ICCJ. Decizia nr. 5235/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5235/2013
Dosar nr. 7368/2/2011
Şedinţa publică de la 14 mai 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 august 2011, reclamanţii B.I., G.V.M., D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., Ş.A., A.M. şi C.D. au solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Ministrul Finanţelor Publice ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 2336 din 19 iulie 2011 (astfel cum au precizat la termenul din 11 octombrie 2011), ca efect al constatării nelegalităţii acestui ordin pentru încălcarea dispoziţiilor art. 15 din Constituţia României, în sensul neretroactivităţii legii, precum şi pentru imixtiunea unei autorităţi a statului în atribuţiile puterii judecătoreşti, prin aceasta încălcându-se drepturile garantate şi ocrotite de constituţie, precum şi prin încălcarea dreptului la un termen rezonabil în recuperarea creanţelor de către creditori şi anularea tuturor actelor emise în baza acestui ordin nelegal, precum şi repunerea părţilor în situaţia anterioară acestui ordin; obligarea pârâţilor la repararea imediată a daunelor produse prin anularea popririlor, în sensul readucerii banilor în conturile din care au fost eliberate; obligarea pârâţilor în solidar la plata de daune morale în cuantum de câte 100.000 RON pentru fiecare reclamant.
În motivarea cererii, au arătat că au fost deponenţi la FNI, iar urmare a prăbuşirii acestui fond au fost păgubiţi cu sume importante de bani. În anul 2000 au formulat plângere penală care ulterior a fost continuată cu un proces penal, soluţionat în anul 2007 de către Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a penală, prin sentinţa penală nr. 423/2007 în sensul că toţi cei peste 132.000 de persoane care au formulat plângeri penale şi s-au constituit părţi civile sunt îndreptăţiţi a primi banii investiţi înapoi de la cei vinovaţi de săvârşirea faptelor penale sau de la părţile responsabile civilmente. Dosarul a fost soluţionat irevocabil prin decizia penală nr. 2098/2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, decizie care a fost redactată în septembrie 2010. După această dată, arată reclamanţii, s-au adresat executorului judecătoresc pentru punerea în executare a sentinţei penale nr. 423/2007. Ulterior, executorul judecătoresc a obţinut încuviinţarea executării silite şi a procedat la emiterea adresei de înfiinţare a popririi şi a înştiinţării terţului poprit şi a debitorului.
Reclamanţii au arătat că este nelegal Ordinul MFP nr. 2336/2011, întrucât încalcă principiul neretroactivităţii legii, căci prin desfiinţarea tuturor popririlor existente anterior publicării acestui ordin, dreptul de proprietate al reclamanţilor asupra acestor sume de bani a fost grav afectat, de asemenea au apreciat că este încălcat şi art. 44 din Constituţie privind garantarea dreptului de proprietate şi principiul separaţiei puterilor în stat în sensul că prin acesta sunt anulate acte ale unui executor judecătoresc care face parte din puterea judecătorească şi care este continuatorul procesului penal sau civil în faza de executare silită, doar printr-o hotărâre judecătorească putând fi anulate actele de înfiinţare a popririlor.
S-a mai arătat prin acţiunea formulată că drepturile creditorilor recunoscute printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă sunt drepturi de creanţă şi prin urmare, un bun în sensul art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, iar prin ordinul atacat este încălcat art. 6 paragraful 1 din CEDO, dreptul la un proces echitabil fiindu-le răpit prin anularea efectelor unor titluri executorii şi a unor încheieri de încuviinţare a executărilor silite, deci prin desfiinţarea unei etape a procesului civil sau penal şi prin faptul că se dă putere unui terţ poprit să anuleze acte de executare.
Au mai susţinut reclamanţi şi faptul că au fost încălcate normele de tehnică legislativă privind emiterea unui astfel de act normativ.
Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a depus întâmpinare la data de 13 septembrie 2011, prin care a invocat pe cale de excepţie, inadmisibilitatea acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile şi pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 6965 din 22 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii B.I., G.V.M., D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., Ş.A., A.M., C.D., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Ministrul Finanţelor Publice, s-a anulat ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 2336/2011 şi s-au respins celelalte capete de cerere.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii că este nerelevant faptul că cererea de revocare a fost formulată ulterior sesizării instanţei, în condiţiile în care, pentru actele normative, conform art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, nu există un termen de formulare a plângerii prealabile, iar scopul urmărit de legiuitor prin instituirea obligativităţii plângerii prealabile a fost atins chiar dacă plângerea a fost depusă ulterior sesizării instanţei, în sensul că autoritatea administrativă a avut posibilitatea să îşi revoce actul contestat.
Pe fondul cauzei s-a constatat că prin actul atacat, Ministrul Finanţelor Publice a creat premisele pentru desfiinţarea unor popriri constituite în executarea unor hotărâri judecătoreşti, Ordinul nr. 2336 din 19 iulie 2011 fiind emis, cu un vădit exces de putere, fiind contrar principiului separaţiei puterilor în stat, aducând atingere dreptului la un proces echitabil, garantat de art. 6 din CEDO şi dreptului de proprietate, garantat de art. 1 din Protocolul 1 din CEDO.
Totodată, s-a constatat că popririle desfiinţate ca urmare a normei citate au fost înfiinţate în executarea unor hotărâri judecătoreşti, executarea realizându-se în baza încuviinţării instanţei de judecată, iar desfiinţarea actelor de executare a unor hotărâri judecătoreşti nu putea fi dispusă decât tot de instanţa de judecată, fiind vorba de acte de realizare a justiţiei.
A mai apreciat judecătorul fondului că, prin actul atacat se afirmă, în fapt, voinţa autorităţii publice de a ignora actele puterii judecătoreşti, eludând, prin act unilateral, dispoziţiile C. proc. civ. privitoare la contestaţia la executare, fiind încălcat şi dreptul la un proces echitabil, reglementat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
De asemenea, Curtea de Apel a reţinut că drepturile conferite de hotărârile judecătoreşti supuse executării sunt drepturi de creanţă ce se circumscriu noţiunii de bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 la CEDO iar prin desfiinţarea popririlor constituite în vederea executării creanţei se aduce atingere acestui drept care devine, în acest mod, un drept iluzoriu, fapt care este de natură să înfrângă prevederile Protocolului 1 la CEDO.
Cu privire la cel de-al doilea capăt al cererii s-a reţinut că nu există proceduri care să facă posibilă alimentarea de către Ministerul Finanţelor Publice a conturilor autorităţilor publice care au dispus desfiinţarea popririlor, astfel că repararea prejudiciului nu poate fi realizată în natură, prin realimentarea conturilor, ci doar în echivalent, în măsura în care se dovedeşte imposibilitatea executării datoriei din conturile instituţiilor publice debitoare, motiv pentru care instanţa a respins capătul de cerere şi cererea accesorie de acordare a daunelor cominatorii.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, în esenţă pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a arătat următoarele:
- Instanţa de fond nu a analizat apărările formulate de Ministerul Finanţelor Publice prin întâmpinare, atât cu privire la excepţia inadmisibilităţii cât şi cu privire la fondul cauzei, încălcând formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
- Instanţa de fond a pronunţat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se sprijină, cuprinde motive contradictorii sau străine de pricină, fiind lipsită de temei legal şi dată cu aplicarea greşită a legii:
- A arătat recurentul Ministerul Finanţelor Publice că nu este îndeplinită condiţia prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 atunci când persoana, care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege şi într-un interes legitim, se adresează autorităţii publice emitente a actului administrativ cu o cerere de revocare a actului administrativ, după sesizarea instanţei de judecată.
În acest sens, se arată că interpretarea instanţei de fond este greşită în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 prin aceea că a considerat că prin termenul "oricând" se înţelege că plângerea prealabilă poate fi formulată şi după sesizarea instanţei".
- Instanţa de fond a constatat greşit că "prin actul atacat Ministerul Finanţelor Publice a creat premisele pentru desfiinţarea unor popriri constituite în executarea unor hotărâri judecătoreşti.
A arătat recurentul că instanţa de fond a ţinut seama de faptul că potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, îndeplinirea obligaţiilor de plată stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor publice se poate realiza din sumele aprobate cu această destinaţie prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă. Cu toate acestea, în cazul începerii procedurii de executare silită a obligaţiilor în discuţie, creditorul nu va putea urmări silit sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare şi funcţionare, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale, pentru care au fost înfiinţate - sume declarate neurmăribile prin efectul dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002.
Se arată că, deşi prin întâmpinare pârâtul a redat dispoziţiile art. V din O.U.G. nr. 4/2011, potrivit cărora "Dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu completările aduse prin prezenta ordonanţă de urgenţă, se aplică şi cauzelor în curs de judecată ori de executare silită", din considerentele hotărârii rezultă că instanţa de fond a ignorat aceste dispoziţii legale.
Instanţa de fond s-a limitat să redea dispoziţiile art. 10 din Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2336/2011, fără însă a face analiza acestui act administrativ în raport de conţinutul actului normativ în baza căruia a fost emis, respectiv O.G. nr. 22/2002, astfel cum a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 4/2011, aprobată prin Legea nr. 92/2011.
- Se mai arată de recurent că nu se află în niciuna din ipotezele care determină existenţa excesului de putere, nu poate fi reţinută nici încălcarea principiului separaţiei puterilor de stat şi imixtiunea în puterea judecătorească, de vreme ce Ordinul nr. 2336/2011 reglementează punerea în aplicare a prevederilor art. 1 din O.G. nr. 22/2002 şi este în acord cu dispoziţiile art. V din O.U.G. nr. 4/2011.
În acest sens, arată recurentul că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că prin norma contestată se tinde tocmai la inactivarea unei hotărâri judecătoreşti prin blocarea executării ei prin emiterea unui act administrativ.
- În fine, s-a mai arătat de recurent că instanţa de fond nu a ţinut seama de dispoziţiile legale cuprinse în O.G. nr. 22/2002 şi O.U.G nr. 4/2011, deoarece ar fi observat că Ordinul nr. 2336/2011 emis de Ministrul Finanţelor Publice este în acord cu acestea, în situaţia contrară instanţa de fond s-a pronunţat în mod indirect şi cu privire la acestea, ceea ce reprezintă o depăşire a puterii judecătoreşti.
În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, pct. 9, art. 3041 C. proc. civ.
Procedura în faţa instanţei de recurs
Reclamanţii-intimaţi au formulat întâmpinare la cererea de recurs şi au solicitat respingerea acesteia ca nefondată.
Au arătat reclamanţii că instanţa de fond a analizat atât apărările reclamantei cât şi ale pârâtei, s-a pronunţat atât pe excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât cât şi pe fondul cauzei în conformitate cu prevederile art. 261 C. proc. civ.
Reclamanţii au mai arătat că instanţa de fond în mod corect a aplicat legea internă şi internaţională.
Instanţa de fond a făcut o analiză şi un paralelism atât între dispoziţiile Constituţiei României cât şi ale Convenţiei precum şi ale normelor procedurale civile care se referă la executarea silită şi a constatat în urma analizării acestui conglomerat legislativ faptul că dispoziţiile ordinului ministrului finanţelor 2336/2011 sunt în vădită contradicţie cu toate normele mai sus citate prin acest ordin aducându-se o gravă atingere separaţiei puterilor în stat precum şi normelor care guvernează executarea silită. Instanţa de fond a analizat toate aspectele de fapt şi de drept invocate în cauză motivând soluţia adoptată prin prisma dispoziţiilor legale anterior motivate.
Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Înalta Curte analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente precum şi în conformitate cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., constată că aceasta este fondată, în cauză urmând a se face aplicarea art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează:
- În ceea ce priveşte motivul de recurs vizând încălcarea normelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 C. proc. civ., se reţine că nu este fondat.
Nu se poate spune că instanţa de fond nu a analizat apărările formulate de Ministerul Finanţelor Publice prin întâmpinare, aceasta pronunţându-se atât asupra excepţiei inadmisibilităţii cât şi asupra chestiunilor de fond.
Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a îndeplinit condiţiile prevăzute de art. 261 C. proc. civ. În jurisprudenţă se consideră că judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special tuturor argumentelor invocate de părţi, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestor argumente în mod implicit.
- În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.
Îndeplinirea procedurii prealabile este o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ a cărei neîndeplinire are ca efect respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
Reclamanţii au formulat plângerea prealabilă la data de 6 septembrie 2011, ulterior introducerii acţiunii la instanţa de contencios, iar la data de 22 noiembrie 2011 instanţa de fond prin sentinţa civilă recurată a respins excepţia inadmisibilităţii.
Înalta Curte constată că potrivit art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 "În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând".
Se apreciază că raţionamentul instanţei de fond în situaţia de speţă este corect, având în vedere că la data pronunţării asupra excepţiei, pârâta nu îşi îndeplinise obligaţia de a rezolva reclamaţia, finalitatea prevederilor legale, care instituie procedura prealabilă administrativă era îndeplinită, autoritatea publică a avut posibilitatea să analizeze legalitatea sau oportunitatea actului emis.
Scopul plângerii prealabile nu trebuia să fie restrângerea accesului celui în cauză la justiţie, această prevedere instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, motivul referitor la greşita apreciere a instanţei de fond a premiselor pentru desfiinţarea unor popriri constituite în executarea unor hotărâri judecătoreşti.
Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a ignorat prevederile art. 1 din O.G. nr. 22/2002 astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 4/2011, privind modalităţile de îndeplinire, pe calea executării silite ori prin alte modalităţi admise de lege a obligaţiilor stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor publice.
În conformitate cu prevederile art. 1 din O.G. nr. 22/2002 - modificată prin O.U.G. nr. 4/2011 - privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobata prin Legea nr. 92/2011, are următorul conţinut:
"(1) Creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice se achită din sumele aprobate cu această destinaţie prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă.
Din prevederile art. 10 din Anexa I la Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2336/2011 rezultă că desfiinţarea indisponibilizărilor vizează exclusiv categoriile de sume în care se încadrează art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002 şi art. 452 alin. (2) C. proc. civ., aceste sume fiind neconstituite din încasări ulterioare sau din creditele bugetare deschise şi repartizate ulterior până la îndestularea creanţei.
- Şi motivele de recurs vizând greşita reţinere de către instanţa de fond a excesului de putere şi încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat sunt fondate.
Apreciază Înalta Curte că din dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis actul administrativ, respectiv O.G. nr. 22/2002, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 4/2011 - se evidenţiază necesitatea adoptării unor măsuri care să asigure pe de o parte evitarea blocării instituţiilor publice debitoare, realizarea adecvată şi eficientă a atribuţiilor acestora şi buna funcţionarea administraţiei publice, iar pe de altă parte, respectarea dreptului creditorului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătoreşti (aşa cum rezultă din preambulul O.U.G. nr. 4/2011).
Prin urmare, pentru a evita blocarea activităţii instituţiei publice, pentru a menţine echilibrele bugetare, pentru respectarea angajamentelor interne şi internaţionale în ceea ce priveşte nivelul deficitului bugetar, legiuitorul a prevăzut că nu se pot achita creanţele stabilite prin hotărâri judecătoreşti, în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice.
Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că prin actul administrativ dedus judecăţii nu s-au depăşit competenţele prevăzute de lege şi nici nu s-au încălcat drepturi şi libertăţi, aceste prevederi arătate mai sus au o justificare obiectivă şi necesară în contextul socio-economic actual, nefiind o încălcare a prevederilor art. 6 CEDO (baza de executare a hotărârii judecătoreşti) şi nici art. 1 din protocolul 1 la CEDO.
Temeiul juridic al soluţiei adoptate în recurs
Faţă de cele arătate mai sus, constatând că sentinţa de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, în temeiul art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 5 C. proc. civ., se va admite recursul, se va modifica sentinţa recurată în sensul că se va respinge acţiunea ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice împotriva Sentinţei nr. 6965 din 22 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa recurată şi respinge acţiunea formulată de intimaţii-reclamanţi B.I., G.V.M., D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., S.A., A.M. şi C.D. ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 mai 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5234/2013. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 5236/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
