ICCJ. Decizia nr. 6440/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6440/2013
Dosar nr. 5011/2/2010
Şedinţa publică de la 1 octombrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrative şi fiscal la data de 7 iunie 2010, reclamanta SC C. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea art. 16 alin. (1) lit. a), alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor şi a deşeurilor de ambalaje, modificată prin H.G. nr. 1872/2006.
În motivarea cererii sale, reclamanta a susţinut că prevederile contestate i-au fost opuse de Administraţia Fondului pentru Mediu care, în considerentele Deciziei nr. 96 din 23 octombrie 2009 a susţinut că, colectarea individuală a deşeurilor de ambalaje va conta pentru îndeplinirea obligaţiilor de mediu ce îi revin reclamantei (producător de apă potabilă îmbuteliată în butelii de plastic) numai în măsura în care colectarea poartă asupra propriilor ambalaje aferente propriilor produse (cu excluderea tuturor celorlalte deşeuri de ambalaje).
Reclamanta a arătat că îndeplinirea în mod individual a obiectivelor de mediu prin colectarea, în condiţiile prevederilor legale vizate, numai a deşeurilor de ambalaje proprii, puse în circulaţie odată cu marfa comercializată, reprezintă o reglementare absurdă, fiind cu totul de neconceput ca un agent economic ce derulează activităţi de îmbuteliere şi comercializare de lichide (şi în general orice producător ce pune în circulaţie produse ambalate) să poată identifica şi recupera doar propriile ambalaje, transformate în deşeuri, prin definiţie răspândite pe suprafeţe mari de teritoriu.
Aceste butelii de plastic pentru apă potabilă gazoasă sau plată au forme şi dimensiuni asemănătoare şi, în orice caz, după utilizare nu îşi păstrează forma şi etichetarea, ceea ce face aproape imposibilă decelarea între anumiţi producători în lipsa etichetei de hârtie.
Or, în condiţiile în care recuperarea deşeurilor ambalajelor se face de oriunde acestea s-ar găsi, este imposibilă sortarea lor în funcţie de producător şi cu atât mai puţin probabilă este recuperarea lor de către însuţi producătorul care le-a pus în circulaţie în cadrul obligaţiei de colectare individuală a deşeurilor de ambalaje.
Reclamanta a arătat, de asemenea, că reglementarea este atât discriminatorie, deoarece în cazul în care se face prin transfer de responsabilitate, forma autorizată poate aduna acelaşi tip de ambalaj de la diverşi producători, în timp ce dacă colectarea se face (conform actului normativ atacat) în mod individual, atunci producătorul implicat nu poate colecta decât propriile ambalaje, cu excluderea tuturor celorlalte, cât şi de natură a împiedica libertatea economică, accesul liber al unor persoane la o activitate economică, prevederile fiind de natură a descuraja activităţile de colectare şi reciclare a deşeurilor de ambalaje pe care comercianţi specializaţi le-ar putea presta la cererea unor producători diligenţi de produse ambulante.
Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată, susţinând că H.G. nr. 621/2005 transpune în legislaţia naţională Directiva Parlamentului şi Consiliului nr. 94/62/CE privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene (JOCE) nr. L 365/1994, amendată prin Directiva Parlamentului şi Consiliului 2004/12/CE, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene (JOCE) nr. L 047/2004, Decizia Comisiei Europene nr. 97/129/CE privind sistemul de identificare şi marcare a materialelor de ambalaj, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene (JOCE) nr. L 050/1997, Decizia Comisiei Europene nr. 2005/270/CE privind formatul referitor la sistemul de baze de date, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene (JOCE) nr. L 086/2005-aspecte care sunt menţionate chiar în cuprinsul actului, la art. 32 alin. (2).
Pârâtul a mai arătat că, raportat la criticile aduse de reclamantă hotărârii, transpunerea prevederilor Directivei nr. 94/62/CE în legislaţia internă s-a realizat, ca şi în celelalte state membre, cu respectarea principiului „poluatorul plăteşte" (care, de altfel, stă la baza legislaţiei pentru protecţia mediului-astfel consacrat prin art. 3 lit. a) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului) şi a principiului răspunderii producătorului pentru deşeurile care derivă din ambalajele produselor pe care le introduce pe piaţă.
Prin cererea formulată în şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2011, Ministerul Mediului şi Pădurilor a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului, solicitând respingerea acţiunii reclamantei.
În susţinerea poziţiei Guvernului României, intervenientul a arătat că dispoziţiile art. 16 alin. (1) lit. a) şi alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1872/2006, respectă întocmai reglementările comunitare în materia reciclării deşeurilor din ambalaje.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 2796 din data de 6 aprilie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta SC C. SRL şi a admis cererea de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Mediului şi Pădurilor.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că din economia textului art. 16 din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor şi a deşeurilor de ambalaje, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 1872/2006, reiese că îndeplinirea obligaţiei de valorificare, respectiv reciclare a deşeurilor de ambalaje poate fi realizată de agenţii economici în două modalităţi, după cum se statuează expres în alin. (2) al acestui articol, fie nemijlocit sau individual de către în ceea ce priveşte propriile deşeurilor de ambalaje generate şi propriile ambalaje preluate/colectate de pe piaţă, fie prin intermediul unui operator economic autorizat de Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor prin transferarea responsabilităţii către acesta.
Prima instanţă a observat că diferenţa între cele două modalităţi de valorificare, respectiv reciclare a deşeurilor, invocată de reclamantă ca discriminatorie, constă în faptul că în timp ce colectarea individuală nu poate avea ca obiect decât propriile ambalaje, cu excluderea celorlalte, colectarea prin transferul responsabilităţii, de către firma autorizată, poate avea ca obiect nu doar ambalajele proprii ale operatorului care i-a transferat responsabilitatea, ci ambalaje de acelaşi tip, de la diverşi producători.
Curtea a reţinut că, reclamanta, deşi invocă nelegalitatea hotărârii de guvern, mai exact a textelor menţionate expres, nu a fost în măsură a identifica şi indica actul normativ de rang superior pe care reglementarea secundară l-ar încălca, rezumându-se la a invoca aspecte care se subsumează puterii discreţionare a autorităţii.
Astfel, reglementarea contestată a fost adoptată în procesul transpunerii Directivei Parlamentului şi Consiliului 94/62 privind ambalajele şi deşeurile din ambalaje, modificată prin Directiva Parlamentului şi a Consiliului 2004/12/CE.
Reglementările comunitare invocate nu impun însă statelor membre modalităţile concrete de valorificare, respectiv reciclare a deşeurilor din ambalaje, precum sunt cele contestate în prezenta cauză, modul de atingere a obiectivelor rămânând la latitudinea statelor membre.
Prin urmare, instanţa de fond a apreciat că opţiunea statului român nu grevează în nici un fel atingerea obiectivelor impuse de reglementările comunitare.
Totodată, a apreciat că nu se poate reţine nerespectarea principiul proporţionalităţii măsurii impuse, care se analizează în raport de obiectivele urmărite, o atare modalitate de valorificare, respectiv reciclare a deşeurilor din ambalaje regăsindu-se în reglementările mai multor state membre ale Uniunii Europene.
De asemenea, judecătorul fondului a reţinut că discriminarea invocată în raport cu operatorii autorizaţi nu constituie o discriminare în accepţiunea juridică a termenului, care să antreneze sancţionarea acesteia, cât timp cele două tipuri de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse sau nu unei proceduri specifice de autorizare.
Concluzionând, Curtea de apel Bucureşti a apreciat că hotărârea de guvern contestată a fost adoptată de Guvernul României în limitele puterii sale decizionale discreţionare.
3. Recursul
Împotriva Sentinţei nr. 2796 din 6 aprilie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta SC C. SRL, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Motivele de recurs invocate se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, invocându-se greşita aplicare a legii în ceea ce priveşte soluţia recurată prin care s-a respins ca nefondată acţiunea având ca obiect anularea dispoziţiilor art. 16 alin. (1) lit. a) şi alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor şi a deşeurilor de ambalaje.
Se arată de către recurentă că în mod nelegal prima instanţă a înlăturat cele două aspecte vădite de nelegalitate invocate privind actul normativ atestat.
Primul aspect privea văditul exces de putere exercitat de autoritatea emitentă cu copia emiterii acestui act administrativ. Se arată că acest act administrativ este emis ca urmare a exercitării discreţionare a puterii de apreciere şi de reglementare. Aceasta deoarece nu este menţinut un just echilibru între interesul public şi interesul privat, fiind încălcat principiul proporţionalităţii.
Recurenta arată că deşi hotărârea de guvern contestată a fost emisă în baza unor reglementări comunitare, prin acest act se impun în sarcina producătorilor de ambalaje obligaţii de mediu privind colectarea unor anumite ambalaje, obligaţie imposibil de a fi executată în practică.
Al doilea aspect de nelegalitate care nu a fost reţinută de prima instanţă constă în discriminarea care operează între diferiţi producători de ambalaje. Se arată că obligaţia de mediu este imposibil de executat, iar reglementarea contestată este de natură a împiedica libertatea economică. Aceasta deoarece este imposibilă colectarea selectivă din teritoriu numai a produselor provenind de la un anumit producător (sau produs) indiferent că este vorba de sticlă, hârtie sau metal.
Se arată că în concret reglementarea contestată introduce bariere în calea comerţului.
Se solicită admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.
La dosar intimaţii-pârâţi au formulat întâmpinare în care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, Curtea va aprecia pentru următoarele considerente că acesta este nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Soluţia de respingere pronunţată de instanţa de fond este dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a legii, Curtea neputând reţine aspectele de nelegalitate invocate în recurs.
În cauză, aspectul de nelegalitate privind caracterul abuziv şi discreţionar al emiterii actului administrativ normativ contestat nu poate fi reţinut.
Fapt de necontestat, corect reţinut de prima instanţă, H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor şi a deşeurilor de ambalaje, cu modificările şi completările ulterioare, transpune în totalitate, Directiva Parlamentului European şi a Consiliului nr. 94/62/CE privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje amendată prin Direcţia Parlamentului şi Consiliului 2004/12/CE. Scopul Directivei nr. 94/62/CE este de a armoniza măsurile naţionale privind managementul ambalajelor şi a deşeurilor de ambalaje, în vederea prevenirii sau minimizării impactului asupra mediului.
În cauză nu poate fi reţinut excesul de putere în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, deoarece nu se poate reţine că reglementarea naţională este abuzivă prin încălcarea principiului proporţionalităţii între interesul public şi interesele economice ale societăţilor cărora actul normativ le este aplicabil.
Măsurile adoptate la nivel comunitar pentru protecţia mediului sunt astfel obligatorii pentru statele membre, iar cele de natură juridice formează dreptul comunitar al mediului fiind aplicate uniform în toate statele membre ale Uniunii Europene. Scopul principiului poluatorul plăteşte este de a stabili un cadru pentru prevenirea şi repararea pagubelor pe baza unei responsabilităţi de mediu. Principiul poluatorul plăteşte are drept consecinţă internalizarea costurilor poluării, prevenirea poluării precum şi repararea prejudiciului cauzat de poluare.
Obiectivul Directivei este acela de a supraveghea armonizarea măsurilor luate la nivel naţional privind gestionarea ambalajelor, precum şi a deşeurilor provenind din ambalaje, pentru a preveni şi a reduce impactul negativ al unor astfel de deşeuri din ambalaje asupra mediului în statele membre, asigurând astfel un grad cât mai ridicat de protecţie a mediului. În cerea atingerii scopului pentru care a fost adoptată stabileşte măsurile destinate, în mod prioritar, prevenirii producerii deşeurilor de ambalaje, precum şi principii fundamentale suplimentare privind reutilizarea ambalajelor, reciclarea acestora, recuperarea deşeurilor provenind din ambalaje, reducându-se astfel procedeul eliminării finale a unor astfel de deşeuri.
Transpunerea prevederilor Directivei în legislaţia românească s-a făcut la fel ca şi în celelalte state membre conform principiului răspunderii producătorului, respectiv fiecare producător este răspunzător pentru ambalajele produselor pe care le introduce pe piaţă.
În mod corect prima instanţă a apreciat că în cauză recurenta nu a indicat în concret care dispoziţii din actul normativ cu forţă juridică superioară sunt încălcate prin dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 621/2005, în condiţiile în care actul normativ a fost emis cu respectarea principiului „poluatorul plăteşte”, iar producătorii sau importatorii de produse ambalate şi de produse asimilate ambalajelor sunt obligaţi să asigure valorificarea „în limita de astfel de ambalaje introduse pe piaţă prin colectarea şi valorificarea propriilor ambalaje în mod individual, sau prin contract direct încheiat cu o unitate specializată utilizând propriile resurse sau prin transferarea responsabilităţii de valorificare a deşeurilor de ambalaje din deşeurile menajere colectare selectiv prin serviciul de salubrizare către un agent economic autorizat.
Faptul că această modalitate implică anumite obligaţii din partea agenţilor economici şi o anumită dificultate de aplicare nu este de natură a determina un caracter abuziv sau discreţionar reglementării care este necesară şi corespunzătoare scopului urmărit şi în concordanţă cu principiul proporţionalităţii stabilit de politica Uniunii Europene.
În ceea ce priveşte aspectul de nelegalitate privind pretinsa existenţă a unei discriminări a societăţii recurente în raport cu operatorii autorizaţi, Curtea apreciază că în mod corect nu a fost reţinută.
În mod corect Curtea de Apel Bucureşti a reţinut faptul că invocata discriminare în raport cu operatorii autorizaţi nu constituie o discriminare în accepţiunea juridică a termenului care să antreneze sancţionarea acesteia, cât timp cele două tipuri de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse unei proceduri specifice de autorizare. Or, discriminarea intervine doar atunci când sunt tratate diferit, fără justificări, persoane aflate în situaţii identice, ceea ce nu este cazul în speţă. Reclamanta mai face referire la încălcarea libertăţii economice instituită de art. 45 din Constituţia României, omiţând a reţine integral textul normei constituţionale potrivit căreia accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera iniţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii sunt garantate.
În mod corect a reţinut prima instanţă faptul că îndeplinirea obligaţiei de valorificare, respectiv de reciclare a deşeurilor de ambalaje poate fi realizată de agenţii economici în două modalităţi după cum este reglementat în art. 16 alin. (2), fie nemijlocit sau individual de către operatorii economici în ceea ce priveşte propriile deşeuri de ambalaje generate şi propriile ambalaje preluate/colectate de pe piaţă, fie prin intermediul unui operator economic autorizat de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, prin transferarea responsabilităţii către acesta.
Diferenţa dintre cele două modalităţi de valorificare/reciclare, invocată de reclamantă ca discriminatorie, constă în aceea că în timp ce colectarea individuală nu poate avea ca obiect decât propriile ambalaje, cu excluderea celorlalte, colectarea prin transferul responsabilităţii, de către societatea autorizată, priveşte nu doar ambalajele proprii ale operatorului care i-a transferat responsabilitatea, ci şi a ambalajelor de acelaşi tip de la diverşi producători. Astfel, cum în mod corect a reţinut instanţa, cele două tipuri de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse unei proceduri specifice de autorizare, astfel încât nu există prezenţa unei discriminări prin prevederile contestate, ceea ce este caracteristic discriminării fiind tratamentul diferit, fără justificări, a persoanelor aflate în situaţii identice, ceea ce nu este cazul în speţă.
Nu poate fi vorba nici de încălcarea libertăţii economice, consacrată de art. 45 din Constituţie. întrucât norma constituţională garantează accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera iniţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii.
Faţă de considerentele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, menţinând ca legală şi temeinică sentinţa pronunţată de instanţa de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de SC C. SRL Voluntari împotriva Sentinţei nr. 2796 din 6 aprilie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 octombrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6431/2013. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 6405/2013. Contencios → |
|---|
