar fi exprimate de o autoritate publică în vederea emiterii sau adoptării unui act administrativ, cu alte cuvinte, când raportul juridic ar avea o natură pur administrativă în toate dimensiunile sale, avizul, încuviinţarea sau acordul, ca operaţiuni administrative prealabile, nu ar putea fi atacate separat în justiţie, ci numai împreună cu actul final, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Este adevărat că instanţa de fond a reţinut greşit incidenţa în cauză a situaţiei de excepţie prevăzute în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară".
Acest considerent este efectul interpretării eronate a prevederilor legale citate, care, aşa cum rezultă din conţinutul lor expres, se referă la acte administrative, care întrunesc toate elementele definitorii cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar pentru care legea instituie expres o procedură specială de contestare, derogatorie de la calea contenciosului administrativ.
În speţă, pentru motivele ce au fost prezentate anterior, se pune însăşi problema naturii de act juridic administrativ a manifestării de voinţă a C.S.M., dar înlăturarea considerentului legat de incidenţa art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/20004 nu atrage o soluţie diferită, pentru că judecătorul fondului a reţinut, în acelaşi timp, natura juridică procesual - penală a încuviinţărilor, considerent pe care instanţa de control judiciar îl consideră corect.
În egală măsură, sentinţa nu este criticabilă pentru pretinsa admitere a două excepţii de inadmisibilitate care se exclud una pe alta, aşa cum susţine recurentul - reclamant. La termenul din 12 ianuarie 2011, aşa cum rezultă din încheierea de amânare a pronunţării, curtea de apel a pus în discuţie, odată cu excepţia invocată de pârât, şi incidenţa art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar aceasta nu este o excepţie diferită, ci un motiv suplimentar, invocat din oficiu, pentru inadmisibilitatea acţiunii.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind reţinute motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 7 şi 9 şi 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C.N. împotriva sentinţei civile nr. 292 din 19 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 686/2012. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 7/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
