ICCJ. Decizia nr. 6155/2013. Contencios. Conflict de competenţă. Fond
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6155/2013
Dosar nr. 4673/30/2011*
Şedinţa publică de la 13 septembrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I.Circumstanţele cauzei
1.Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş, la data de 28 iunie 2011, reclamanta comuna S., prin primar, a formulat contestaţie împotriva Încheierii din 02 iunie 2011 a Curții de Conturi a României, prin care s-a soluţionat contestaţia formulată împotriva deciziei din 17 decembrie 2010 şi a procesului – verbal de constatare înregistrat din 10 decembrie 2010, emise de Camera de Conturi a Județului TimiȘ, solicitând modificarea în parte a deciziei, în sensul anulării dispozițiilor cuprinse la poziția 11,12,13,15,16 Și 17.
2. Hotărârea Tribunalului TimiȘ
Prin sentinţa nr. 378 din 10 februarie 2012, Tribunalul Timiş, secţia comercială şi de contencios administrativ, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara, reţinând, în esenţă, că potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, art. 11 alin. (1) din aceeaşi lege dispunând în sensul că, organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul legii.
Investită cu soluționarea litigiului prin sentința de declinare a competenței, Curtea de Apel TimiȘoara, secția contencios administrativ Și fiscal, a invocat, din oficiu, excepția de necompetenţa materială în primă instanţă şi, totodată, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 223 lit. e) şi 229 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.
3. Hotărârea Curții de Apel TimiȘoara
Prin sentinţa nr. 613 din 15 noiembrie 2012, Curtea de Apel TimiȘoara, secția contencios administrativ Și fiscal, a admis atât excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi a României nr. 130/2010 cât Și excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş. A constatat ivit conflictul negativ de competență Și a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie spre soluţionare.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la excepţia de nelegalitate, invocată din oficiu, Curtea de apel a reţinut că dispoziţiile analizate prevăd competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel în soluţionarea sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, prin care este soluţionată contestaţia împotriva deciziilor emise de camera de conturi judeţeană.
A apreciat Curtea de Apel că dispoziţiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepţiei de nelegalitate contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 şi ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece deciziile emise de camerele judeţene de conturi, ce formează obiectul contestaţiei şi acţiunii în contencios administrativ, nu au ca obiect taxe, impozite etc., astfel că instanţa competentă se determină în funcţie de criteriul non-valoric.
Astfel fiind, aparţine Tribunalului competenţa de a soluţiona asemenea litigii, deoarece camerele judeţene de conturi sunt autorităţi publice locale, respectiv structuri desconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi a României.
Curtea de Apel a respins susţinerile pârâtei referitoare la faptul că structurile teritoriale ale Curţii de Conturi nu au personalitate juridică, apreciind că nu sunt relevante, deoarece în litigiile privind acte administrative competenţa nu se stabileşte în funcţie de existenţa sau lipsa personalităţii juridice, ci raportat la cele două criterii prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, curtea de apel a reţinut că, stabilind competenţa de soluţionare în primă instanţă a căii de atac împotriva încheierilor pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curţii de Conturi în favoarea curţilor de apel, Regulamentul derogă de la lege, ceea ce este inadmisibil.
Reținând nelegalitatea dispoziţiile regulamentare, Curtea de Apel a stabilit competenţa exclusiv în raport cu dispoziţiile Legii nr. 94/1992 şi cele ale Legii nr. 554/2004, apreciind astfel că instanţa competentă este Tribunalul Timiş.
4.Recursul declarat de Curtea de Conturi a României
Împotriva sentinţei nr. 613 din 15 noiembrie 2012 a Curţii de Apel TimiȘoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs Curtea de Conturi a României, solicitând modificarea în tot a sentinței atacate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, cu consecința respingerii excepției de necompetență materială a Curții de Apel TimiȘoara, ca neîntemeiată.
În primul rând, recurenta critică hotărârea instanței de fond din perspectiva inadmisibilității excepției de nelegalitate, susținând că „Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi” este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care, actul normativ poate fi atacat oricând în faţa instanţei de contencios pe calea acţiunii directe.
În opinia recurentei, excepţia de nelegalitate poate fi invocată aşadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual.
În ceea ce priveȘte fondul excepției de nelegalitate, recurenta susține că, în mod corect Și legal, s-a prevăzut la pct. 228 din Regulament competența secțiilor de contencios administrativ Și fiscal din cadrul curții de apel în soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi, în condițiile în care, actele atacate sunt încheierile care emană de la o autoritate publică centrală, cu personalitate juridică Și capacitate administrativă, în speță Curtea de Conturi a României, în timp ce decizia emisă de structurile teritoriale este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament la pct. 204-226.
Consideră recurenta că pct. 228 din Regulament nu constituie o normă nouă de competență materială în afara cadrului legal tranşat de art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci reaȘează competenţa materială a litigiilor izvorâte din activitatea Curţii de Conturi în conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani.
În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 299 Și urm. din C. proc. civ.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
1.1. În ceea ce priveşte inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate
Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică şi istorico-teleologică a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Totodată, nu poate fi ignorată, în această privinţă, practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
1.2. În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate
Înalta Curte reține că această excepție a fost invocată de instanţa de fond, din oficiu, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 Și priveşte dispoziţiile pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi modificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 publicat în M.Of. la data de 13 decembrie 2010.
Conform pct. 223 lit. e) din Regulament: Încheierile pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor, redactate de către secretarul de şedinţă, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conţină, potrivit prevederilor Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 144/2009, următoarele:
(….)
e) instanţa competentă - reclamantul (conducătorul entităţii verificate) se poate adresa secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate.”
Conform pct. 228 din Regulament:„ Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ. ”
Având în vedere că, potrivit art. 140 din Constituţia României, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, „în condiţiile legii organice”, iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competenţa instanţelor specializate, legalitatea normelor de competenţă cuprinse la pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispoziţiile cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ, de la care se poate deroga numai prin lege organică doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
În interpretarea şi aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut, cu caracter unitar, că aceste dispoziţii instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond, după cum urmează: criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat; criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.
În cauza de față, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanţei competente.
Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic supus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ.
Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii este decizia camerei de conturi judeţene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei.
Astfel fiind, nu poate fi primită critica recurentei, în sensul că, actul contestat este încheierea pronunţată de Curtea de Conturi prin care se soluţionează contestaţia împotriva deciziei emise de camera de conturi judeţeană şi care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competenţa Curţii de Apel în sensul dispoziţiilor pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulament şi al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Este de reţinut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul administraţiei publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene sunt în competenţa tribunalelor, iar cele privind actele autorităţilor publice centrale, în competenţa curţii de apel .
Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră judeţeană de conturi şi, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ aparţine tribunalului, iar nu Curţii de Apel, aşa cum se prevede în cuprinsul pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulament, contrar normelor de competenţă instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că prevederile regulamentare, stabilind alte norme de competenţă, contravin dispoziţiilor cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
De altfel, ulterior promovării recursului în prezenta cauză, dispozițiile pct. 223 lit. e) Și pct. 228 din Regulamentul privind organizarea Și desfăȘurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum Și valorificarea rezultatelor din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 au fost modificate prin Hotărârea nr. 135/2013, publicată în M.Of. nr. 538/26.08.2013, ceea ce constituie un argument în plus, în sensul celor expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel de cauze.
În fine, sub aspectul soluționării excepției de necompetență materială a Curții de Apel TimiȘoara, Înalta Curte nu poate primi criticile recurentului, hotărârea având caracter irevocabil, nefiind supusă niciunei căi de atac, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei nr. 613 din 15 noiembrie 2012 a Curţii de Apel TimiȘoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 septembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6152/2013. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 6159/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
