ICCJ. Decizia nr. 5661/2013. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5661/2013
Dosar nr. 828/84/2012/a1
Şedinţa publică de la 11 iunie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei.
Prin acţiunea înregistrată la Tribunalul Sălaj în data de 16 februarie 2012, reclamanta L.M.P. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Judeţeană de Pensii Sălaj, suspendarea executării deciziei de debit din 12 ianuarie 2012, anularea deciziei din 24 mai 2011 revizuită în data de 4 ianuarie 2012 şi menţinerea în totalitate a dispoziţiilor deciziei din 24 mai 2011, forma iniţială.
Prin scriptul depus la 24 mai 2012 reclamanta L.M.P. în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor Publice, privind şi pe pârâta Casa Judeţeană de Pensii Sălaj, a invocat excepţia de nelegalitate a ordinului nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, apreciind că acesta contravine prevederilor Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
În motivare s-a arătat, în esenţă, că lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecției Sociale şi Ministerului Finanțelor Publice, este contrară prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010 şi dispoziţiilor art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, adăugând la lege.
Prin Încheierea de şedinţă din 6 septembrie 2012, pronunţată în Dosar nr. 828/84/2012 al Tribunalului Sălaj, s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Cluj cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a prevederilor ordinului comun, judecata celorlalte petite fiind suspendată.
Prin întâmpinările depuse pârâta şi emitenții actului atacat au solicitat respingerea excepției de nelegalitate arătând în esență că acest ordin nu aduce modificări Legii nr. 285/2010, ci doar asigură punerea acestuia în aplicare, reprezentând o concretizare a lui.
Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis în parte excepţia de nelegalitate invocată de către reclamanta L.M.P. în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Ministerul Finanţelor Publice şi pârâta Casa Judeţeană de Pensii Sălaj şi s-a constatat nelegalitatea prevederilor art. III lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, respectiv a următoarelor dispoziţii: „în cazul funcţionarilor publici nou încadraţi sau promovaţi nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”; au fost respinse restul pretenţiilor.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că în urma promovării prin examen din funcția publica de execuție de consilier, grad profesional asistent, în funcția publică de execuție de consilier, grad profesional principal, prin decizia nr. 81 din 24 mai 2011, i s-a stabilit un salariu de baza în cuantum de 2.099 RON, conform prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice pe anul 2011.
S-a mai reţinut că, ulterior, în urma sesizării conducerii instituţiei, în sensul că salarizarea personalului promovat trebuia efectuată conform lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor Publice, respectiv, corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010, au fost revizuite toate deciziile de promovare emise în cursul anului 2011, fiind diminuate drepturile salariale prin modificarea salariului de baza, la treapta 3 de salarizare, prin emiterea deciziei nr. 81 din 4 ianuarie 2012, contestată în dosarul înregistrat pe rolul Tribunalului Sălaj.
A reţinut instanţa de fond, ca o chestiune prealabilă că actul administrativ a fost emis în baza art. 17 din Legea nr. 285/2010.
S-a mai reţinut în considerentele sentinţei atacate că din motivarea excepţiei a rezultat că nu a fost vizat ordinul în totalitate ci doar aplicarea pct. III, lit. B din actul normativ, mai exact a tezei acestei litere în baza căreia s-au emis actele contestate în dosarul de fond, fiindu-i stabilit salariul de bază prin aplicarea treptei 3 de salarizare, ulterior promovării în grad profesional.
Curtea de Apel a constatat din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010 că s-a urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice, în sensul că până la apariţia acestei legi, în privinţa funcţionarilor publici, salarizarea se făcea ţinând cont de clasa din care făcea parte funcția în care era încadrat, de gradul prevăzut de art. 15 din Legea nr. 188/1999, de treapta de salarizare şi de vechimea în muncă, iar prin Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiaşi grad profesional.
Astfel, s-a avut în vedere că odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări la stabilirea unui nou salariu pentru un funcționar public, prezintă relevanţă doar funcția, respectiv clasa de salarizare definită a fi nivelul minim al fiecărei funcții, gradul profesional, ce urmărește să asigure posibilitatea diferenţierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane şi experienţa acesteia în muncă iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conține 5 gradaţii.
A constatat judecătorul fondului că potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat”, iar raportarea nivelului de salarizare a funcţionarilor promovaţi sub imperiul legii, la treapta 3 de salarizare reprezintă o inconsecvenţă legislativă, din moment ce prin prevederile pct. 1 şi 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate, dispoziţiile art. 63 şi art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării în treapta de salarizare, prin eliminarea acestora, precum şi pe aceea a avansării în grad profesional.
A apreciat Curtea de Apel că „uniformizarea” urmărită prin textul contestat nu îşi găseşte nici un fel de suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui criteriu, constând în treapta 3 de salarizare, instituţie abrogată, de altfel, adăugându-se în mod cert la prevederile actului normativ cu putere superioară iar ori de câte ori un act normativ cu forţă juridică superioară stabileşte, cel puţin relativ, conţinutul unuia inferior, iar acesta din urmă încalcă prescripţiile stabilite, există un viciu de fond al actului în cauză, în speţă fiind adusă în discuţie de către petentă încălcarea obligaţiei de compatibilitate, în contextul în care actul emis de pârâţi nu se menţine şi nu reglementează între limitele care i-au fost trasate, depăşind prescripţiile legii.
S-a mai reţinut în considerentele ședinței atacate că voinţa legiuitorului, exprimată în conţinutul textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, este clară, salarizarea urmând a fi făcută la acelaşi nivel cu cel al funcţiilor similare aflate în plată la nivelul instituţiei.
Totodată s-au mai invocat şi dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011, care reglementează situaţia funcţionarilor promovaţi în cursul anului 2012 şi care prevăd, de această dată în mod expres, soluţia conţinută în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării treptei 3 de salarizare, din anul 2010.
Au fost respinse restul pretenţiilor în contextul în care, petenta a înţeles să ceară a fi constatată nelegalitatea întregului ordin.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale), Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Judeţului Sălaj şi Casa Judeţeană de Pensii Sălaj, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
1. Recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Judeţeană de Pensii Sălaj.
S-a solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei atacate, apreciindu-se că ordinul nr. 77/2011 a fost emis în executarea legii, reglementând modul de punere în aplicare a Legii nr. 285/2010.
2. Recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale).
În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., arătându-se că instanţa a interpretat greşit legea în sensul că nu s-a avut în vedere că introducerea prevederii de ordinul comun nr. 42/77/2011 referitoare la stabilirea salariilor de bază pentru funcţionarii publici de execuţie încadrați sau promovaţi la nivelul treptei 3 de salarizare a avut în vedere păstrarea aceleiaşi reguli de stabilire a salariilor de bază anterioare Legii nr. 284/2010, respectiv O.G. nr. 6/2007.
S-a mai arătat de asemenea, că prevederea a fost preluată în art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011.
De asemenea, s-a invocat că ordinul a fost emis potrivit dispoziţiilor art. 12 din H.G. nr. 11/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, pe baza şi în executarea art. 17 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, acesta neavând natura unui act de modificare a unor drepturi salariale, limitându-se la cadrul stabilit de actele în baza cărora a fost emis.
Totodată, se precizează prin motivele de recurs că ordinul atacat nu reprezintă actul administrativ care a generat situaţia juridică nouă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea excepţiei de nelegalitate.
3. Recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală a Finanţelor Publice Sălaj.
S-a invocat nelegalitatea şi netemeinicia sentinţei atacate având în vedere că ordinul comun stabileşte modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice precum şi formula concretă de calcul a salariilor, indemnizaţiilor şi a soldelor pentru anul 2011, explicitând şi clarificând unele prevederi legale referitoare la reîncadrarea personalului şi la stabilirea salariilor lunare brute în anul 2011.
Procedura în fața instanței de recurs.
Intimata-reclamantă a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor formulate şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.
S-a arătat în cuprinsul întâmpinării că în mod corect instanţa de fond a apreciat conţinutul art. 2 din Legea nr. 285/2010 care prevede că salarizarea funcţionarilor publici promovaţi să fie făcută la acelaşi nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia publică în care este acesta încadrat.
Din partea recurentului, pârât Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală a Finanţelor Publice Sălaj s-au depus la dosar concluzii scrise.
Considerentele și soluția instanței de recurs.
Analizând cererea de recurs formulate de recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală a Finanţelor Publice Sălaj, Înalta Curte constată tardivitatea acesteia reţinând că sentinţa nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost comunicată acestuia la data de 5 decembrie 2012, astfel cum rezultă din dovada de primire şi procesul-verbal de predare a hotărârii.
În conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 termenul de recurs este de 5 zile de la comunicarea hotărârii.
Cum recursul a fost transmis prin fax la data de 14 decembrie 2013, astfel cum reiese de pe data imprimată pe cererea de recurs, rezultă că declararea acestuia a fost făcută peste termenul legal de 5 zile de la data comunicării hotărârii.
Faţă de situaţia constatată, în temeiul dispoziţiilor art. 103 C. proc. civ., Curtea va respinge recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Judeţului Sălaj, ca tardiv formulat.
Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile formulate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale) şi Casa Judeţeană de Pensii Sălaj sunt fondate, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Înalta Curte constată că a fost investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate a dispoziţiilor pct. III lit. B din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, aprobate prin ordinul comun nr. 77/2011 emis de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale şi ministrul finanţelor publice, potrivit cărora „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat. În mod similar se va proceda şi pentru persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului, precum şi pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcţia, clasa, gradul, treapta de salarizare deţinute anterior suspendării din funcţie. În cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru funcţionarii publici care se transferă în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deţinută anterior”.
Se reţine, de asemenea, că din preambulul ordinului comun rezultă că dispoziţiile contestate au fost emise în aplicarea şi executarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
Astfel, conform prevederilor art. 17 din acest act normativ „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice, care va stabili şi formula concretă de calcul al salariilor, indemnizaţiilor şi soldelor pentru anul 2011”.
De asemenea, potrivit dispoziţiilor aceluiaşi act normativ, „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat” (art. 2) şi „Personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcţii, gradaţii şi grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010” [art. 4 alin. (3)].
Investită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ are de verificat concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora au fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia, republicată şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Instanţa de fond a reţinut prin hotărârea pronunţată că, în raport de dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 285/2010, stabilirea nivelului de salarizare a funcţionarilor promovaţi sub imperiul legii la treapta 3 de salarizare dă dovadă de inconsecvenţă legislativă, din moment ce prin prevederile pct. 1 şi 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate dispoziţiile art. 63 şi art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 188/99, astfel că „uniformizarea” urmărită nu-şi găseşte suportul în prevederile Legii nr. 285/2010.
Instanţa de control judiciar reţine, însă, că prevederile art. 2 din lege trebuie interpretate prin raportare la dispoziţiile art. 4 alin. (3) din aceeaşi lege, mai sus citate, cu care se coroborează şi care fac trimitere în mod expres la o salarizare având drept referinţă funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, acestea reprezentând, deci, „nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare”, la care se referă art. 2.
Aşadar, dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 285/2010 nu doar că nu exclud raportarea la trepte de salarizare dar chiar o prevăd, stabilind că salarizarea, pentru personalul aflat în situaţiile menţionate în ipoteza normei, se face la „nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare”, acest nivel fiind, conform art. 4 alin. (3) din aceeaşi lege, cel „în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010”, nivel stabilit începând cu 1 ianuarie 2011, prin reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice.
Că astfel trebuie interpretate prevederile legale în discuţie rezultă şi din dispoziţiile cuprinse la art. II art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată prin Legea nr. 283/2011, unde se prevede în mod expres că „În cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”.
Aceste dispoziţii legale confirmă în mod clar şi neechivoc modul de interpretare coroborat al dispoziţiilor art. 2 şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 şi, implicit, legalitatea soluţiei reglementate de dispoziţiile pct. III lit. B din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor acestei legii, ce fac obiectul excepţiei de nelegalitate.
Legiuitorul a menţinut acelaşi criteriu de calcul al nivelului de salarizare pentru funcţionarii publici nou-încadraţi sau promovaţi, inclusiv pentru anul 2012, acesta fiind cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizată în anul 2010.
Or, prevederile pct. III lit. B din Metodologia aprobată prin ordinul comun nr. 77/2011, emis de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale şi ministrul finanţelor publice, realizează tocmai punerea în aplicare a acestei reguli, instituită de legiuitor prin dispoziţiile art. 2 şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010, pe care le respectă întocmai.
Această abordare se regăseşte în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, făcând şi obiectul unei soluţii de principiu din data de 30 mai 2013 prin care s-a constatat legalitatea dispoziţiilor pct. III lit. B din Normele metodologice, soluţie adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curţi, consacrat de art. 126 (3) din Constituţia României şi de art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea şi aplicarea unitară a legii.
Faţă de cele arătate, constatându-se că hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 304 pct. 9 din acelaşi cod, va admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale) şi Casa Judeţeană de Pensii Sălaj şi va modifica sentinţa atacată, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale) şi Casa Judeţeană de Pensii Sălaj împotriva sentinţei nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că respinge ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a prevederilor art. III lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Judeţului Sălaj.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 iunie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5659/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 567/2013. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
