ICCJ. Decizia nr. 6926/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6926/2013
Dosar nr. 7830/2/2012
Şedinţa publică de la 25 octombrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin încheierea pronunţată în data de 08 octombrie 2012 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4392/87/2011, a fost sesizată Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru a decide asupra excepţiei de nelegalitate a Ordinului I.G.S.U. din 11 iunie 2011, precum şi a Metodologiei şi a procedurii aprobate prin Ordinul nr. 7104 din 21 iunie 2011, excepţie invocată de recurentul-reclamant N.T.V., cauza fiind înregistrată sub Dosar nr. 7830/2/2012 la data de 18 octombrie 2012.
În motivarea excepţiei de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. - A.D. Ghica Teleorman nu a fost aprobat prin ordin al M.A.I., astfel cum prevăd dispoziţiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 şi cele ale art. 2 din Ordinul M.A.I. nr. 370/2004.
Referitor la Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi la Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., ambele anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011, reclamantul a arătat că acest din urmă act nu este un veritabil ordin, ci o adresă emisă de către I.G.S.U. care nu poate avea caracter de reglementare. Acesta este indicat ca temei legal în baza căruia a fost emis Ordinul nr. 35748 din 22 iunie 2011 de punere la dispoziţie a reclamantului.
De asemenea, s-a menţionat că Metodologia şi Procedura nu produc efecte juridice deoarece nu sunt publicate în M. Of. conform art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 şi art. 3 alin. (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al I.G.S.U. aprobat prin H.G. nr. 1490 din 09 septembrie 2004.
Ambele texte legale invocate prevăd că Inspectoratul General, în calitate de autoritate de reglementare în domeniu, emite metodologii, norme, regulamente şi proceduri care se publică în M. Of., Partea I.
Prin întâmpinarea depusă la data de 11 septembrie 2012, pârâtul Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă A.D. Ghica al Judeţului Teleorman a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă întrucât soluţionarea litigiului pe fond nu depinde de actele administrative în privinţa cărora reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate (excepţie ce a fost soluţionată de instanţa investită cu soluţionarea recursului declarat în Dosarul nr. 4392/87/2011 prin încheierea de şedinţă din data de 08 octombrie 2012), iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca nefondată.
Reclamantul a depus la data de 01 noiembrie 2012 completări ale motivelor de nelegalitate în temeiul dispoziţiilor art. 132 C. proc. civ., respectiv în sensul că actele contestate nu respectă dispoziţiile legale privind transparenţa decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003.
Invocând dispoziţiile art. 6 alin. (1), alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 52/2003, reclamantul a solicitat să se observe că Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă nu a efectuat procedura instituită de aceste prevederi legale, cu atât mai mult cu cât se intenţiona disponibilizarea unui număr mare de persoane, aspect care afecta în mod grav viaţa şi nivelul de trai al acestora.
La data de 20 noiembrie 2012 pârâtul Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă a depus la dosar întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii de act administrativ a adresei I.G.S.U. din 21 iunie 2011, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.
Au fost depuse la dosar şi/ sau la Compartimentul Informaţii Clasificate al instanţei actele contestate împreună cu documentaţia ce a stat la baza emiterii acestora.
Prin sentinţa civilă nr. 337 din 24 ianuarie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii de act administrativ a adresei din 21 iunie 2011 şi excepţia inadmisibilităţii şi a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele:
Cu privire la excepţia lipsei calităţii de act administrativ a adresei I.G.S.U. din 21 iunie 2011, instanţa a reţinut că ceea ce s-a contestat, aşa cum a arătat şi apărătorul reclamantului, nu a fost actul emis de I.G.S.U. cu nr. 7104, ci Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., anexe la acest act. Aşa fiind, cum nu actul cu nr. 7104 a fost atacat pe calea excepţiei de nelegalitate, nu se impune a analiza motivele invocate în susţinerea lipsei calităţii de act administrativ şi în consecinţă a inadmisibilităţii, astfel că excepţia este neîntemeiată, urmând a fi astfel respinsă.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, instanţa a reţinut că şi aceasta este neîntemeiată, deoarece potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) teza finală din Legea nr. 554/2004 „În cazul art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă ” .
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, prima instanţă a reţinut următoarele:
Ordinul nr. 080211 este emis în executarea dispoziţiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă şi a subunităţilor subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr. 286/2010 şi O.U.G. nr. 30/2007.
Examinând actele criticate raportat la dispoziţiile Ordinului M.A.I. nr. 1/658/2011, ale art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, al H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare şi a organigramei Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, curtea de apel a constatat că ordinul contestat respectă condiţiile de legalitate.
A mai constatat că, potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, I.G.S.U. emite o serie de acte care se publică în M. Of. în măsura în care sunt emise de I.G.S.U. în calitate de autoritate de reglementare în domeniu; per a contrario, nu se vor publica în M. Of. acte precum Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., iar aceasta datorită domeniului limitat de aplicare şi interesului de asemenea limitat al acestor acte, respectiv managementul organizatoric al unităţilor subordonate I.G.S.U.
Pe de altă parte, acestea reprezentând acte administrative cu caracter individual, nu există obligaţia publicării acestora în M. Of. şi nici obligaţia respectării dispoziţiilor legale privind transparenţa decizională.
Împotriva sentinţei nr. 337 din 24 ianuarie 2013 a formulat recurs reclamantul N.T.V., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, fără a invoca vreunul dintre motivele de recurs prevăzute de art. 304 C. proc. civ.
În motivarea recursului declarat de recurentul-reclamant, s-a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă şi a subunităţilor subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu aprobă statele de organizare ale inspectoratelor judeţene, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 şi ale art. 2 din Ordinul M.A.I. nr. 370/2004 ci aprobă doar statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă.
În acest context, Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. - A. D. Ghica Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de organizare al acestei instituţii de către ministrul administraţiei şi internelor.
S-a mai susţinut că exista obligaţia publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., atât în baza dispoziţiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, câr şi din perspectiva că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, şi sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 304 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect aspectele de drept relevante, în raport de susţinerile părţilor şi dispoziţiile legale incidente, şi a pronunţat o soluţie legală şi temeinică.
Astfel, în speţă, obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie dispoziţiile Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. - A. D. Ghica Teleorman, a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi a Procedurii privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., emise de Inspectorul Şef al I.G.S.U.
Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Odată cu instituţionalizarea excepţiei de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ stabileşte, în baza principiilor legalităţii, ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepţii.
Prin urmare, excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.
Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanta unui act juridic care produce efecte cu o forţă juridică inferioară faţă de actul juridic care produce efecte cu forţă juridică superioară, fundamentul constituţional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) şi, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituţie.
Or, examinând conţinutul dispoziţiilor contestate, prin raportare la actele normative cu forţa juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul şi executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate reţine elemente de nelegalitate a acestora.
Astfel, primul dintre aceste acte, şi anume Ordinul nr. 080211, este emis în executarea dispoziţiilor Ordinului M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U. şi a subunităţilor subordonate acestuia.
Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Ordinul M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (4) şi art. 12 alin. (3) şi (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea M.A.I., precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităţilor I.G.S.U. (Anexele 1-58); b) Statul de organizare al I.G.S.U. prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri şi categorii de funcţii, repartizate I.G.S.U. (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare şi funcţionare ale unităţilor care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 - Inspectorul General al I.G.S.U. va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.
În aceste condiţii este evident, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, că Ordinul nr. 080211 a fost legal emis, strict în executarea dispoziţiilor Ordinului M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 şi cu referire la modificările aduse statului de organizare al I.S.U. - A. D. Ghica Teleorman, în baza actelor normative sus-menţionate, cu forţă juridică superioară.
Înalta Curte mai reţine că Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. nu pot constitui acte administrative normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.
Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.
Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării executării legii/ dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/ dispoziţiilor legale.
Or, în cauză, este necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a dispoziţiilor Ordinului M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U.
În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
În speţă, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecţie a personalului, respectiv procedura de desfăşurare a examenului de departajare, pentru numirea în funcţie a personalului la nivelul unităţilor I.G.S.U.; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.
Astfel, cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a Ministerului Administraţiei şi Internelor şi se adresează unui număr determinant de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central şi unităţilor subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităţilor şi numai acestor funcţionari publici/ personal contractual li se aplică metodologia de selecţie.
Iar actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României, după cum susţine recurentul.
Faţă de conţinutul concret şi caracterul specific, Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. nu intră nici sub incidenţa dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, şi nici sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, aşa cum în mod corect a apreciat şi instanţa de fond.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, este temeinică şi legală şi, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de N.T.V. împotriva sentinţei civile nr. 337 din 24 ianuarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 octombrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6896/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 6927/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
