ICCJ. Decizia nr. 5859/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5859/2013
Dosar nr. 10179/2/2011
Şedinţa publică de la 20 iunie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Procedura în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 23 aprilie 2010 sub nr. 20091/3/2010, reclamanta Primăria Sector 5 Bucureşti prin Primar a chemat în judecată pe pârâtele Curtea de Conturi a României şi Curtea de Conturi - Camera de Conturi a Municipiului Bucureşti, solicitând anularea încheierii din 23 martie 2010 şi anularea in parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv a dispoziţiei de la pct. 14, precum şi suspendarea executării dispoziţiei de la pct. 14 din decizia din 20 ianuarie 2010 până la soluţionarea definitivă şi irevocabila a cauzei.
La data de 21 octombrie 2010, pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 3513 din 16 decembrie 2010, Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate atât cererea de suspendare, cât şi cererea în anulare.
Împotriva acestei sentinţe reclamanta a formulat recurs, admis prin decizia civilă nr. 2124 din 10 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, casată sentinţa recurată şi, întrucât prezenta instanţă a fost apreciată ca fiind competentă material să soluţioneze cauza în primă instanţă, faţă de natura de autoritate centrală a Curţii de Conturi şi în raport de disp. art. 3 pct. 1 C. proc. civ., a fost trimisă cauza la registratură pentru repartizare aleatorie ca dosar de fond.
Dosarul a fost înregistrat prin urmare pe rolul Curţii de apel sub nr. 10179/2/2011.
Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1558 din 5 martie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată şi a respins cererea în anulare promovată de reclamanta Primăria Sector 5 Bucureşti prin Primar D.M.V.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel a reţinut că, î n fapt, urmare a efectuării în perioada 02 septembrie 2009 – 26 noiembrie 2009 la Primăria Sectorului 5 a auditului financiar asupra contului de execuţie bugetară pe anul 2008, Camera de Conturi a Municipiului Bucureşti a încheiat procesul-verbal de constatare din data de 26 noiembrie 2009 în care a reţinut că în perioada ianuarie - iunie 2008 Primăria a achitat la un număr de 16 funcţionari publici (consilieri juridici) sporuri de mobilitate (25%) şi de confidenţialitate (15%) în sumă totală de 59.000 RON din veniturile bugetului local, fără a fi respectate prevederile legale opozabile privind condiţiile de acordare a acestora. Acordarea sporurilor s-a făcut în baza Contractului colectiv de munca valabil în anul 2008, fără însă a fi prevăzute în legislaţia în vigoare, reţinându-se încălcarea prevederilor art. 14 alin. (2), (3) şi (4), art. 51 alin. (3), art. 54 alin. (5) şi (6) şi art. 60 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, art. 31 din Legea nr. 188/1999, art. 4 alin. (1) lit. a) şi art. 14 din O.U.G. nr. 192/2002, art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007.
În consecinţă, pârâta a emis decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 prin care a constatat la pct. 14 plata nejustificată a sporurilor şi a decis ca ordonatorul de credite al Primăriei Sectorului 5 să recupereze sumele alocate necuvenit în anul 2008 sub forma sporurilor de mobilitate şi de confidenţialitate şi a daunelor aferente, potrivit legii şi virarea acestora pe destinaţiile legale, regularizarea cu bugetele la care s-au virat contribuţiile sociale aferente acestor plăţi necuvenite, până la data de 28 februarie 2008. Reclamanta a contestat decizia, iar pârâta a soluţionat contestaţia prin încheierea din 23 martie 2010 în sensul respingerii faţă de dispoziţiile art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 şi art. 60 alin. (1) din Statutul profesiei de consilier juridic.
Faţă de acest răspuns, reclamanta a introdus cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea încheierii din 23 martie 2010 şi anularea în parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv a dispoziţiei de la pct. 14 şi suspendarea executării dispoziţiei de la pct. 14 din decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Asupra cererii în anulare , instanţa a avut în vedere că p rin cererea de chemare în judecată reclamanta a motivat contestarea deciziei Curţii de Conturi prin aceea că în ce priveşte Contractul colectiv de muncă şi Acordul privind raporturile de serviciu din cadrul Primăriei Sectorului 5, aceste acte au fost aprobate prin H.C.L. sector 5 din 20 iulie 2007, în baza căreia a fost emisă dispoziţia Primarului sectorului 5, stabilindu-se pentru consilierii juridici sporul de mobilitate de 25% şi sporul de confidenţialitate de 15%.
În drept, Curtea a reţinut că sporurile au fost acordate consilierilor juridici cu statut de funcţionari publici, motiv pentru care li se aplică dispoziţiile Legii nr. 188/1999, în vigoare la data acordării sporurilor, atât în ceea ce priveşte condiţiile în care îşi îndeplinesc activitatea în funcţiile în care au fost numiţi, cât şi drepturile salariale şi sporurile cuvenite.
Asupra cererii de suspendare, instanţa a constatat că nu există o îndoială suficient de serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat, decizia din 20 ianuarie 2010, întrucât aceasta este motivată în fapt şi în drept şi nu este de natură a crea o îndoială rezonabilă de nelegalitate pentru a se putea dispune suspendarea. De altfel, argumentele invocate de reclamantă privesc exclusiv cererea în anularea deciziei şi, în consecinţă, şi a încheierii din 23 martie 2010 şi, chiar dacă instanţa le-a avut în vedere şi în soluţionarea cererii de suspendare, acestea nu sunt de natură a determina aplicarea prevederilor art. 14-15 din Legea nr. 554/2004. Interpretarea prevederilor legale şi stabilirea celor aplicabile în cauză este o problemă ce ţine de fondul litigiului, astfel că numai prin analiza situaţiei de fapt şi juridice incidente în cauză, instanţa stabileşte corectitudinea constatărilor Curţii de Conturi.
În sfârşit, s-a mai reţinut şi că la acelaşi termen de judecată a fost soluţionată şi cererea în anulare a actelor vizate de cererea de suspendare, iar din soluţia de pronunţat asupra respectivului capăt de cerere şi din considerentele mai sus expuse, a rezultat că nu există un caz bine justificat, nu sunt dovedite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, instanţa apreciind actele în discuţie ca fiind legal întocmite.
Nici condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită, întrucât argumentele reclamantei se referă strict la prevederile legale aplicabile în cauză şi nu probează care este paguba iminentă la care s-ar expune în situaţia în care executarea pct. 14 din decizia din 20 ianuarie 2010 nu este suspendată . Mai mult, instanţa a reţinut că pârâta a stabilit termenul de 28 februarie 2008 pentru recuperarea sumelor apreciate ca fiind acordate necuvenit de către reclamanta, iar, potrivit pct. 113 din Hotărârea nr. 1 din 04 februarie 2009 pentru aprobarea regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, reclamanta putea solicita prelungirea termenului.
Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamanta Primăria sectorului 5 Bucureşti, prin primar, a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, instituţia recurentă susţine că instanţa de fond a reţinut doar aspecte de nelegalitate ale hotărârilor de consiliu local, fără a lua în considerare următoarele aspecte:
1. Indiferent de opinia organelor de control ale Curţii de Conturi privind legalitatea/nelegalitatea unor hotărâri ale consiliului local (avizate favorabil de instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti), instituţia reclamantă este obligată - potrivit dispoziţiilor Legii nr. 215/2001- să le aducă la îndeplinire, în lipsa unor hotărâri judecătoreşti prin care să se fi dispus anularea irevocabila a acestora.
În cazul de faţă, instituţia este obligată, prin actele emise de Curtea de Conturi, să ignore hotărârile consiliului local referitoare la aprobarea acordului privind raporturile de serviciu din cadrul instituţiei şi a contractului colectiv de muncă pe anul 2008 şi să revină la situaţia anterioară îndeplinirii acestora, deşi nu există o hotărâre judecătorească irevocabilă care să dispună anularea acestora, în condiţiile în care acestea au privit avizul de legalitate din partea instituţiei Prefectului Municipiului Bucureşti.
2. Instanţa de fond, în prezenta cauză, nu a fost sesizată cu privire la anularea Hotărârilor nr. 10 din 31 ianuarie 2008 şi nr. 52/2007 ale Consiliului Local sector 5, ci cu privire la anularea actelor emise de Curtea de Conturi, în raport de obligaţia instituţiei recurente de a aduce la îndeplinire hotărâri valabile ale consiliului local.
3. Problema pusă in discuţie de organele de control ale Curţii de Conturi privind legalitatea dispoziţiei din 23 martie 2007 şi a Hotărârii nr. 52/2007 a Consiliului Local Sector 5 (prin care a fost aprobat acordul privind raporturile de serviciu din cadrul instituţiei şi contractului colectiv de muncă X pe anul 2007), a mai fost pusa in discuţie şi cu ocazia efectuării controlului la instituţia reclamantă pe anul 2007, iar prin încheierea din 14 mai 2008 a Curţii de Conturi - Camera de Conturi - Direcţia de Control Financiar Ulterior a fost sesizat Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în vederea recuperării sumelor acordate consilierilor juridici sub forma unui spor de mobilitate şi confidenţialitate, formându-se Dosarul nr. 19545/3/2008, dosar soluţionat la data de 06 noiembrie 2008 prin sentinţa civilă nr. 2987, sentinţa prin care s-a respins - ca neîntemeiată- sesizarea privind obligarea Primăriei la restituirea către bugetul local a sumelor reprezentând cele 2 sporuri şi daune.
Împotriva acestei soluţii a declarat recurs Curtea de Conturi, în acelaşi Dosar nr. 19545/3/2008 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin decizia civila nr. 2252 din 09 noiembrie 2009, a respins - ca nefondat - recursul Curţii de Conturi.
Astfel, deşi există o hotărâre irevocabilă- sentinţa civila nr. 2987 din 06 noiembrie 2008 pronunţata în Dosarul nr. 19545/3/2008 de Tribunalul Bucuresti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal prin care s-a respins -ca neîntemeiată - sesizarea Curţii de Conturi-Camera de Conturi Bucureşti privind obligarea Primăriei Sectorului 5 la restituirea către bugetul local a sumei reprezentând sporuri de mobilitate şi confidenţialitate acordate consilierilor juridici în anul 2007, prin actele a căror anulare se solicită în prezenta cauză s-a dispus aceeaşi măsură în sarcina instituţiei, vizând aceleaşi sporuri salariate acordate în anul 2008, instanţa de fond pronunţând o hotărâre (ce face obiectul prezentului recurs) diametral opusă celei menţionate mai sus.
4. Consilierii juridici care au beneficiat de sporurile (considerate nelegale de pârâte) sunt funcţionari publici, numiţi in funcţia publica, astfel că li se aplica prevederile Acordului privind raporturile de serviciu, acord încheiat în conformitate cu prevederile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicata, conform cărora „autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual, in condiţiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici".
Faţă de cele menţionate mai sus, autoritatea recurentă consideră ca acordarea sporului de mobilitate de 25% şi a sporului de confidenţialitate de 15% în perioada ianuarie-iunie 2008 pentru consilierii juridici din cadrul Primăriei Sectorului 5 Bucureşti s-a făcut in conformitate cu prevederile legale, în vederea executării unei hotărâri (necontestată în privinţa legalităţii sale) a consiliului local.
Un alt motiv de recurs este acela că, după pronunţarea hotărârii de către instanţa de fond, în data de 15 iunie 2012, a fost publicată în M. Of. (intrând astfel în vigoare) Legea nr. 84/2012, privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salariată ale personalului plătit din fonduri publice (legea amnistiei fiscale).
În ceea ce priveşte cererea de suspendare a actelor atacate, recurenta apreciază că aceasta este întemeiată, iar instanţa de fond în mod netemeinic şi nelegal a respins-o, întrucât sunt îndeplinite pe deplin condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004-paguba iminentă şi cazul bine justificat.
Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Înainte de a analiza motivele de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispoziţiilor art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepţia invocată de intimate, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
În raport de actele depuse la dosar, Înalta Curte reţine că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea încheierii din 23 martie 2010 şi anularea în parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv a dispoziţiei de la pct. 14, precum şi suspendarea executării dispoziţiei de la punctul 14 din decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 832/13.12.2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării este decizia structurii Curţii de Conturi prin care se respinge integral sau parţial contestaţia, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 din C. proc. civ., stabileşte că în cazul în care se respinge total sau parţial contestaţia împotriva deciziei structurii Curţii de Conturi, revine competenţa materială de soluţionare a cauzei Tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluţionarea contestaţiei la decizie intervine desfiinţarea/anularea deciziei emise de structura Curţii de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluţionare a contestaţiei, care se substituie astfel deciziei structurii judeţene, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât, în această situaţie, actul administrativ care produce efecte juridice şi „dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”, fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcţionează în cadrul Curţii de Conturi a României, autoritate publică centrală.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost soluţionată irevocabil în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate şi constatării faptului că sunt nelegale dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze. De asemenea, prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a constatat nelegalitatea aceloraşi dispoziţii.
De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunţate ca regulator de competenţă, cât şi în astfel de litigii, cum este şi cel care face obiectul cauzei deduse judecăţii, că revine competenţa materială şi teritorială de soluţionare a acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 şi nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudenţe unitare în ceea ce priveşte judecarea acestora.
Înalta Curte, ţinând seama de considerentele expuse, reţine că revenea competenţa de soluţionare a cauzei Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei.
În consecinţă, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 312 alin. (1) teza întâi şi alin. (61) şi art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Totodată, Înalta Curte reţine că pronunţarea acestei soluţii face de prisos examinarea celorlalte cereri şi susţineri ale recurentei, formulate în prezenta cale de atac.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Primăria Sector 5 Bucureşti prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 1558 din 5 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 iunie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5855/2013. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 5860/2013. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
