ICCJ. Decizia nr. 6040/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6040/2013
Dosar nr. 5449/2/2011
Şedinţa publică de la 5 iulie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 309 din 18 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti a fost admisă excepţia inadmisibilităţii şi respinsă contestaţia formulată de reclamanţii B.L.D. şi B.L.M. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că prin raportul de evaluare din 30 mai 2011 întocmit, inspectorul de integritate a stabilit potrivit competenţelor legale, sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Timişoara, în vederea începerii acţiunii de control şi constatării diferenţei semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deţinută de B.L.D. şi a stării de incompatibilitate a acestuia, potrivit art. 17 alin. (6) din acelaşi act normativ şi comunicarea raportului de evaluare reclamantului, potrivit legii.
Din momentul sesizării Comisiei, procedura este una specială, fiind reglementată de Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
Prin urmare, raportul de evaluare a averii reclamantului este exceptat căilor de atac prevăzute de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, procedura fiind una specială, reglementată de Legea nr. 115/1996.
De altfel, potrivit dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă nu ne aflăm în faţa unui act care să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice şi, din această perspectivă, acţiunea reclamantului a fost considerată inadmisibilă.
Totodată, s-a avut în vedere faptul că instanţa de contencios administrativ nu se poate pronunţa în această fază în legătură cu raportul de evaluare privind averea reclamantului, fiind de competenţa Comisiei de cercetare a averilor faptul de a dispune o soluţie, prin ordonanţă motivată, în conformitate cu dispoziţiile art. 104 din Legea nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, în situaţia în care Comisia de cercetare a averilor constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat, dispune trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului.
Conform art. 104 din Legea nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare: „(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni.
(2) Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale.
(3) Controlul se reia de către comisia de cercetare, dacă: a) după clasarea cauzei apar elemente noi care pot conduce la o soluţie contrară; b) organul de urmărire penală, după efectuarea cercetărilor, în situaţia prevăzută la alin. (1) lit. c), nu sesizează instanţa penală”.
În concluzie, pârâta a apreciat că apărările formulate de reclamant prin prezenta acţiune sunt apărări specifice verificării efectuată de Comisiei de cercetare a averilor şi în consecinţă, solicită admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii reclamantului şi, pe cale de consecinţă, să respingă toate capetele de cerere.
Prin răspunsul la întâmpinare depus la data de 18 ianuarie 2011, reclamanţii au solicitat respingerea excepţia inadmisibilităţii contestaţiei, invocată de pârâtă, ca nefondată invocând dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora „persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ”, ori reclamanţii au primit raportul de evaluare în cauză la data de 3 iunie 2011, iar la data de 14 iunie 2011 au înregistrat prezenta contestaţie.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii contestaţiei invocată de pârâtă, Curtea a constatat următoarele:
Prin raportul de evaluare din 30 mai 2011 întocmit la data de 30 mai 2011 de pârâta Agenţia Naţională de Integritate s-a dispus sesizarea Comisiei de Cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Timişoara, în vederea începerii acţiunii de control şi constatării diferenţei semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deţinută de reclamantul B.L.D. şi a stării de incompatibilitate a acestuia, potrivit art. 17 alin. (6) din acelaşi act normativ, având în vedere faptul că din analiza efectuată de pârâtă a rezultat că între modificările intervenite în averea pârâtului, în timpul exercitării funcţiei publice de agent operativ II în cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timiş, Sectorul Poliţiei de Frontieră Moraviţa, în perioada 1 iulie 2000-31 decembrie 2010, şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă există o diferenţă semnificativă, în cuantum de 190.491,2 RON, echivalentul a 45.355 euro, în sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010.
S-a reţinut că prin raportul de evaluare de mai sus, ce a fost contestat de reclamanţi prin acţiunea de faţă, nu s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului prevăzută de art. 17 alin. (6), ci doar a fost sesizată Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Timişoara în vederea începerii acţiunii de control, constatarea diferenţei semnificative prev. de art. 18 din Legea nr. 176/2010 privind averea deţinută de reclamantul B.L.D. şi a stării de incompatibilitate a acestuia, prevăzută de art. 17 alin. (6) din acelaşi act normativ, depinzând de rezultatul acţiunii de control ce va fi efectuată de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Timişoara potrivit procedurii prevăzută de Legea nr. 115/1996.
Curtea a mai reţinut că potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 „persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ”.
Din textul de mai sus, rezultă că pentru admisibilitatea unei contestaţii împotriva unui raport de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate este necesar ca prin raportul de evaluare să se fi constatat un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate, ceea ce nu este cazul de faţă, având în vedere că prin raportul de evaluare contestat nu s-a constatat o stare de incompatibilitate, ci doar a fost sesizată Comisia de cercetare a averilor din Cadrul Curţii de Apel Timişoara în vederea începerii acţiunii de control, constatării diferenţei de avere potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010 şi a stării de incompatibilitate prev. de art. 17 alin. (6) din legea 176/2010.
Este adevărat că dispoziţiile art. 17 din Legea nr. 176/2010, în baza cărora a fost întocmit raportul de evaluare contestat, fac trimitere prin alin. (7) la aplicarea dispoziţiilor art. 22 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010, însă aceste din urmă dispoziţii care prevăd dreptul persoanei care face obiectul evaluării de a formula contestaţie, nu ar putea fi aplicate în lipsa emiterii de către Agenţia Naţională de Integritate a unui raport de evaluare prin care să constate starea de incompatibilitate a persoanei respective.
Curtea a mai reţinut că raportul de evaluare contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce efecte juridice prin el însuşi, nu creează, nu modifică şi nici nu stinge raporturi juridice, fiind un act de sesizare a Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Timişoara în vederea declanşării procedurii prevăzute de Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei civile nr. 309/2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, au formulat recurs reclamanţii B.L.D. şi B.L.M., sentinţă pe care au considerat-o nelegală şi netemeinică şi s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea spre rejudecare.
În motivele de recurs s-a arătat că sentinţa a fost dată cu încălcarea prevederilor legii speciale, respectiv prevederile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice.
Au fost invocate prevederile art. 17 alin. (6) din Legea nr. 176/2010 care prevăd că „Persoana a cărei declaraţie de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferenţe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, este considerată incompatibilă”.
Instanţa de fond susţin recurenţii, în mod eronat a reţinut că raportul de evaluare nu este un act administrativ, deoarece nu produce efecte juridice, întrucât el a produs efecte juridice fiind înaintat Curţii de Apel Timişoara, în baza căruia Comisia de cercetare a averilor de pe lângă această instanţă, urmând să facă verificările necesare.
S-a considerat că inspectorul de integritate trebuia să aibă în vedere prevederile art. 20 alin. (1), (2) şi (3).
Felul cum a fost întocmit, felul cum s-au analizat documentele depuse de recurenţi au determinat pe aceştia să conteste raportul de evaluare, raport care a fost realizat cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, nerespectându-se principiile confidenţialităţii, dreptului la apărare, al prezumţiei dobândirii licite a averii, aspecte care nu pot fi analizate de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, ci numai de instanţa de contencios administrativ.
Deşi instanţa de fond a arătat, în motivarea sentinţei că art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 nu ar fi aplicabil deoarece nu ar fi emis un raport de evaluare prin care să se constate starea de incompatibilitate a persoanei respective, recurenţii au arătat că raportul de evaluare a fost comunicat acestora la 30 mai 2011, iar la capitolul „Concluzii” a rezultat că recurenţii ar fi în stare de incompatibilitate, existând o diferenţă semnificativă, în cuantum de 190.491,2 RON.
Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
3. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul pentru următoarele considerente:
În faţa instanţei de fond reclamanţii B.L.D. şi B.L.M. au contestat raportul de evaluare din 30 mai 2011 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a dispus sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Timişoara în vederea începerii acţiunii de control şi constatării diferenţei semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010 privind averea deţinută de B.L.D. şi a stării de incompatibilitate a acestuia potrivit art. 17 alin. (6) din acelaşi act normativ.
Soluţia instanţei de fond, prin care acţiunea reclamanţilor a fost respinsă ca inadmisibilă, reţinându-se că raportul de evaluare contestat nu este un act administrativ pentru că nu produce efecte juridice prin el însuşi, nu creează, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, respectiv a art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.
În secţiunea a II-a a Legii nr. 176/2010 a fost reglementată procedura de evaluare a averii persoanelor care au obligaţia de depunere a acestora.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 13-19 din Legea nr. 176/2010 rezultă că această procedură este una administrativă şi se finalizează cu întocmirea unui raport de evaluare. Pe parcursul acestei proceduri, inspectorul de integritate procedează la evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor, informaţiilor, modificărilor publice patrimoniale, putând fi solicitate informaţii şi date persoanelor fizice sau juridice, iar dacă rezultă diferenţe semnificative, atunci, după informarea persoanei respective, pot fi solicitate persoanelor fizice sau juridice informaţii sau date care nu sunt publice, iar persoana poate prezenta orice probă sau date şi informaţii pe care le consideră necesare. Rezultatul acestei proceduri se consemnează într-un raport de evaluare.
În cazul în care, după administrarea probelor, inspectorul de integritate constată existenţa în continuare a unor diferenţe semnificative, va întocmi un raport de evaluare al cărui conţinut este stabilit în art. 17 alin. (3) lit. a)-d), raport ce se comunică persoanei care a făcut obiectul evaluării şi, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală şi celor disciplinare, precum şi Comisiei de cercetare a averilor prevăzută de Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
În situaţia în care, în urma administrării probatoriilor, inspectorul de integritate constată că nu există diferenţe semnificative (art. 18 din Legea nr. 176/2010 defineşte diferenţe semnificative ca fiind diferenţă mai mare de 10.000 euro sau echivalentul în RON al acestei sume între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă), întocmeşte tot un raport de evaluare prin care constată inexistenţa diferenţelor semnificative, raport ce se comunică persoanei care a făcut obiectul procedurii.
Art. 17 alin. (6) din Legea nr. 176/2010 prevede că „Persoana a cărei declaraţie de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferenţe semnificative, în sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010, este considerată incompatibilă”.
Art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 prevede că „Dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător”.
Potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010 „(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ. (2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.
Pentru că art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 este o normă de trimitere, nu poate fi reţinută susţinerea instanţei de fond, care, deşi invocă aceste dispoziţii a apreciat că art. 22 alin. (1) şi (2) ar fi aplicabil numai dacă se contestă un raport de evaluare prin care Agenţia Naţională de Integritate a constatat starea de incompatibilitate a persoanei respective.
Dacă s-ar accepta acest punct de vedere ar fi lipsită de eficienţă norma stabilită de art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010, iar prin instituirea ei, intenţia legiuitorului a fost aceea ca şi raportul de evaluare a averii să poată fi contestat la instanţa de contencios administrativ, ca şi raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii.
Nu se poate susţine că, deşi legea prevede expres că numai raportul de evaluare a incompatibilităţii sau a conflictului de interese să poată fi contestat, acţiunea în contestarea raportului de evaluare a averii ar fi inadmisibilă întrucât art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 dovedeşte că este admisibilă acţiunea.
Referitor la susţinerea instanţei de fond că raportul de evaluare a averii nu ar fi un act administrativ, se constată că şi aceasta este greşită.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată „act administrativ, actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Raportul de evaluare este un act administrativ în sensul legii pentru că el produce efecte juridice, având în vedere că în lipsa emiterii acestuia, comisia de cercetare a averilor nu poate desfăşura procedura de verificare a „diferenţelor semnificative”.
De altfel, indiferent de considerarea sau nu a raportului de evaluare a averii ca fiind act administrativ, posibilitatea contestării la instanţa de contencios administrativ este dată de lege, respectiv de art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 şi nu poate fi respinsă ca inadmisibilă o cerere de anulare a raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate prin care se constată existenţa unor „diferenţe semnificative” şi este sesizată Comisia de cercetare a averilor competentă.
Raţiunea pentru care a fost instituită posibilitatea cercetării la instanţă a rapoartelor de evaluare emise de Agenţia Naţională de Integritate în cadrul procedurii de evaluare a averii, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor [posibilitate prevăzută expres de art. 22 alin. (1) şi (2) şi art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010] este tocmai activitatea administrativă pe care o desfăşoară Agenţia Naţională de Integritate în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă, aspecte reţinute constant în deciziile Curţii Constituţionale (Decizia nr. 663/2012 şi Decizia nr. 204/2013).
De aceea, în baza art. 312 alin. (1), (2), (3) şi (5) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentinţa atacată şi trimisă cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
La rejudecare, instanţa de fond va avea în vedere faptul că în raport de prevederile Legii nr. 176/2010 şi ale Legii nr. 115/1996, procedura de evaluare a averii are mai multe etape:
- etapa administrativă, ce se desfăşoară în faţa inspectorului de integritate şi care se finalizează cu întocmirea raportului de evaluare prin care se pot constata „diferenţe semnificative” şi este sesizată comisia de control a averilor din cadrul curţii de apel competente;
- etapa desfăşurată în faţa comisiei de cercetare a averilor care funcţionează pe lângă curtea de apel unde se pot administra probe, iar această comisie, dacă va constata că dobândirea unor bunuri sau a unei cote-părţi din avere nu este justificată, va putea sesiza curtea de apel;
- etapa judiciară, ce se desfăşoară în faţa curţii de apel competente.
Cum în cauză se contestă raportul de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate prin care s-au constatat existenţa unor „diferenţe semnificative”, instanţa de contencios administrativ poate analiza legalitatea emiterii acestui raport, respectarea prevederilor legale în cadrul procedurii desfăşurate în faţa Agenţiei Naţionale de Integritate, conform Legii nr. 176/2010.
Însă, instanţa de contencios administrativ nu poate verifica aspecte legate de modul de dobândire a averii, a dobândirii unor bunuri nejustificate, pentru că acestea pot fi analizate de comisia de cercetare a averii de pe lângă curtea de apel.
Instanţa supremă s-a pronunţat în sensul admisibilităţii contestării raportului de evaluare a averii întocmit de Agenţia Naţională de Integritate (decizia nr. 2335 din 11 mai 2012 a Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, iar soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pronunţată de instanţa de fond nu a fost recurată de Agenţia Naţională de Integritate).
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de B.L.D. şi B.L.M. împotriva sentinţei civile nr. 309 din 18 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 iulie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5915/2013. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 6050/2013. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
