ICCJ. Decizia nr. 4593/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4593/2013
Dosar nr. 830/84/2012
Ședința publică din 26 martie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Cadrul procesual
Reclamanta P.A. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, în contradictoriu cu pârâta C.J.P. Sălaj şi intimaţii M.M.F.P.S., M.F.P., într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, arătând că aceasta contravine prevederilor Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
Reclamanta a arătat că lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de M.M.F.P.S. si M.F.P. ce prevede că: „în cazul funcţionarilor publici nou - încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010" în baza căruia a fost revizuită Decizia de promovare nr. 103 din 30 septembrie 2011, la 12 ianuarie 2012, contravine dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 285/2010.
Potrivit acestui text: „în anul 2011 pentru personalul nou încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat".
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 624 din 27 septembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului comun al M.M.F.P.S. şi al M.F.P. nr. 42/77/2011, privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii nr. 285/2010, formulată de reclamanta P.A. în contradictoriu cu pârâţii M.M.F.P.S., M.F.P. şi C.J.P. Sălaj
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că analiza excepţiei de nelegalitate raportat la prevederile Legii nr. 284/2010 şi ale Legii nr. 285/2010 presupune o dublă analiză, respectiv, în primul rând, o analiză a noii reglementari privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, respectiv salarizarea pe anul 2011 şi apoi o analiză a sintagmei cuprinse în art. 2 din Legea nr. 285/2010, respectiv "nivel de salarizare în plată pentru funcţii similare ".
Prin Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiaşi grad profesional.
Aşa cum rezultă din art. 7 din Legea nr. 284/2010, aplicarea prevederilor acestei legi se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.
Instanţa de fond a apreciat că această prevedere era firească, întrucât începând cu anul 2011, deşi un nou salariu se stabilea doar după cele 3 criterii de mai sus, continuau să îşi exercite activitatea funcţionari care la 31 decembrie 2010 se aflau în trepte de salarizare diferite în cadrul aceluiaşi grad profesional, iar acest criteriu suplimentar de salarizare nu putea fi înlăturat pentru aceste persoane prin noua concepţie legislativă privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice, dreptul câştigat prin examenele de promovare în treptele de salarizare impunându-se a fi păstrat.
Prima instanţă a mai reţinut că Legea nr. 285/2010 prin art. 4 alin. (3) prevede că personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcţii, gradaţii şi grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.
Instanţa de fond a considerat că voinţa legiuitorului este în sensul că salarizarea acestui personal nou încadrat/angajat/ promovat să se facă la un singur nivel de salarizare şi nu la mai multe nivele de salarizare posibil a exista în plată în noul context legislativ. Ca atare, legiuitorul nu a dorit ca salarizarea să se poată stabili prin raportare la mai multe nivele ce existau, ci doar la unul singur, aspect dedus din folosirea singularului în sintagma „nivel de salarizare”.
S-a menţionat că stabilirea nivelul de salarizare avut în vedere de legiuitor în art. 2 presupune interpretarea sintagmei de „funcţii similare”.
Instanţa de fond a apreciat că această sintagmă nu trebuie interpretată separat, interpretarea corectă implicând analizarea acesteia în contextul art. 2 care se referă la "nivel de salarizare în plată pentru funcţii similare" şi în contextul întregului act normativ din care face parte, respectiv în raport cu salarizarea, ceea ce înseamnă practic că, legiuitorul a arătat că pentru persoanele nou încadrate/angajate/promovate, salarizarea se va face la un nivel de salarizare ce se plăteşte pentru o funcţie ce are aceleaşi repere din perspectiva salarizării mai sus indicate, altfel spus o funcţie analoagă, asemănătoare din perspectiva criteriilor în funcţie de care se face salarizarea.
Pornind de la aceasta interpretare, instanţa de fond a reţinut că prevederea cuprinsă la lit. b) din Ordinul nr. 77/2011 nu face decât să determine, folosind toate prevederile legale mai sus menţionate, care este nivelul de salarizare în plată pentru o funcţie similară, respectiv care este nivelul de salarizare cu care situaţia unor persoane nou promovate, angajate sau încadrate s-ar asemăna.
Asemănarea sau similitudinea este cea cu o funcţie în care salarizarea se face în raport de clasa de salarizare a funcţiei respective, gradul, gradaţie fără acordarea vreunui plus de salarizare în raport cu o treaptă dobândită anterior datei de 31 decembrie 2010, întrucât o persoană nou promovată, încadrată, angajată în anul 2011 nu putea ca în funcţia şi gradul respectiv să mai susţină vreun examen de promovare în treapta de salarizare în anul 2011.
Aceasta similitudine este în treapta 3 de salarizare a funcţiei şi gradului, respectiv existentă anterior datei de 31 decembrie 2010, în care la stabilirea nivelului de salarizare se aveau în vedere doar aceste 3 criterii, treapta cea mai mică neaducând un beneficiu de salarizare, treaptă care după anul 2011 corespunde celui mai mic nivel de salarizare pentru o funcţie, grad şi gradaţie .
3. Calea de atac exercitată
3.1. Împotriva acestei soluţii a formulat recurs reclamanta, fără a se raporta la vreunul dintre motivele de recurs prevăzute la art. 304 C. proc. civ. şi susţinând critici care se subsumează motivului prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., potrivit căruia o hotărâre poate fi recurată atunci când a fost pronunţată fără temei legal, ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
Astfel, reclamanta a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală ca urmare a interpretării şi aplicării greşite a prevederilor legale incidente în cauză.
Reclamanta susţine că prin Ordinul nr. 42/77/2011 se adaugă la lege, iar textul vizat de excepţia de nelegalitate – pct. 3 lit. b), care face trimitere la trepte de salarizare este nelegal, din moment ce Legea nr. 285/2010 nu face nicio referire la treptele de salarizare.
Or, argumentează reclamanta, potrivit art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată, ordinele se emit numai pe baza şi în executarea legilor şi nu pot să conţină soluţii care să contravină prevederile acestora.
Iar, potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010, „în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul nou promovat în funcţii sau grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat”, legiuitorul nefăcând trimitere la treapta 3 de salarizare, aşa cum o face Ordinul comun nr. 42/77/2011 la pct. 3, lit. b).
În concluzie, reclamanta a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa admiterii excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 42/77/2011.
3.2. C.J.P. Sălaj precum şi M.M.F.P.S. au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, susţinând că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar
Recursul este fondat.
Înalta Curte examinând hotărârea atacată raportat la criticile aduse şi faţă de prevederile legale incidente, reţine, conform art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., că se impune admiterea recursului cu consecinţa admiterii cererii recurentei şi a constatării nelegalităţii pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77/2011, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.
Actele şi lucrările dosarului atestă că recurenta-reclamantă a participat în luna septembrie 2011 la un examen de promovare în grad profesional, organizat în cadrul C.J.P. Sălaj, în conformitate cu prevederile art. 63, 64 şi 65 din Legea nr. 188/1999 şi Legea nr. 285/2010 privind salarizarea pentru anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice.
Urmare examenului susţinut recurenta a promovat din funcţia publică de execuţie de consilier juridic – grad profesional principal, în funcţia publică de execuţie de consilier juridic – grad profesional superior (Decizia nr. 103 din 30 septembrie 2011) iar prin aceeaşi Decizie nr. 103 din 30 septembrie 2011 i-a fost stabilit un salariu de bază în cuantum de 3.071 lei, conform art. 2 din Legea nr. 285/2010.
Ulterior, în luna decembrie 2011, din oficiu, decizia sa de promovare, în ceea ce priveşte salarizarea, a fost revizuită, prin diminuarea drepturilor salariale, respectiv a salariului de bază, de la treapta 1 la treapta 3 de salarizare, invocându-se incidenţa lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, pentru aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, emis de M.M.F.P.S. şi M.F.P. A fost totodată emisă şi o Decizie de debit (nr. 16 din 12 ianuarie 2012) reprezentând diferenţa calculată cu titlu de drepturi salariale acordate necuvenit (796 lei).
În cadrul dosarului având ca obiect atacarea de către recurenta-reclamantă a deciziei de revizuire şi de suspendare a executării deciziei de debit, aflat pe rolul Tribunalului Sălaj (Dosar 830/84/2012) a fost invocată excepţia de nelegalitate a prevederilor sus arătate din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, emis în aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2012.
Înalta Curte, examinând excepţia de nelegalitate invocată, reţine, astfel cum de altfel a apreciat şi prima instanţă, că ceea ce critică reclamanta este teza finală cuprinsă în pct. 3 lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 potrivit cu care „în cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”, care a şi servit ca temei al revizuirii Deciziei de promovare nr. 103 din 30 septembrie 2011.
Contrar celor statuate de prima instanţă, Înalta Curte apreciază că textul criticat din cuprinsul Ordinului comun nr. 77/2011 este nelegal, dată fiind prevederea din textul de lege, ca act normativ cu forţă superioară la care se raportează şi în executarea căruia a fost emis.
Astfel, potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011 pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia /autoritatea publică în care acesta este încadrat”.
Voinţa legiuitorului este clară şi nu trebuie să lase loc de interpretări de tipul celor înfăţişate de autorităţile emitente ale ordinului atacat, prin care se introduce un criteriu diferit, derivând din echivalarea noţiunii de funcţie similară cu treapta III de salarizare, utilizată în 2010, interpretări primite ca atare şi de prima instanţă, dintr-o dublă perspectivă.
Astfel, pe de o parte, a accepta că este legală modificarea operată prin textul cuprins în Ordinul nr. 77/2011 în ceea ce priveşte stabilirea nivelului de salarizare, pentru categoriile expres arătate, ca fiind cel „corespunzător treptei 3 de salarizare”, în loc de „nivelul de salarizare în plată pentru funcţii similare din autoritatea publică”, astfel cum se prevede fără echivoc în art. 2 din Legea nr. 285/2010, ar echivala cu ignorarea principiilor şi prevederilor cuprinse în art. 58 alin. (3), art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care legea, ca act normativ adoptat de Parlamentul României şi promulgată de Preşedintele României este prioritară ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare, neputând fi completată şi nici modificată prin acesta.
Raportând ordinul, mai precis textul din prevederea atacată, la actul normativ de bază, cu forţă juridică superioară, operaţiune necesară din perspectiva verificării îndeplinirii obligaţiei de compatibilitate între cele două acte, Înalta Curte reţine aşadar că norma atacată din Ordinul nr. 77/2011 este nelegală întrucât adaugă în mod evident la prevederile actului normativ cu putere superioară, prin introducerea unui criteriu la care legea nu face referire.
Mai mult, din aceeaşi perspectivă, Înalta Curte arată că nelegalitatea normei atacate, derivând din introducerea acestui criteriu, constând în raportarea la treapta III de salarizare, este demonstrată şi de împrejurarea că instituţia avansării în trepte de salarizare, prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată cu modificări, a fost abrogată expres prin Legea cadru nr. 284 din 28 decembrie 2010, anterior datei emiterii Ordinului nr. 77/2011.
Astfel, prin art. 41 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, au fost eliminate, începând cu anul 2011, treptele de salarizare care, până la momentul abrogării, erau recunoscute în cadrul aceluiaşi grad profesional.
De altfel este de menţionat, în acest context şi împrejurarea, de asemenea de necontestat, că odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări propuse de Legea cadru nr. 284/2010, ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea salariului pentru un funcţionar public sunt doar funcţia, respectiv clasa de salarizare, gradul profesional şi în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conţine 5 gradaţii.
Conchizând pe acest aspect, Înalta Curte reţine aşadar că nelegalitatea sintagmei criticate din Ordinul nr. 77/2001 derivă din împrejurarea că a preluat şi a dat eficienţă juridică unui text de lege abrogat expres printr-un alt act normativ, şi aceasta chiar acceptând argumentul intimaţilor în sensul că realitatea şi impedimentele reaşezării noului sistem de salarizare derivând din diversitatea situaţiilor concrete întâlnite nu pot fi negate, deoarece „uniformizarea” pretins a fi fost urmărită prin textul Ordinului nr. 77/2011 nu are nici un suport legal în prevederile Legii nr. 285/2010.
În fine, Înalta Curte reţine totodată că nu pot fi primite apărările formulate de autorităţile intimate, cu referire la pretinsa voinţă reală a legiuitorului. În acest sens s-a susţinut că la momentul adoptării art. 2 din Legea nr. 285/2010 intenţia reală a legiuitorului a fost aceea de a se menţine raportarea la treptele de salarizare, argumentul adus fiind menţinerea acestei reguli printr-un act normativ ulterior, respectiv Legea nr. 283/2011, care reglementează situaţia funcţionarilor promovaţi în anul 2012 şi în cuprinsul căreia, la art. 13 alin. (2), se face referire, expresă de această dată, la utilizarea treptei III de salarizare.
Un atare argument nu poate fi reţinut însă, întâi pentru că legalitatea Ordinului nr. 77/2011 se examinează prin raportare la actul pentru a cărui executare a fost emis şi care este Legea nr. 285/2010 şi nicidecum Legea nr. 283/2011.
Pe de altă parte, conţinutul normei cuprinse într-un alt act normativ (Legea nr. 283/2011), chiar cu obiect de reglementare similară, respectiv art. 13 alin. (2), demonstrează cu claritate că legiuitorul, atunci când a dorit să exprime o regulă sau un principiu de determinare a nivelului de salarizare, a făcut-o în manieră expresă, neechivocă. Şi aceasta cu atât mai mult cu cât conţinutul art. 2 din Legea nr. 285/2010, în raport de care este examinată legalitatea normei atacate, se regăseşte cu o formulare identică şi în Legea nr. 283/2011, la care au făcut trimitere intimaţii.
Faţă de toate cele mai sus arătate se va admite aşadar recursul de faţă şi în temeiul art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se va modifica hotărârea primei instanţe în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate formulată de recurenta – reclamantă, cu consecinţa constatării nelegalităţii sintagmei „în cazul funcţionarilor publici nou încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”, cuprinsă în pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Cu majoritate,
Admite recursul declarat de P.A. împotriva Sentinţei civile nr. 624 din 27 septembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta P.A.
Constată nelegalitatea pct. 3 lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, respectiv cu referire la sintagma „în cazul funcţionarilor publici nou încadraţi sau promovaţi nivelul de încadrare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei III de salarizare utilizate în anul 2010”.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 martie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 457/2013. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 460/2013. Contencios. Refuz acordare drepturi.... → |
|---|
