ICCJ. Decizia nr. 4752/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4752/2013
Dosar nr. 5081/2/2012
Şedinţa publică de la 29 martie 2013
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul G.Ş.B., în contradictoriu cu pârâţii M.A.I., U.M.(...), I.S.U. al judeţului Teleorman şi Inspectorul Şef al I.S.U.al județului Teleorman, a solicitat suspendarea executării actului administrativ, denumit Ordinul M.A.I. nr. 2403 din 11 din 02 martie 2012 şi repunerea în situaţia anterioară trecerii în rezervă, până la pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile în Dosarul nr. 4850/2/2012 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII de contencios administrative şi fiscal.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin ordinul menţionat a fost sancţionat disciplinar cu "trecerea în rezervă", fiind reţinută în sarcina sa, urmare a unei presupuse cercetări disciplinare, săvârşirea unor abateri disciplinare, de natura celor reţinute de art. 42 alin. (1) lit. d), e) şi h) şi alin. (2) lit. 1) din Ordinul M.26/2009 pentru aprobarea Regulamentului disciplinei militare, mai precis pentru "lipsă de sinceritate", "prezentarea de rapoarte şi cereri individuale neconforme cu realitatea", "lipsă de respect manifestată faţă de comandanţi şi superiori în grad" şi "încălcarea normelor de conduită militară în unitate", abateri ce par a fi săvârşite în formă continuată timp de mai mult de 3 (trei) luni şi jumătate, în perioada 04. iulie -27 octombrie 2011. A arătat că, în realitate, în această perioadă, a efectuat 33 zile de concediu de odihnă, după cum arată şi Ordinele de serviciu , emise de şeful I.S.U. județean Teleorman.
A precizat că împotriva Ordinului nr. 2403 din 11 din 02 martie 2012 a formulat plângere prealabilă în termenele şi condiţiile reţinute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, după care a acţionat în instanţă, pentru că actul administrativ atacat este lovit de mai multe motive de nulitate pe care le-a descris pe larg în cererea de chemare în judecată.
Cu privire la caracterul iminent al pagubei, a susţinut că lipsa drepturilor salariale ce i se cuvin i-a afectat securitatea financiară a familiei şi implicit resursele necesare asigurării existenţei zilnice, existând chiar posibilitatea iminentă de pierdere a locuinţei, iar stresul provocat a determinat deteriorarea gravă a sănătăţii, precum şi deteriorarea relaţiilor de familie.
Prin întâmpinare, pârâtul I.S.U. a județului Teleorman a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât nu are calitate de emitent al actului ce se cere a fi suspendat, iar pe fond, respingerea cererii ca neîntemeiată.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin Sentința civilă nr. 4590 din data de 25 iulie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea precizată formulată de reclamantul G.Ş.B.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut situaţia de fapt potrivit căreia prin Ordinul nr. 2/2403 emis la data de 02 martie 2012 de M.A.I., reclamantul G.Ş.B., având gradul de căpitan în cadrul I.S.U. a Judeţului Teleorman a fost sancţionat disciplinat cu „trecerea în rezervă”, pentru „lipsa de sinceritate”, „prezentarea de rapoarte şi cereri individuale neconforme cu realitatea”, „lipsa de respect manifestată faţă de comandanţi şi superiori în grad”, „încălcarea normelor de conduită militară în unitate”, abateri disciplinare prevăzute la art. 42 alin. (1) lit. d), e) şi h) şi alin. (2) lit. l) din Ordinul nr. M26/2009 pentru aprobarea Regulamentului disciplinei militare, săvârşite în perioada 04.iulie - 27 octombrie 2011, iar plângerea prealabilă formulată de reclamant împotriva ordinului menţionat, a fost respinsă, aspect rezultând din adresa nr. 7155 din 17 mai 2012 emisă de M.A.I., Direcţia Generală Juridică.
Instanţa de fond a apreciat ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul I.S.U. a județului Teleorman, având în vedere faptul că, deşi acesta din urmă nu are calitatea de emitent al ordinului prin care s-a dispus măsura trecerii în rezervă, totuşi, aspectele invocate de reclamant ca fiind de natură a înlătura prezumţia de legalitate a ordinului de trecere în rezervă se referă în cvasimajoritatea lor la actele întocmite de pârâtul I.S.U. a județului Teleorman în cursul cercetării disciplinare efectuate prin Consiliul de judecată format la nivelul acestei unităţi, acestea constituind temeiul emiterii ordinului de trecere în rezervă.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a constatat că, potrivit dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, invocate de reclamant ca temei de drept al cererii de suspendare, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, pe lângă cerinţa de a dovedi formularea acţiunii în anularea actului şi efectuarea procedurii prealabile, este necesară întrunirea cumulativă a condiţiilor la care face referire art. 14 din acelaşi act normativ, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube care astfel poate fi prevenită.
În ceea ce priveşte îndeplinirea primei condiţii, Curtea a observat că reclamantul a invocat drept aspecte de natură a dovedi existenţa cazului bine justificat o serie de neregularităţi de natură formală şi de procedură, dar şi aspecte care ţin de legalitatea măsurii aplicate prin raportare la prevederile legale în temeiul căreia a fost dispusă.
Astfel, din perspectiva primei categorii de nereguli invocate, instanţa de fond a constatat că reclamantul a invocat prescripţia dreptului de a constata faptele apreciate drept abateri disciplinare şi de a aplica sancţiunea, tardivitatea comunicării ordinului, forma eronată a actul prin care s-a aplicat sancţiunea (ordin, iar nu decizie astfel cum se prevedeau dispoziţiile legale aplicabile), lipsa semnăturii şi a ştampilei din cuprinsul ordinului de trecere în rezervă, omisiunea comunicării către reclamant a hotărârii consiliului de judecată, componenţa nelegală a consiliului de judecată.
Referitor la aceste susţineri, Curtea a apreciat că o parte dintre aspectele invocate nu pot face obiectul cercetării în acest cadru procesual, în care nu pot fi analizate decât acele aspecte de fapt şi de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ, care nu vizează în mod direct şi substanţial fondul cauzei.
În ceea ce priveşte prescripţia dreptului de a constata şi sancţiona fapta considerată abatere disciplinară, instanţa de fond, luând în considerare pe de o parte susţinerile reclamantului, iar pe de altă parte dispoziţiile art. 50 alin. (3) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul nr. M26/2009, la care acesta se raportează, a constatat că analizarea acestui aspect intră în competenţa instanţei sesizate cu fondul cauzei. Cu toate acestea, judecătorul fondului a observat că, aparent, textul de lege a fost respectat, câtă vreme acesta leagă termenul de şase luni (de la săvârşire) de data luării la cunoştinţă (de către cel care are competenţa constatării şi sancţionării) şi nu de emiterea actului de sancţionare.
Privitor la tardivitatea comunicării ordinului ori de forma actului prin care s-a aplicat sancţiunea, prima instanţă a reţinut că aceste aspecte nu sunt de natură a înlătura prezumţia de legalitate a acestuia. Astfel, nerespectarea termenului de comunicare nu ar putea produce efecte decât asupra termenului în care destinatarul actului îl poate contesta şi în nici un caz asupra validităţii acestuia, în lipsa vreunei prevederi legale exprese ori eventual asupra executării sancţiunii (potrivit dispoziţiilor art. 59 alin. (1) din Regulamentul disciplinei militare).
Referitor la lipsa semnăturii şi a ştampilei din cuprinsul ordinului de trecere în rezervă, Curtea de apel a constatat că nu poate fi reţinută ca determinând înlăturarea prezumţiei de legalitate, câtă vreme copia comunicată reclamantului poartă menţiunea că este conformă cu originalul ce se păstrează la Direcţia Generală Management Resurse Umane, purtând semnătura şefului serviciului.
Pentru aceleaşi motive, instanţa de fond a reţinut că, în ceea ce priveşte susţinerile referitoare la omisiunea comunicării hotărârii consiliului de judecată şi la alcătuirea nelegală a acestuia, omisiunea comunicării nu poate înlătura prezumţia de legalitate, iar cât priveşte alcătuirea nelegală a consiliului de judecată, reclamantul nu a probat această susţinere în nici un mod, iar din înscrisurile depuse de părţi la dosar nu rezultă indicii pe baza cărora să poate fi reţinută teza reclamantului. Mai mult, pârâtul I.S.U. a județului Teleorman a afirmat în cuprinsul întâmpinării că persoana indicată de reclamant, respectiv U.C., este cadru militar al unităţii în care şi-a desfăşurat activitatea şi reclamantul.
De asemenea, judecătorul fondului a apreciat că şi susţinerile reclamantului referitoare la încadrarea abaterilor pe fapte inexistente, individualizarea faptelor, neprecizarea motivelor pentru care au fost înlăturate apărările, la gradualitatea aplicării sancţiunilor, „nulitatea temeiului juridic al emiterii ordinului”, nelegalitatea şi netemeinicia trimiterii în faţa consiliului de judecată în faţa consiliului de judecată, clasificarea nelegală şi necomunicarea unor informaţii ce îl vizau pe reclamant, reprezintă, fără nici un dubiu, aspecte ce ţin de dezlegarea fondului pricinii şi a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuşi fondului cauzei. Nici împrejurarea legată de calitatea de avertizor public, pe care reclamantul susţine că o are conform Legii nr. 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii, nu poate face obiectul analizei în cadrul soluţionării cererii de suspendare a ordinului de sancţionare, întrucât efectul dispoziţiilor legale invocate de reclamant, precum şi constatarea nerespectării de către autoritate a prezumţiei la care acesta face referire, presupun analizarea modului în care s-a desfăşurat cercetarea prealabilă finalizată cu concluzia că reclamantul a încălcat anumite dispoziţii din legi ori regulamente, săvârşind astfel una sau mai multe abateri disciplinare, analiză ce nu se poate face decât o dată cu cercetarea fondului pricinii.
Având în vedere că nici unul dintre aspectele învederate de reclamant, nu se poate încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt ori de drept care circumscriu noţiunea de caz bine justificat, precum şi faptul că analiza acestor aspecte echivalează cu soluţionarea pe fond a cauzei, Curtea a apreciat că cerinţa prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, vizând existenţa unui caz bine justificat nu este îndeplinită în cauză.
În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie impusă de art. 14 din Legea 554/2004, referitoare la paguba iminentă pe care ar suferi-o reclamantul prin executarea actului considerat nelegal, instanţa de fond a reţinut că aceasta este îndeplinită, întrucât prin raportare la dovezile administrate în cauză, se poate aprecia că prin punerea în executare a ordinului de trecere în rezervă, reclamantul ar suferi o pagubă iminentă, în sensul unui prejudiciu material viitor previzibil, determinată nu doar de lipsa veniturilor salariale, ci de consecinţele importante şi suficient de grave, rezultând din imposibilitatea achitării ratelor datorate de reclamant în temeiul contractului de credit ipotecar încheiat cu C.E.C.
Fiind necesară întrunirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, faţă de considerentele reţinute, Curtea a constatat că cererea de suspendare a ordinului de trecere în rezervă nu este întemeiată.
3. Recursul declarat împotriva sentinţei civile nr. 4590 din data de 25 iulie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs reclamantul G.Ş.B., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, potrivit art. 304 pct. 7 – 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul - reclamant a arătat că, în analiza cazului bine justificat, instanţa a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii şi nu a dat semnificaţia cuvenită tuturor motivelor de nelegalitate invocate şi descrise în cererea de chemare în judecată şi reluate detaliat în cadrul recursului.
De asemenea, recurentul – reclamant a arătat că instanţa nu a analizat şi nu s-a pronunţat asupra anumitor aspecte de fapt şi de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ, care nu vizează în mod direct şi substanţial fondul cauzei, iar sentinţa cuprinde motive contradictorii, pentru că, deşi instanţa a reţinut că motivele invocate în fundamentarea cazului bine justificat nu pot fi analizate, pentru că privesc fondul cauzei, totuşi a cercetat unele dintre ele, considerându-le neîntemeiate.
În temeiul art. 305 C. proc. civ., recurentul – reclamant a depus la dosar un set de înscrisuri, în susţinerea argumentelor sale.
4. Apărările intimaţilor
Intimatul – pârât M.A.I. a depus la dosar un „punct de vedere” cu privire la recurs, prin care a făcut o expunere rezumativă a principalelor etape ale procedurii disciplinare derulate în privinţa recurentului – reclamant şi a faptelor considerate abateri disciplinare, solicitând să fie avute în vedere la soluţionarea cauzei.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul – pârât I.S.U. al judeţului Teleorman a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că acesta nu este decât o reluare a susţinerilor şi apărărilor în legătură cu starea de fapt supusă evaluării instanţei de fond, iar în cauză recurentul – reclamant nu a făcut dovada unor împrejurări care să constituie un caz bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.
Niciunul dintre aspectele învederate de recurentul-reclamant nu se poate încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt ori de drept care circumscriu noţiunea de caz bine justificat şi care, astfel cum s-a reţinut într-o jurisprudenţă constantă, se pot referi la necompetenţa autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărei suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situaţii care să nu echivaleze judecarea fondului cauzei.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul –reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama şi de înscrisurile noi administrate în recurs, conform art. 305 C. proc. civ., precum şi de apărările intimaţilor, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeaşi lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiţii de fond, şi anume existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
În speţă, recursul vizează exclusiv prima dintre condiţiile enunţate, pentru că existenţa pagubei iminente a fost reţinută de prima instanţă.
Cazul bine justificat este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin referirea la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Aşa cum corect a reţinut prima instanţă, analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului.
Legea nu face distincţie între motivele de nelegalitate substanţială, de drept material, şi cele de nelegalitate procedurală, esenţial este însă ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.
Analizând situaţia concretă dedusă judecăţii, instanţa de control judiciar constată însă că prin extrasul de pe portalul instanţelor, depus la dosarul de recurs, s-a făcut dovada că după pronunţarea sentinţei atacate a fost soluţionat fondul acţiunii principale în anularea actului administrativ, prin Sentinţa nr. 7170 bis din 17 decembrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 4850/2/2012, acţiunea fiind admisă.
Această soluţie pronunţată în primă instanţă creează o puternică îndoială asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ, constituind un argument în sensul existenţei cazului bine justificat, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, de natură să atragă reformarea sentinţei atacate şi făcând de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) și alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi va modifica sentinţa, în sensul admiterii cererii de suspendare a executării ordinului contestat, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anulare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de G.Ş.B. împotriva sentinţei civile nr. 4590 din 25 iulie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite cererea formulată de reclamantul G.Ş.B.
Suspendă executarea actului administrativ Ordinul nr. 2403 din 11 din 02 martie 2012 al M.A.I. până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anulare.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 martie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4741/2013. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 477/2013. Contencios → |
|---|
