ICCJ. Decizia nr. 5923/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs

Decizii ICCJ 2013 (Contencios administrativ)

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 5923/2013

Dosar nr. 11187/2/2009

Şedinţa publică de la 21 iunie 2013

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Procedura derulată de prima instanţă

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Secretariatul General al Guvernului a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea încheierii nr. 9 din 05 noiembrie 2009, precum şi a deciziei nr. 4 din 29 septembrie 2009, ambele emise de aceeaşi pârâtă.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.

Hotărârea Curţii de Apel

Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3135 din 30 iunie 2010, a admis în parte acţiunea reclamantului, a anulat în parte încheierea nr. 9 din 05 noiembrie 2009, precum şi decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009, ambele emise de pârâta Curtea de Conturi a României, în ceea ce priveşte pct. 4 privind „Decontarea din fonduri bugetare, din fondul S.G.G., la Capitolul 67.01 - Cultură, recreere şi religie - a unor cheltuieli cu mese festive, cazare şi transport, fără respectarea normelor şi limitelor de cheltuieli.”

Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:

Prin decizia nr. 4/2009 a Curţii de Conturi - Departamentul IV, emisă în urma examinării abaterilor de la legalitate şi regularitate consemnate în Procesul verbal de constatare din 31 iulie 2009, încheiat în urma acţiunii de audit financiar asupra contului anual de execuţie bugetară pe anul 2008, la Secretariatul General al Guvernului,

1.1. s-au constatat următoarele abateri:

I. Evidenţierea în bugetul S.G.G. a unor categorii de cheltuieli care nu sunt reglementate prin legi specifice.

În mod concret, s-a reţinut că, pentru fundamentarea sumei de 65.700.000 RON, evidenţiată în Bugetul S.G.G., aprobat prin Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388 din 31 decembrie 2007, la Titlul IX „Alte cheltuieli", Cap. 67.01 „Cultură, recreere şi religie", art. 59.04. „Sprijinirea organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale”, nu există bază legală specifică, care să autorizeze şi să reglementeze atât finanţarea activităţii organizaţiilor, cât şi metodologia de alocare/utilizare/justificare a creditelor bugetare destinate sprijinirii organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.

Aşadar, s-a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 14 alin. (1)-(3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

II. Înregistrarea în contabilitate a unor cheltuieli fără ca documentele justificative să fie aprobate de secretarul de stat din cadrul Departamentului pentru Relaţii Interetnice.

Astfel, s-a reţinut că, pentru anul 2008, din suma alocată de 65.700.000 RON, organizaţiile au prezentat Departamentului pentru Relaţii Interetnice, deconturi justificative în sumă de 60.441.630 RON, modul de utilizare a sumelor alocate fiind dovedit prin prezentarea de către fiecare organizaţie a unor deconturi centralizate pe tipuri de cheltuieli, neavând documente justificative pe fiecare cheltuială.

În acest context, secretarul de stat al Departamentului pentru Relaţii Interetnice nu a aprobat utilizarea fondurilor bugetare, ceea ce reprezintă încălcarea prevederilor art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 103/2008 pentru aprobarea modului de repartizare şi de utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) şi b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007.

III. Nerambursarea la bugetul statului a creditelor bugetare rămase neutilizate la sfârşitul anilor 2007 şi 2008

Comparându-se sumele alocate anual, prin bugetul S.G.G., organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, cu deconturile justificative prezentate de acestea Departamentului pentru Relaţii Interetnice, s-a constatat că organizaţiile nu au utilizat în totalitate sumele acordate, diferenţele neutilizate la sfârşitul anilor 2007 şi 2008 nefiind, însă, restituite. Pe cale de consecinţă, au fost încălcate prevederile art. 47 alin. (2) şi art. 61 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, precum şi cele ale art. 2.1. alin. (2) din O.M.E.F. nr. 3647/2008.

IV. Decontarea din fonduri bugetare, prin bugetul S.G.G., la Cap. 67.01 - „Cultură, recreere şi religie" a unor cheltuieli cu mese festive, cazare şi transport, fără respectarea normelor şi limitelor de cheltuieli.

S-a reţinut că, în anul 2008, organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale Ie-au fost alocate credite bugetare în sumă totală de 3.880.000 RON pentru organizarea de evenimente care cuprindeau masa festivă, cazarea şi transportul participanţilor, înregistrându-se cheltuieli în sumă de 2.684.940 RON (70% din suma alocată), precum şi faptul că s-au decontat sume peste baremurile stabilite prin actele normative şi că unele cheltuieli nu se încadrau în plafoanele şi normativele actualizate, stabilite prin reglementările legale în vigoare.

Astfel, au fost încălcate prevederile Cap. 1 - pct. 3 şi pct. 4, Cap. 2 - pct. 2 şi Cap. 5 din Normele privind organizarea acţiunilor de protocol şi a unor manifestări cu caracter cultural-ştiinţific, precum şi cheltuielile ce se pot efectua în acest scop de către instituţii publice, aprobate prin H.G. nr. 552/1991 şi ale art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 80/2001.

V. Nederularea prin conturi deschise la Trezoreria Statului a operaţiunilor aferente fondului constituit cu titlu donaţii şi sponsorizări, destinate populaţiei afectate de calamităţi naturale; neurmărirea utilizării sumelor pe destinaţii sau a sumelor rămase neutilizate.

S-a reţinut, astfel, de către pârâtă că S.G.G. a gestionat, pe parcursul mai multor ani, fonduri din donaţii şi sponsorizări destinate populaţiei afectate de calamităţi naturale, după cum urmează:

- s-au încasat sumele într-un cont de disponibilităţi în RON deschis la Banca C.

- evidenţa acestui cont s-a ţinut extrabugetar, numai în conturi bilanţiere;

- S.G.G. nu a urmărit dacă sumele plătite din acest cont către prefecturi şi primării au fost utilizate în totalitate şi pe destinaţiile prevăzute.

În acest fel, au fost eludate prevederile Ordinului Ministrului pentru Coordonarea Secretariatului General al Guvernului nr. 924 din 23 decembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice specifice privind organizarea şi exercitarea controlului financiar preventiv propriu, în Anexă, la operaţiuni tip C. Ordonanţarea cheltuielilor, pct. 7 „dacă cheltuielile respectă destinaţiile stabilite de transmiţători", având ca acte justificative „documentele care atestă livrarea produselor, prestarea serviciilor sau execuţia lucrărilor".

Derularea operaţiunilor între instituţii publice prin Banca C. s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 70 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

VI. Neurmărirea justificării avansurilor de trezorerie pentru achiziţia de mărci poştale la termenele legale, neprezentarea de documente justificative la deconturile de cheltuieli privind achiziţia de mărci poştale şi inexistenţa gestiunii de mărci poştale.

S-a constatat că la nivelul S.G.G. nu există o gestiune sau evidenţă a mărcilor poştale achiziţionate, iar avansurile de trezorerie pentru achiziţia de mărci poştale se decontează după mai multe săptămâni, pe baza „borderourilor" de predare a corespondenţei la poştă.

Procedându-se astfel, s-au încălcat prevederile Cap. 1 - art. 3, art. 4, art. 29 şi art. 34 din Decretul nr. 209/1976 pentru aprobarea regulamentului operaţiunilor de casă.

VII. Neîntocmirea normelor de evaluare a performanţelor profesionale individuale şi de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor de bază între limite.

La nivelul S.G.G. s-a constatat inexistenţa unor norme de evaluare a performanţelor profesionale şi de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor între limite, conform cerinţelor H.G. nr. 749/1998 privind aprobarea Metodologiei pentru stabilirea normelor de evaluare a performanţelor profesionale individuale şi de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor de bază între limite.

Prin urmare, nivelul salariului unor persoane, atât la încheierea contractului de muncă, cât şi pe parcursul desfăşurării activităţii, nu a fost stabilit pe baza unor criterii adoptate în conformitate cu normele legale, nefiind astfel respectate prevederile art. 2 alin. (1) din H.G nr. 749/1998.

1.2. S-au dispus următoarele măsuri:

I. Conducerea S.G.G. va elabora şi promova un proiect de lege specifică pentru reglementarea finanţării de la bugetul statului a organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.

Prin lege se va stabili sau se va acorda Guvernului competenţa de a stabili metodologia de alocare, utilizare, justificare, monitorizare şi control, referitoare la creditele bugetare destinate acestor organizaţii, inclusiv tipurile de cheltuieli care pot fi finanţate din creditele bugetare, limitele maxime ale unor cheltuieli, proporţia cofinanţării, modul de salarizare a personalului plătit din credite bugetare, cât şi documentele de fundamentare a necesarului de credite şi cele de justificare a cheltuielilor efectuate.

II. Conducerea S.G.G. va dispune măsuri pentru intrarea în legalitate şi va verifica documentele justificative pe fiecare cheltuială aferentă deconturilor evidenţiate în activitatea financiar-contabilă.

III. Conducerea S.G.G. va lua măsuri pentru intrarea în legalitate privind creditele bugetare neutilizate la încheierea exerciţiului bugetar în anii 2007-2008 în sumă de 11.715.147 RON de către organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.

IV. Conducerea S.G.G. va lua măsuri de înlăturare a neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă privind finanţarea unor cheltuieli pentru organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale şi încadrarea în plafoanele şi normativele actualizate stabilite prin H.G. nr. 552/1991 privind normele de organizare în ţară a acţiunilor de protocol şi O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice.

V. Conducerea S.G.G. va dispune măsuri pentru intrarea în legalitate şi înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă pe linia gestionării veniturilor şi cheltuielilor din fondul constituit cu titlu de donaţii şi sponsorizări.

Încasarea, gestionarea şi utilizarea acestor fonduri se va face în conformitate cu prevederile art. 63 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi cu Normele metodologice privind modul de încasare şi de utilizare a fondurilor băneşti primite sub forma donaţiilor şi sponsorizărilor de către instituţiile publice, aprobate prin O.M.F.P. nr. 1661bis/2003.

VI. Conducerea S.G.G. va dispune măsuri pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă referitor la achiziţia, gestiunea şi decontarea avansurilor pentru mărcile poştale.

VII. Conducerea S.G.G. va dispune măsuri de intrare în legalitate şi de respectare a prevederilor H.G. nr. 749/1998 privind aprobarea Metodologiei pentru stabilirea normelor de evaluare a performanţelor profesionale individuale şi de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor de bază între limite.

2. Prin încheierea nr. 9 din 05 noiembrie 2009 a Curţii de Conturi - Departamentul IV a fost respinsă ca nefondată contestaţia reclamantului.

3. În legătură cu abaterile/neregularităţile imputate de Curtea de Conturi reclamantului Secretariatul General al Guvernului cu prilejul auditului financiar asupra contului anual de execuţie pentru anul 2008, Curtea de Apel a reţinut următoarele:

I. Evidenţierea în bugetul S.G.G. a unor categorii de cheltuieli care nu sunt reglementate prin legi specifice.

Potrivit disp. art. 14 alin. (1)-(3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, „(1) Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale.

(2) Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.

(3) Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare”.

Legea bugetară anuală nu este suficientă nici prin ea însăşi, nici prin eventualele hotărâri de guvern de aprobare a modului de repartizare şi utilizare a acestor sume, pentru a constitui o bază legală pentru aceste cheltuieli, atâta timp cât nu există o bază legală şi pentru includerea lor în proiectul de lege a bugetului.

Mai exact, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice impune autorizarea conţinută atât în legi specifice, cât şi în legea bugetară aplicabilă, iar ceea ce pârâta a imputat reclamantului este lipsa autorizării conţinută într-o lege specifică.

Cu alte cuvinte, legea impune o dublă autorizare, una legală şi una bugetară, autorizarea legală fiind dată de o lege din care să rezulte, direct sau indirect, o obligaţie de plată în sarcina statului.

Celelalte acte normative indicate de reclamantul S.G.G. ca fiind „legi specifice” ce conferă bază legală cheltuielilor în discuţie, în accepţiunea textului mai sus redat, nu pot fi reţinute ca atare.

Primul argument este acela că O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile stabileşte, în art. 46 lit. f), printre alte venituri ale asociaţiilor şi fundaţiilor, şi „resurse obţinute de la bugetul de stat sau de la bugetele locale”. O atare menţiune constituie doar o precizare a unei astfel de surse de venituri de către asociaţii şi fundaţii, nicidecum nu se constituie într-o reglementare specifică care să constituie o autorizare suficientă prin ea însăşi să fundamenteze aceste cheltuieli, cât timp acest text nu instituie, nici direct, nici indirect, o obligaţie de plată în sarcina statului.

Un alt argument este acela că H.G. nr. 111/2005 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru Relaţii Interetnice instituie, la art. 2 lit. k), printre altele, ca atribuţie a acestui departament pe aceea de a „supune Guvernului spre adoptare, la propunerea fundamentată a Consiliului Minorităţilor Naţionale, în baza Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, şi a legilor bugetare anuale, proiecte de hotărâri pentru acordarea de asistenţă financiară organizaţiilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale, membre ale Consiliului Minorităţilor Naţionale, şi pentru aprobarea repartizării sumelor alocate prin bugetul de stat acestor organizaţii”.

Or, pe de o parte, acest act normativ suferă de aceeaşi „insuficienţă” precum ordonanţa mai sus menţionată, neinstituind el însuşi o obligaţie de plată în sarcina statului, ci stabilind doar că D.R.I. are atribuţii în privinţa supunerii Guvernului, spre aprobare, a proiectelor de hotărâri pentru acordarea de asistenţă financiară organizaţiilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale.

Invocata H.G. nr. 103/2008 pentru aprobarea modului de repartizare şi de utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) şi b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007 nu poate constitui o atare „lege specifică”, fiind un act normativ care nu conferă bază legală cheltuielilor în discuţie, ci doar menţionează modul de repartizare şi de utilizare a sumei de 69.700 de RON aprobată prin legea bugetului, împărţind-o pe două destinaţii, conform anexei.

În opinia instanţei, dacă pentru cheltuielile de 4000 de RON prevăzute la litera B din anexă (pentru finanţarea unor acţiuni, programe şi proiecte interetnice şi de combatere a intoleranţei, iniţiate de Departamentul pentru Relaţii Interetnice, de instituţii publice, de organizaţii, asociaţii şi fundaţii din ţară şi din străinătate, care desfăşoară activităţi în sfera de competenţă a Departamentului pentru Relaţii Interetnice, aflate în evidenţa acestuia, precum şi de organisme internaţionale (…)) este menţionată, în art. 2 alin. (2), ca lege specifică Legea nr. 350/2005, pentru cheltuielile în sumă de 65.700 RON prevăzute la litera A din anexă (pentru sprijinirea organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, altele decât cele care primesc subvenţii de la bugetul de stat în Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, cu modificările ulterioare, pentru acoperire parţială a cheltuielilor efectuate de aceste organizaţii) o atare lege specifică nu există.

Prin urmare, instanţa a concluzionat că cele statuate de Curtea de Conturi la punctul 1 al deciziei contestate sunt corecte.

II. Înregistrarea în contabilitate a unor cheltuieli fără ca documentele justificative să fie aprobate de secretarul de stat din cadrul Departamentului pentru Relaţii Interetnice

Potrivit art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 103/2008 pentru aprobarea modului de repartizare şi de utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) şi b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007,

„(3) Justificarea sumelor prevăzute la lit. a) şi b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea nr. 388/2007, alocate pe baza fundamentărilor prevăzute la alin. (1), se face de către Departamentul pentru Relaţii Interetnice prin prezentarea de documente legale aprobate de secretarul de stat, din care să rezulte utilizarea sumelor pe destinaţiile prevăzute în notele de fundamentare”.

Ca atare, această aprobare a documentelor legale de către secretarul de stat, în vederea justificării sumei de 69.700 RON, are în vedere atât sumele menţionate în anexa A, cât şi cele din anexa B a hotărârii de guvern.

Reclamantul susţine că obligaţia aprobării documentelor justificative de către secretarul de stat coordonator al D.R.I. s-ar aplica numai pentru cheltuielile cuprinse la lit. b) din anexa nr. 3113102a la legea bugetului (programe, proiecte, acţiuni), deoarece conform art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 103/2008 „răspunderea privind utilizarea şi justificarea sumelor prevăzute la lit. a) din anexă revine, potrivit legii, organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, iar monitorizarea utilizării acestor sume potrivit destinaţiilor legale se exercită de către DRI”.

Prima instanţă a apreciat că este corectă susţinerea pârâtei în sensul confuziei pe care reclamantul o face între aprobarea cheltuielilor care se suportă din alocaţii bugetare şi răspunderea pentru cheltuielile efectuate din aceste alocaţii.

Împrejurarea că organizaţiile beneficiare ale alocaţiilor poartă răspunderea pentru utilizarea şi justificarea sumelor din anexa A nu înseamnă că documentele justificative nu sunt verificate sub aspectul legalităţii acestora şi al respectării destinaţiei lor.

Prin urmare, Curtea a reţinut, de asemenea, că este corectă susţinerea pârâtei privind justificarea cu nerespectarea legii a sumelor alocate organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, anume „prin prezentarea de către fiecare organizaţie a unor deconturi centralizate pe feluri de cheltuieli, fără a avea anexate documente justificative pe fiecare cheltuială”.

III. Nerambursarea la bugetul statului a creditelor bugetare rămase neutilizate la sfârşitul anilor 2007 şi 2008.

Potrivit art. 47 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, „Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar”.

Art. 61 alin. (3) din aceeaşi lege prevede: „Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept”.

Prin urmare, instanţa a reţinut că sumele alocate organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care nu au fost cheltuite integral în anul bugetar respectiv, anume 6.456.777 RON la sfârşitul anului 2007, respectiv 5.258.370 RON la sfârşitul anului 2008, fiind anulate de drept, trebuiau restituite la bugetul statului şi nu să rămână la dispoziţia organizaţiilor beneficiare pentru a fi utilizate în anul următor, neexistând nici un temei legal, o prevedere derogatorie, pentru a proceda de această manieră.

În concepţia instanţei, referirile reclamantului, atât din contestaţie, cât şi din acţiunea introductivă de instanţă, relativ la inaplicabilitatea art. 52 alin. (8) din Legea nr. 500/2002, întrucât acesta vizează exclusiv cheltuielile angajate pe temei contractual de instituţiile publice, sunt nerelevante în cauză, cât timp nici decizia, nici încheierea Curţii de Conturi nu invocă acest fundament legal pentru obligaţia de restituire.

Instanţa reţine că sumele în cauză au fost alocate de la bugetul de stat reclamantului, fiind cuprinse în bugetul acestuia, motiv pentru care îi sunt aplicabile întru totul prevederile Legii nr. 500/2002, inclusiv cele ale art. 47 alin. (2) şi art. 61 alin. (3), iar singura modalitate în care această obligaţie a reclamantului respectă cerinţele ce se deprins din natura de fonduri publice a acestor sume alocate este aceea de a impune organizaţiilor respective restituirea sumelor.

Prin urmare, instanţa de fond a constatat justeţea statuărilor Curţii de Conturi la punctul 3 al deciziei contestate.

IV. Decontarea din fonduri bugetare, prin bugetul S.G.G., la Cap. 67.01 - "Cultură, recreere şi religie" a unor cheltuieli cu mese festive, cazare şi transport, fără respectarea normelor şi limitelor de cheltuieli.

Pârâta a reţinut că ar fi incidente prevederile H.G. nr. 552/1991 şi ale art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 80/2001.

Potrivit H.G. nr. 552/1991 privind normele de organizare în ţară a acţiunilor de protocol - Anexa 1 Norme privind organizarea în ţară a acţiunilor de protocol şi a unor manifestări cu caracter cultural-ştiinţific, precum şi cheltuielile ce se pot efectua în acest scop de către instituţiile publice - cap. 1 Organizarea de mese şi cocteiluri - pct. 3 „Numărul reprezentanţilor din partea română nu poate depăşi, în cazurile prevăzute la pct. 1 lit. a), b):

- 2 - 3 reprezentanţi la 1 - 2 străini;

- 3 - 5 reprezentanţi la 3 - 4 străini;

- un număr de reprezentanţi cel mult egal la 5 sau mai mulţi străini.

În situaţii deosebite, justificate, la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale, depăşirea numărului prevăzut mai sus se aprobă de către miniştri sau conducătorii organelor respective, după caz”, iar la pct. 4 se prevede că „Acţiuni prevăzute la pct. 1 şi 2 se pot organiza o singură dată, pentru fiecare delegaţie, la venire sau plecarea acesteia. În cazul unor vizite în provincie ale delegaţiilor străine, organele locale pot oferi o masă oficială într-un cadru restrâns, cu respectarea plafoanelor stabilite la pct. 1”.

De asemenea, s-a reţinut încălcarea prevederilor pct. 2 din Cap. 2 Invitarea în ţara noastră a unor delegaţii şi persoane pe cheltuiala părţii române, „Din delegaţiile oficiale, de regulă, pot face parte cel mult 5 persoane. Pentru persoanele care depăşesc acest număr, cheltuielile de masă zilnice, cât şi cele de cazare, vor fi suportate de către delegaţiile străine respective”, precum şi a cap. 5 Organizarea în ţară a unor manifestaţii cu caracter cultural-ştiinţific, potrivit căruia „Cheltuielile legate de organizarea unor astfel de manifestaţii se suportă de participanţi.

Fondurile necesare pentru cheltuielile ce se efectuează cu închirieri şi amenajări de săli, tipărituri sau traduceri, mijloace de transport etc., se asigură din sumele realizate, de către instituţiile organizatoare, din taxele plătite cu anticipaţie de participanţii din ţară şi din străinătate.

Cheltuielile pentru cazarea şi masa participanţilor, precum şi pentru eventualele excursii prevăzute în planul acţiunii, se suportă de către aceştia”.

Potrivit art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice, „Normativele de cheltuieli stabilite ca limite maxime, în cadrul cărora se pot aproba şi efectua cheltuieli pentru acţiuni de protocol de către ministere, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţile administraţiei publice locale, precum şi de către instituţiile publice din subordinea acestora, sunt prevăzute în anexa nr. 2”.

Curtea de apel a apreciat că ambele acte normative, reţinute de echipa de audit ca fiind nesocotite, reglementează normativele de cheltuieli ca limite maxime pentru acţiuni de protocol.

Or, cheltuielile invocate la acest punct sunt cheltuieli de masă, transport, cazare şi alte cheltuieli, efectuate în cadrul acţiunilor, programelor şi proiectelor interetnice de combatere a intoleranţei, desfăşurate de organizaţiile minorităţilor naţionale.

În opinia instanţei de fond, astfel de acţiuni însă nu se subsumează nicidecum sferei de aplicare a actelor normative invocate de pârâtă, neconstituind acţiuni de protocol desfăşurate de reclamant.

Prin urmare, instanţa a reţinut nelegalitatea punctului 4 din decizie, ca efect al inaplicabilităţii reglementărilor invocate.

Potrivit disp. art. 70 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, „Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv activităţile de pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral din venituri proprii, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror rază îşi au sediul şi la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli şi disponibilităţi”.

Instanţa de fond a apreciat că textul mai sus redat impune obligativitatea instituţiilor publice de a efectua operaţiuni doar prin unităţile de trezorerie, obligaţie nesocotită de reclamant.

În actul de control, pârâta Curtea de Conturi a reţinut şi că evidenţa acestui cont s-a ţinut extrabugetar, numai în conturi bilanţiere, reclamantul neurmărind dacă sumele plătite din acest cont către prefecturi şi primării au fost utilizate în totalitate şi pe destinaţiile prevăzute.

Astfel, fondurile nu au fost utilizate integral conform destinaţiilor, deşi exista o atare necesitate (dovadă faptul că Guvernul a alocat pentru ajutorarea sinistraţilor, doar în perioada septembrie - decembrie 2008, din Fondul de rezervă şi din Fondul de intervenţie, sume echivalente cu cele existente în soldul contului pentru ajutorarea sinistraţilor, fără a recurge la acestea din urmă), nu există un control organizat cu privire la utilizarea finală a sumelor alocate din acest cont, iar trezoreria statului este lipsită de sume importante, care au rămas la dispoziţia unei bănci comerciale private.

Reclamantul a susţinut că donaţiile pentru sinistraţi nu constituie fonduri publice, deoarece ele nu sunt „destinate activităţii proprii a ordonatorului principal de credite”.

Curtea de apel a apreciat că art. 70 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 este foarte clar şi nu face nicio distincţie de genul celei sugerate de reclamant.

Relevante sunt, de asemenea, prevederile H.G. nr. 405/2007 privind funcţionarea Secretariatului General al Guvernului, potrivit cărora acesta din urmă are, „rolul de a asigura derularea operaţiunilor tehnice aferente actului de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului (…)” (art. 1 alin. (1)), respectiv „derularea operaţiunilor financiare în domeniul său de activitate” (art. 3 pct. 10).

În opinia judecătorului fondului, referirile reclamantului la prevederile H.G. nr. 954/2008 privind rectificarea bugetelor de venituri şi cheltuieli ale Inspectoratului de Stat în Construcţii şi Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare pe anul 2008 şi acordarea de ajutoare pentru daunele provocate de calamităţile naturale, respectiv ale H.G. nr. 1403/2008 pentru completarea primei (care fac referire la contul deschis în acest sens la Banca C.), nu prezintă nicio relevanţă în cauză, întrucât acestea se referă la sumele aprobate ca ajutoare de către alte două instituţii publice, Inspectoratul de Stat în Construcţii şi Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare şi la rectificarea, în consecinţă, a bugetelor acestora, nicidecum la sumele rezultate din donaţii şi sponsorizări destinate populaţiei afectate de calamităţi naturale.

Prin urmare, instanţa a constatat justeţea concluziei Curţii de Conturi de la punctul 5 al deciziei contestate.

Potrivit art. 29 din Decretul 209/1976 pentru aprobarea Regulamentului operaţiilor de casă: „Unităţile pot acorda, prin casierie, avansuri în numerar persoanelor încadrate în unitate, pentru:

a) cheltuieli de aprovizionare cu mărfuri de la fondul pieţei şi pentru alte plăţi care se fac în localitatea unde unitatea îşi are sediul, până la cuantumul nevoilor pe 3 zile, cu obligaţia de a justifica avansul în termen de cel mult 4 zile lucrătoare de la primirea lui, exclusiv ziua primirii.”

Conform art. 33 şi art. 34 din acelaşi act normativ: „Evidenta avansurilor acordate şi urmărirea justificării lor la termenele stabilite se efectuează în cadrul compartimentului financiar-contabil al unităţilor”, respectiv „Titularul de avans este obligat ca, în termenele stabilite pentru justificarea avansului, să întocmească şi sa depună, la compartimentul financiar-contabil al unităţii care i-a acordat avansul, decontul de cheltuieli în care înscrie toate documentele justificative şi le anexează la acesta. Compartimentul financiar-contabil are obligaţia sa menţioneze pe decont data primirii, care se consideră data justificării avansului.”

De asemenea, potrivit art. 35 şi art. 36 din aceeaşi reglementare normativă: „La primirea decontului de cheltuieli, compartimentul financiar-contabil verifică legalitatea documentelor justificative anexate la decont, concordanta lor cu natura şi destinaţia cheltuielilor pentru care s-a acordat avansul şi respectarea termenului de justificare”, respectiv „În cazul în care titularii de avansuri întocmesc şi prezintă deconturi incomplete sau anexează la acestea documente nevalabile, avansurile se consideră justificate numai cu valoarea documentelor valabile”.

În opinia primei instanţe, nici una din aceste rigori nu a fost respectată de către reclamant, aspect pe care acesta nici nu l-a contestat.

Cu toate acestea, reclamantul a justificat o atare procedură prin necesitatea eficientizării procedurii de lucru, prin decontarea avansurilor pentru mărci poştale pe baza „borderourilor” pentru corespondenţă.

Instanţa a reţinut, însă, că argumentele mai sus arătate nu pot constitui justificări pentru nesocotirea dispoziţiilor legale incidente, motiv pentru care sunt legale aspectele menţionate de Curtea de Conturi la punctul 6 al deciziei contestate.

VII. Neîntocmirea normelor de evaluare a performanţelor profesionale individuale şi de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor de bază între limite.

Prin H.G. nr. 749/1998 a fost aprobată Metodologia pentru stabilirea normelor de evaluare a performanţelor profesionale individuale şi de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor de bază între limite.

Reclamantul nu a contestat încălcarea acestei prevederi legale, dar a apreciat că ar fi fost inutilă, în condiţiile în care „datorită nivelului de profesionalism solicitat de angajator ocupanţilor acestor posturi, acestea au fost cotate la nivel de cerinţe maxime, astfel încât în condiţiile în care punctajul obţinut la concurs era corespunzător să se poată acorda nivelul maxim al salariului prevăzut de lege”.

Instanţa de fond a arătat că susţinerile reclamantului referitoare la stabilirea salariilor de bază individuale, la angajare, pe baza calificativelor obţinute îşi au temeiul în hotărârea mai sus menţionată; ceea ce a rămas, însă, neacoperit, datorită neîndeplinirii obligaţiei reţinută la punctul 7 din decizie, este perioada ulterioară, mai exact evaluarea performanţelor în funcţie, în vederea „furnizării elementelor necesare stabilirii salariului de bază individual între limite, în funcţie de performanţele profesionale ale angajatului”, pe parcursul exercitării funcţiei.

Potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoane care ocupă funcţii de demnitate publică: „Stabilirea salariilor de bază individuale se face potrivit normelor de evaluare a performanţei individuale.”

Acest text a fost reluat şi în art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 749/1998: „Stabilirea salariilor de bază individuale, între limite, se face pe baza rezultatelor evaluării performanţelor profesionale ale angajatului, în raport cu cerinţele postului”.

Judecătorul fondului a precizat faptul că, pe parcursul exercitării funcţiei, salariul de bază nu rămânea acelaşi în mod necesar, conform acestei reglementări, în vigoare în perioada de referinţă; acest salariu, potrivit art. 13 din lege, „se reevaluează anual de către angajator, cu respectarea limitelor prevăzute pentru gradul profesional sau treapta profesională în care acesta este încadrat”. De asemenea, potrivit art. 14 alin. (2) din lege: „Indemnizaţia de conducere poate fi reevaluată anual, în raport cu rezultatele obţinute de structura condusă în realizarea obiectivelor, programelor şi proiectelor, după aprobarea bugetului instituţiei publice respective”.

Prin urmare, instanţa a concluzionat în sensul că susţinerile reclamantului cu privire la faptul că, la angajare, „punctajul obţinut la concurs era corespunzător să se poată acorda nivelul maxim al salariului prevăzut de lege” nu sunt de natură a înlătura justeţea imputării adusă de echipa de audit, evaluarea anuală a performanţei efective a angajaţilor constituind un reper pentru stabilirea salariilor de bază între limite.

Prin urmare, instanţa a constatat că şi punctul 7 al deciziei contestate este legal întocmit.

3. Recursul declarat de reclamantul Secretariatul General al Guvernului

În recursul său, reclamantul a solicitat casarea în parte a sentinţei, în ceea ce priveşte anularea pct. 5 din decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009 şi din încheierea nr. 9 din 05 noiembrie 2009 ambele emise de Curtea de Conturi.

În motivarea căii extraordinare de atac, încadrabilă în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs a fost formulată de către recurent următoarea critică de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:

Prima instanţă a făcut confuzie între operaţiunile reprezentând ajutoare acordate de diverse persoane fizice şi juridice pentru sinistraţi şi operaţiunile de încasări şi plăţi ale instituţiilor publice, reglementate în Legea nr. 500/2002.

Sumele colectate de Secretariatul General al Guvernului în conturi bancare, reprezentând contribuţii umanitare pentru ajutorarea comunităţilor locale sau familiilor greu încercate de calamităţile naturale nu fac parte din categoria fondurilor publice.

În speţa de faţă, în mod greşit judecătorul fondului a reţinut că sunt aplicabile prevederile H.G. nr. 405/2007. Problema aflată în discuţie este cea a naturii juridice a fondurilor constituite cu titlu de donaţii şi sponsorizări, care este diferită de cea a fondurilor publice, aceste sume nefiind destinate activităţii proprii ale ordonatorului principal de credite.

Ca atare, nu poate fi vorba despre o abatere de la prevederile Legii nr. 500/2002.

4. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României

În recursul său, pârâta a solicitat modificarea în parte a sentinţei atacate, în sensul respingerii în totalitate a acţiunii ca neîntemeiată.

Criticile de nelegalitate ale hotărârii contestate au fost prezentate în memoriul de recurs aflat la dosar.

Apărările formulate de intimata Curtea de Conturi a României.

Intimata nu a formulat întâmpinare, dar în concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea recursului formulat de partea adversă ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este tardiv: sentinţa atacată a fost comunicată părţii la data de 18 mai 2012 (conform dovezii de comunicare aflată la dosar fond), iar calea de atac extraordinară a fost promovată la data de 05 decembrie 2012, cu depăşirea termenului de 15 zile de la comunicarea hotărârii, reglementat de art. 301 C. proc. civ.

2. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul Secretariatul General al Guvernului şi a apărărilor cuprinse în notele scrise, dar şi din oficiu, în baza art. 304¹ C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

La pct. 5 din decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi s-au reţinut:

„Nederularea prin conturi deschise la Trezoreria Statului a operaţiunilor aferente fondului constituit cu titlu donaţii şi sponsorizări, destinate populaţiei afectate de calamităţi naturale; neurmărirea utilizării sumelor pe destinaţii sau a sumelor rămase neutilizate.”

În concret, pe acest aspect s-a arătat faptul că recurentul Secretariatul General al Guvernului a gestionat, pe parcursul mai multor ani, fonduri din donaţii şi sponsorizări destinate populaţiei afectate de calamităţi naturale, astfel:

- s-au încasat sumele într-un cont de disponibilităţi în RON deschis la Banca C.;

- evidenţa acestui cont s-a ţinut extrabugetar, numai în conturi bilanţiere;

- Secretariatul General al Guvernului nu a urmărit dacă sumele plătite din acest cont către prefecturi şi primării au fost utilizate în totalitate şi pe destinaţiile prevăzute.

Pe cale de consecinţă, emitentul actului administrativ aflat în discuţie a concluzionat în sensul că nu au fost respectate prevederile Ordinului Ministrului pentru Coordonarea Secretariatului General al Guvernului nr. 924 din 23 decembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice specifice privind organizarea şi exercitarea controlului financiar preventiv propriu, în Anexă, la operaţiuni tip C. Ordonanţarea cheltuielilor, pct. 7 „dacă cheltuielile respectă destinaţiile stabilite de transmiţători", având ca acte justificative „documentele care atestă livrarea produselor, prestarea serviciilor sau execuţia lucrărilor".

Ca atare, derularea operaţiunilor între instituţii publice prin Banca C. s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 70 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Această soluţie a fost menţinută şi prin încheierea nr. 9 din 05 noiembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV.

Prima instanţă a considerat că cele două acte administrative contestate în cauză sunt legale pe acest aspect, pentru considerentele prezentate la pct. 1.2. din prezenta decizie.

Înalta Curte apreciază că soluţia adoptată cu privire la această măsură este nelegală, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Astfel, conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice:

„(2) Dispoziţiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării:

a) bugetului de stat;

b) bugetului asigurărilor sociale de stat;

c) bugetelor fondurilor speciale;

d) bugetului trezoreriei statului;

e) bugetelor instituţiilor publice autonome;

f) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;

g) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;

h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;

i) bugetului fondurilor externe nerambursabile.”

Potrivit art. 2 pct. 8 din aceeaşi lege, cheltuielile bugetare reprezintă „sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2), în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele respective.”

De asemenea, art. 63 alin. (1) din legea aflată în discuţie prevede că instituţiile publice pot folosi, pentru desfăşurarea activităţii lor, bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de la persoanele juridice şi fizice, sub formă de donaţii şi sponsorizări, cu respectarea dispoziţiilor legale.

Sumele din donaţii destinate populaţiei afectate de calamităţi naturale nu intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 500/2002, deoarece nu sunt fonduri publice, în condiţiile în care nu sunt destinate activităţii proprii ale ordonatorului principal de credite.

Pe cale de consecinţă, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, va admite recursul formulat de reclamantul Secretariatul General al Guvernului, va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul că va anula pct. 5 din decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009 şi din încheierea nr. 9 din 05 noiembrie 2009 ambele emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV.

Totodată, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României ca tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei civile nr. 3135 din 30 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că anulează pct. 5 din decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV şi din încheierea nr. 9 din 5 noiembrie 2009, în ceea ce priveşte neregulile constatate în activitatea financiar-contabilă pe linia gestionării veniturilor şi cheltuielilor din fondul constituit cu titlu de donaţii şi sponsorizări.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva aceleiaşi sentinţe, ca tardiv declarat.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 21 iunie 2013.

← ICCJ. Decizia nr. 5921/2013. Contencios		ICCJ. Decizia nr. 5927/2013. Contencios. Anulare act... →

ICCJ. Decizia nr. 5923/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 5923/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs