ICCJ. Decizia nr. 6927/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6927/2013
Dosar nr. 1839/2/2013
Şedinţa publică de la 25 octombrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin încheierea de şedinţă din data de 13 februarie 2013 dată în Dosarul nr. 1641/2/2012 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a sesizat Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată de Sindicatul funcţionarilor publici şi Lucrătorilor Contractuali din Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat, în numele şi în interesul recurenţilor-reclamanţi B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M., în cadrul Dosarului nr. 1641/2/2012, având obiect anulare act administrativ.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamanţii au arătat că, deşi Ordinul a cărui nelegalitate se solicită reprezintă punerea în aplicare a Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, prin acesta se atestă o altă situaţie juridică decât cea prevăzută în art. 28 Anexa VII din Legea nr. 284/2010, potrivit căruia personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil care sunt încadraţi în structurile centrale ale instituţiilor din sistemul naţional de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională ori în structuri militare ale N.A.T.O. sau UE dislocate pe teritoriul României beneficiază de majorarea soldei/salariului de funcţie/ salariului de bază cu cinci clase de salarizare ” .
S-a apreciat că prin acest ordin se încalcă prevederile imperative ale Legii nr. 285/2010.
Reclamanţii au apreciat că prin emiterea acestui act, competenţa materială (înţeleasă ca grad de întindere a atribuţiilor sau sfera de cuprindere a lor) a autorităţii a fost depăşită, stabilind faţă de lege alte categorii de persoane care beneficiază de acest drept. Prin urmare, o condiţie esenţială la stabilirea legalităţii unui act administrativ nu a fost respectată. Fiind un act secundum legem, actul administrativ va trebui sa fie întotdeauna conform cu conţinutul legii şi a celorlalte acte normative pe care le pune în aplicare.
De asemenea, s-a menţionat că, fiind un act administrativ unilateral cu caracter normativ, Ordinul nr. S/214/2011 trebuia adus la cunoştinţă prin publicitate, autorităţile administraţiei publice neavând posibilitatea legala de a alege alte modalităţi de publicare. In acest sens, s-a arătat că acest act este clasificat, angajatorul neaducând la cunoştinţă nici persoanelor interesate aspectele prevăzute de Ordin.
S-a mai arătat că, prin aplicarea prevederilor acestui ordin se încalcă principiul egalităţii în drepturi şi se creează situaţii juridice discriminatorii faţă de persoane care sunt încadrate în alte structuri ale administraţiei publice centrale, ceea ce contravine principiului consacrat atât de art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor din Constituţia României, cât şi de art. 14 din Convenţia Europeana şi anume dreptul la nediscriminare.
În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. 1839/2/2013.
Pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat întâmpinare la data de 03 aprilie 2013, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
În motivare, s-a arătat că autorii excepţiei de nelegalitate nu şi-au îndeplinit obligaţia de a indica motivele de nelegalitate, prezentând fie argumente teoretice referitoare la excepţia de nelegalitate, fie arătând la modul general textele de lege considerate a fi încălcate.
Prin Sentinţa civilă nr. 1308 din 11 aprilie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secția a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate formulată de Sindicatul Funcţionarilor Publici şi Lucrătorilor Contractuali din Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat pentru reclamanţii membrii de sindicat, în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Potrivit art. 28 din Legea nr. 284/2010 „Personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil care sunt încadraţi în structurile centrale ale instituţiilor din sistemul naţional de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională ori în structuri militare ale NATO sau UE dislocate pe teritoriul României beneficiază de majorarea soldei de funcţie/salariului de funcţie/salariului de bază cu 5 clase de salarizare”.
În aplicarea acestor dispoziţii, a fost emis Ordinul MAI nr. S/214/2011 prin care au fost adoptate normele metodologice privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din M.A.I., care la pct. 22 prevede că majorarea soldei de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază cu 5 (cinci) clase de salarizare pentru personalul militar, poliţişti şi personalul civil se aplică doar unităţilor aparatului central al M.A.I., acest punct fiind criticat în cauza de faţă pe calea excepţiei de nelegalitate.
Astfel cum rezultă din întreaga expunere a motivelor de nelegalitate, autorii excepţiei de nelegalitate critică pct. 22 din Ordinul MAI nr. S/214/2011, în esenţă, pentru că ar atesta o altă situaţie juridică decât cea prevăzută de art. 28 din Legea nr. 284/2010, respectiv anihilează dreptul la majorarea soldei/salariului de funcţie/salariului de bază cu cinci clase de salarizare.
Prima instanţă a constatat, însă, că nu prin pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011, criticat pe calea excepţiei de nelegalitate, a fost instituit dreptul de a beneficia de majorarea soldei/salariului de funcţie/salariului de bază cu cinci clase de salarizare în favoarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din unităţile aparatului central al Ministerul Administraţiei şi Internelor, ci prin dispoziţiile art. 28 Legii nr. 284/2010, citate anterior.
În acest sens, curtea de apel a mai reţinut că, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 „Alin. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.”
În această ordine de idei, prima instanţă a apreciat că legalitatea actului normativ criticat poate fi discutabilă numai în situaţia în care pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011 ar cuprinde dispoziţii potrivnice sau peste prevederile legii în aplicarea căreia a fost adoptată şi aceste dispoziţii ar forma obiectul controlului jurisdicţional. Or, atare ipoteză nu se regăseşte în cauza dedusă judecăţii, prin pct. 22 din Ordin prin aplicate în tocmai dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 284/2010.
În ceea ce priveşte critica reclamanţilor privitoare la nelegalitatea pct. 22 din Ordinul nr. S/214/2011 ca urmare a nepublicării acestuia, instanţa a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în conformitate cu care „în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în M. Of. al României, Partea I”.
Însă, Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011 nu are caracter normativ, ci individual, reglementând normele metodologice privind salarizarea şi ale drepturi ale personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din Ministerul Administraţiei şi Internelor, astfel încât, acesta nu trebuie publicat în M. Of. pentru a-şi produce efectele. De asemenea, prima instanţă a avut în vedere şi dispoziţiile art. 11 alin. 2 lit. b) din acelaşi act normativ potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate”. Or, Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011 este un act administrativ clasificat, ce are caracter „secret de serviciu”, fiind aşadar exceptat de la publicare în M. Of.
Referitor la critica reclamanţilor în sensul că s-ar fi procedat la o secretizare excesivă a Ordinului M.A.I. nr. S/214/2011, curtea de apel a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate prin care se instituie o anumită procedură pe care reclamantul o poate urma, respectiv: „Orice persoană fizică sau juridică română poate face contestaţie la autorităţile care au clasificat informaţia respectivă, împotriva clasificării informaţiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum şi împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestaţia va fi soluţionată în condiţiile legii contenciosului administrativ”.
Cu privire la încălcarea principiului egalităţii în drepturi şi crearea de situaţii juridice discriminatorii faţă de alte persoane care sunt încadrate în alte structuri ale administraţiei publice centrale, invocată de reclamanţi, prima instanţă a reţinut că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat în mod constant că principiul egalităţii presupune identitate de soluţii numai pentru situaţii identice. Or, în cauza de fată, se constată că textul legal criticat nu aduce atingere principiului egalităţii, în condiţiile în care nu se poate reţine o situaţie identică între personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil care este încadrat în structurile centrale ale instituţiilor din sistemul naţional de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională ori în structuri militare ale N.A.T.O. sau U.E. dislocate pe teritoriul României şi cei care sunt încadraţi în structurile aflate în subordinea acestor instituţii.
Totodată, instanţa a avut în vedere şi considerentele expuse în decizia nr. 818/03 iulie 2008 pronunţată de Curtea Constituţională referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare prin care s-a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt neconstituţionale, în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
În ceea ce priveşte criticile formulate de reclamanţi cu privire la soluţia pronunţată de instanţa de fond în cadrul Dosarului nr. 1641/2/2012, curtea de apel a reţinut că acestea pot forma obiectul criticilor aduse pe cale recursului exercitat împotriva sentinţei pronunţate, neputând fi cenzurate de instanţa investită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Sindicatul Funcţionarilor Publici şi Lucrătorilor Contractuali din Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat, în numele membrilor săi B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ. Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant critică sentinţa Curţii de Apel Bucureşti sub următoarele aspecte:
1. Prima instanţă a făcut o apreciere greşită a probatoriului administrat în cauză, în sensul că nu a luat în considerare faptul că Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea M.A.I., astfel cum este stabilit prin art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 13080/2009 privind înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Administraţiei Naţionale a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale, cu modificările şi completările ulterioare.
2. Prima instanţă a apreciat greşit caracterul de act administrativ individual al Normelor metodologice de aplicare a legii de salarizare.
Susţine recurentul că ordinul contestat are caracter normativ, fiind emis în baza şi în executarea Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit de fonduri publice, astfel că nu poate deroga de la lege şi nu poate adăuga condiţii noi, neprevăzute de lege.
Referitor la susţinerea primei instanţe în sensul că ordinul nu trebuie publicat, recurentul-reclamant susţine că toate actele normative trebuie publicate în M. Of. şi având în vedere că prin acest act se stabilesc salariile din sectorul bugetar nu ar fi trebuit clasificat.
3. În motivarea cererii de recurs, recurentul reia şi aspectele invocate în faţa primei instanţe, referitoare la crearea unei situaţii juridice discriminatorii faţă de persoane care sunt încadrate în alte structuri ale administraţiei publice centrale, subordonate M.A.I.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
Excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare, dar şi o cale accesorie distinctă de verificare a legalităţii unui act administrativ cu procedură şi condiţii proprii de exercitare.
Excepţia de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate a fost constatată.
Admiterea excepţiei de nelegalitate nu afectează validitatea actului, ci actul declarat nelegal devine inopozabil părţii împotriva căreia a fost invocat, rămânând inoperant în cadrul litigiului respectiv.
Cu ocazia soluţionării excepţiei de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ are de verificat concordanta actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Cel care invocă excepţia de nelegalitate are obligaţia de a arăta motivele de nelegalitate a actului administrativ pe care le consideră susceptibile să influenţeze soluţionarea fondului în cauza dedusă judecăţii.
Din dezvoltarea motivării excepţiei de nelegalitate, astfel cum aceasta a fost prezentată în faţa primei instanţe, rezultă că singurul aspect de nelegalitate, care corespunde exigenţelor art. 4 din Legea nr. 554/2004, este cel prin care se invocă situaţia, potrivit căreia, punctul 22 din Ordinul nr. S/214/2011 al M.A.I. nu este conform cu dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 284/2010, în sensul că stabileşte o altă situaţie juridică faţă de lege, prevăzând alte categorii de persoane care beneficiază de majorarea soldei de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază cu 5 (cinci) clase de salarizare.
1. Analizând prima critică adusă sentinţei recurate, înalta Curte constată următoarele:
Astfel cum a reţinut şi prima instanţă, înalta Curte apreciază că limitarea acordării acestui drept doar la anumite categorii de personal a fost stabilită chiar prin art. 28 din Legea nr. 284/2010, în aplicarea căruia a fost edictat şi punctul 22 al Ordinului M.A.I. S/214/2011.
Prin art. 28 Anexa VII din Legea nr. 284/2010 legiuitorul a avut în vedere, pentru acordarea acestui drept, doar personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil, care sunt încadraţi în structurile centrale ale instituţiilor din sistemul naţional de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională (n.r. din care face parte şi M.A.I.). Or, noţiunea de „structură centrală” este echivalentă celei de „aparat central” cuprinsă în norma juridică a punctului 22 din Ordinul nr. S/214/2011, legiuitorul oprindu-se la această formulare, deoarece cele mai multe instituţii dintre cele menţionate mai sus, în actele lor de organizare folosesc noţiunea de »structură centrală” şi nu „aparat central”, ca în cazul M.A.I. I (Ex. H.G. nr. S-772/2010 privind aprobarea organigramei! structurilor centrale ale M.A.N.).
Pe de altă parte, calitatea de organ al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică proprie (cum este Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale), aflat în subordinea instituţiilor enumerate în art. 28 din Legea nr. 284/2010 nu presupune apartenenţa acestuia la structura centrală/aparatul central al instituţiei publice respective.
Dacă am interpreta altfel, ar însemna ca toţi salariaţii din cadrul organelor administraţiei publice centrale care se află în subordinea M.A.I. ( de ex. Prefectura Municipiului Bucureşti, Academia de Poliţie Alexandru Ioan Cuza, Arhivele Naţionale etc.) să beneficieze de această majorare, ceea ce ar fi contrar scopului legii.
De altfel, prin analogie şi cu organizarea celorlalte instituţii din sistemul naţional de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, reiese că din structura centrală/ aparatul central al acestora fac parte entităţi fără personalitate juridică proprie (direcţii, departamente, unităţi) aflate în relaţie directă de subordonare cu ministrul /conducătorul instituţiei respective.
Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul de recurs referitor la aprecierea greşită a probelor din dosar privind calitatea de structură centrală în sensul Legii nr. 284/2010 a Administraţiei Naţionale a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale este nefondat, prima instanţă reţinând în mod corect că pct. 22 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 284/2010 sunt emise cu respectarea şi în limitele dispoziţiilor art. 28 din lege.
2. Criticile formulate de recurentul-reclamant, referitoare la constatările primei instanţe în sensul că ordinul contestat este un act administrativ cu caracter individual şi nu trebuie publicat în M. Of., sunt de asemenea nefondate.
În primul rând, aceste aspecte exced controlului judecătoresc al instanţei de contencios administrativ atunci când este învestită pe calea excepţiei de nelegalitate cu privire la un act administrativ.
Astfel, caracterul actului administrativ de a fi individual sau normativ poate prezenta relevanţă în cadrul soluţionării fondului cauzei, iar nepublicarea în M. Of., reprezintă o condiţie de formă, care ar conduce, în mod ipotetic, la inexistenţa/anularea ordinului şi nu la nelegalitatea lui.
Pe de altă parte, ordinul, indiferent de caracterul lui normativ sau individual, se încadrează în excepţia prevăzută în art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, în conformitate cu care nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: (…) b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.
3. În ceea ce priveşte susţinerea recurentului-reclamant referitoare la discriminarea creată prin ordinul a cărui nelegalitate se invocă, Înalta Curte constată că ea nu poate reprezenta un motiv de nelegalitate care să poate fi analizat prin prisma dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, acesta chestiune vizând acţiunea pe fond, în anularea actului.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, este temeinică şi legală şi, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Sindicatul Funcţionarilor Publici şi Lucrătorilor Contractuali din Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat, în numele membrilor săi B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M., împotriva sentinţei civile nr. 1308 din 11 aprilie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 octombrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6926/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 6932/2013. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
