ICCJ. Decizia nr. 5740/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5740/2013
Dosar nr. 949/44/2012
Şedinţa publică de la 14 iunie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa civilă nr. 624 din 11 decembrie 2012 Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta B.L., în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele Casei Naţionale de Sănătate şi Casa Naţională de Sănătate, a dispus suspendarea Ordinului nr. 398 din 10 august 2012 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate până la soluţionarea în fond a acţiunii formulate împotriva acestui act administrativ şi a respins ca nefondate excepţiile invocate de pârâta Casa Naţională de Sănătate.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că la nivel european, există preocupări în domeniu, respectiv Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la data de 13 septembrie 1989, referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă. Aceasta a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie, fără a se recunoaşte, însă eficacitatea necesară acţiunii administrative.
Instanţa de fond a constatat că există un caz bine justificat, fiind invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.
Curtea de Apel a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive având în vedere că Preşedintele C.N.A.S. este emitentul actului administrativ atacat.
Totodată, a respins ca nefondată şi excepţia lipsei de obiect, Ordinul nr. 398 din 10 august 2012 producându-şi efectele de la data încetării perioadei de incapacitate temporară de muncă a reclamantei.
Revocarea mandatului s-a dispus în perioada de suspendare a contractului de management datorită incapacităţii temporare de muncă, stabilită prin certificat medico-legal, fiindu-i încălcate drepturile la egalitate de şanse şi tratament, dreptul la securitate şi sănătate.
Prin urmare, s-a apreciat că există o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită de reclamantă prin prezenta acţiune, aspect care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului ci doar o examinare sumară a împrejurărilor expuse mai sus.
Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamantă este reprezentat de faptul că prin ordinul menţionat reclamantă a fost eliberată din funcţie la momentul pronunţării prezentei hotărâri acesta nemaiprestând o activitate remunerată. În mod evident consecinţele lipsei veniturilor lunare vor afecta situaţia financiară a reclamantei.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc. Prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării actului administrativ.
Actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi pe prezumţia de veridicitate, acestea exprimând în mod real ceea ce a decis organul emitent.
În considerarea prezumţiilor de care beneficiază actele administrative, şi a principiului executării din oficiu (execuţio ex officio) statuat în cazul actelor administrative, rezultă în mod cert faptul că actul administrativ este el însuşi un titlu executoriu.
Suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării actului administrativ, reprezintă o excepţie de la principiul executării din oficiu a actelor administrative unilaterale şi se acordă, potrivit art. 14, doar în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
Pentru aceste considerente şi având în vedere faptul că, motivele invocate de reclamantă, în cuprinsul cererii de suspendare se referă numai la argumente care vizează legalitatea actului administrativ contestat, recurenta consideră că reclamanta nu face dovada existenţei unui caz bine justificat şi pe cale de consecinţă nu sunt îndeplinite condiţiile necesare pentru admiterea cererii de suspendare.
Aprecierile reclamantei cu privire la legalitatea ordinului contestat nu se pot subsuma condiţiei cazului bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât împrejurările legate de starea de drept şi de fapt cu referire la Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 398 din 10 august 2012, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestui act administrativ.
Recurenta consideră că măsura dispusă prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 398 din 10 august 2012 este o măsură temeinică şi legală şi nu poate fi reţinută ca întrunind cerinţele cazului bine justificat în sensul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea acestui Ordin, având în vedere faptul că revocarea mandatului reclamantei a fost justificată de modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii Contractului de management nr. 8 din 1 iunie 2010.
În ceea ce priveşte cerinţa privind prevenirea unei pagube iminente, recurenta susţine că nici aceasta nu este îndeplinită, întrucât nu s-a făcut dovada că prin măsura dispusă de revocare a mandatului de Preşedinte - Director General al reclamantei s-a creat o perturbare previzibilă gravă a funcţionării CAS Brăila în conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, nefiind semnalate nici un fel de probleme în activitatea acestei instituţii.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”.
Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal - juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Condiţia existenţei cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea ordinului.
Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.
De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.
Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.
Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.
Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei-pârâte sunt întemeiate, iar instanţa de fond în mod greşit a admis cererea de suspendare.
Faţă de cele arătate, reţinând aşadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t), că nu sunt întrunite cumulativ cerinţele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. recursul va fi admis, sentinţa atacată va fi modificată, în sensul respingerii cererii de suspendare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinţei nr. 624 din 11 decembrie 2012 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta B.L., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 iunie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6912/2013. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 7419/2013. Contencios. Conflict de... → |
|---|
