ICCJ. Decizia nr. 7244/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 7244/2013
Dosar nr. 7501/2/2011
Şedinţa publică de la 14 noiembrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Soluţia instanţei de fond
1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 7501/2/2011, reclamanţii I.A.G. şi M.G. au chemat în judecată Guvernul României prin Secretarul General al Guvernului, solicitând obligarea acestuia la adoptarea unei H.G. având ca obiect actualizarea cu indicele de inflaţie a cuantumului chiriilor, prevăzut în anexele şi la H.G. nr. 1886/2006, astfel cum acesta a fost modificat de H.G. nr. 343/2007 şi sentinţa nr. 2838 din 27 octombrie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti şi obligarea la plata daunelor materiale reprezentând diferenţa dintre suma plătită cu titlu de chirie pentru perioada cuprinsă între data de 01 iunie 2007 şi data soluţionării irevocabile a acestei cauze şi suma actualizată cu indicele inflaţiei pe care ar fi trebuit să o primească cu titlu de chirie.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că la data de 27 iulie 2001, au formulat; în temeiul Legii nr. 10/2001, notificarea nr. XX înregistrată la Biroul Executorilor Judecătoreşti P.S. prin care au solicitat restituirea în natura a construcţiilor nedemolate şi a terenului neafectat de construcţii, precum şi acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru clădirile demolate şi terenul afectat de construcţii noi din incinta imobilului situat în Bucureşti, B-dul F., Sector 2, imobil în care funcţionează Spitalul de Urgenta al Ministerului Internelor şi Reformei Administrative „Prof. Dr. D.G.".
Au mai precizat reclamanţii că, urmare a deciziei civile nr. 150A din 12 mai 2006 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII - a civilă în Dosarul nr. 23928/2/2005, rămasă definitivă şi irevocabilă prin decizia civilă nr. 252 din 15 ianuarie 2007 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia civilă şi de proprietate intelectuală în Dosarul nr. 23928/2/2005, prin dispoziţia din 01 iunie 2007 a Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, art. 2, s-a dispus restituirea în natură a terenului aferent construcţiilor vechi, în suprafaţa de 2.466 mp., şi a construcţiei „Pavilionul de chirurgie", situate în Bucureşti, B-dul F., Sector 2.
Au mai arătat că, prin art. 6 alin. (1) al aceleiaşi dispoziţii menţionate, s-a dispus menţinerea afectaţiunii publice a imobilului, pe o perioadă de până la 5 (cinci) ani de la data emiterii dispoziţiei, faţă de prevederile art. 16 alin. (l) din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
În conformitate cu prevederile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, reclamanţii au susţinut că beneficiază pe întreaga perioadă de menţinere a afectaţiunii, de plata unei chirii pentru spaţiul în discuţie, chirie al cărui cuantum este stabilit prin H.G. (în acest sens H.G. nr. 1886/2006, astfel cum aceasta a fost completată de H.G. nr. 343/2007).
Prin sentinţa civilă nr. 2838 din 27 octombrie 2008 pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti privind soluţionarea acţiunii în contencios administrativ formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului şi cu intervenienţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Cancelaria Primului Ministru s-a dispus anularea parţială a H.G. nr. 343/2007, urmând aşadar ca suma datorată cu titlu de chirie pentru ocuparea spaţiului proprietatea reclamanţilor, să fie calculată în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1886/2006.
Reclamanţii au arătat ca, până în prezent Guvernul nu a adoptat nici un act normativ prin care să actualizeze cu indicele de inflaţie cuantumul chiriilor.
1.2. Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia netimbrării şi excepţia tardivităţii acţiunii.
La termenul de judecată din data de 18 ianuarie 2012, reclamanţii şi-au precizat capătul al doilea al cererii de chemare în judecată, în sensul că au indicat cuantumul sumei solicitate cu titlu de daune materiale, respectiv 2.521.310,88 RON.
1.3. Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, precizând că are calitatea de iniţiator al proiectului de act normativ la care se referă cererea de chemare în judecată, H.G. nr. 343/2007, a cărei anulare parţială se solicită de către reclamanţi.
1.4. Prin sentinţa nr. 2051 din 21 martie 2012, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia netimbrării şi tardivităţii acţiunii invocate de pârât, a respins acţiunea formulată de reclamanţi ca neîntemeiată şi a admis cererea de intervenţie în interesul Guvernului României formulată de A.N.R.P.
Cu privire la excepţia netimbrării, Curtea a constatat că este neîntemeiată, întrucât reclamanţii au achitat taxa judiciară de timbru cu privire Ia fiecare dintre cele două capete de cerere.
Referitor Ia excepţia tardivităţii, s-a apreciat că în realitate este vorba despre excepţia prescripţiei dreptului de a formula acţiunea, întrucât pârâtul se referă la depăşirea termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Curtea a reţinut că la data de 10 decembrie 2010 reclamanţii au solicitat pârâtului să le comunice dacă până la acea dată se efectuase actualizarea chiriilor stabilite prin H.G. nr. 1886/2007.
Ulterior, la data de 16 martie 2011, prin adresa nr. A1., reclamanţii s-au adresat din nou pârâtului, de această dată cu solicitarea de a adopta de urgenţă o H.G. având ca obiect actualizarea cu indicele de inflaţie a cuantumului chiriilor, prevăzut în anexele 1 şi 2 la H.G. nr. 1886/2006.
Prin urmare, Curtea a apreciat că termenul de prescripţie trebuie calculat în raport această ultimă solicitare de adoptare a actului normativ şi nu în raport de prima adresă care viza comunicarea unor informaţii.
Pe fondul cauzei, s-au reţinut următoarele:
Referitor la primul capăt de cerere având ca obiect obligarea pârâtului Guvernul României de a adopta o H.G. prin care să se actualizeze cu indicele de inflaţie cuantumul chiriilor prevăzut în anexele 1 şi 2 la H.G. nr. 1886/2007, Curtea a reţinut că obligarea unei autorităţi publice la emiterea/adoptarea unui act administrativ poate fi dispusă în condiţiile în care se constată refuzul nejustificat al acesteia de a proceda în sensul solicitat.
Curtea a reţinut că, în cauza de faţă există o particularitate constând în împrejurarea că cererea are ca obiect obligarea autorităţii pârâte la adoptarea unui act-administrativ cu caracter normativ.
Din această perspectivă, s-a apreciat că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptăţite.
S-a mai reţinut că actele administrative cu caracter normativ, în speţă hotărârile Guvernului, sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condiţiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Din aceste considerente, Curtea a apreciat că, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, în general şi în cazul unei hotărâri a Guvernului, în special, nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi.
Pe de altă parte, Curtea a reţinut că Legea nr. 10/2001, prevede la art. 16 faptul că în perioada menţinerii afectaţiunii publice a imobilului, proprietarul va fi beneficiarul unei chirii în cuantumul stabilit prin H.G., fără a stabili obligaţia de actualizare periodică a acestui cuantum.
În opinia instanţei, Guvernul şi-a îndeplinit această obligaţie de punere în executare a prevederilor legale menţionate, prin adoptarea H.G. nr. 1886/2007 care stabileşte cuantumul chiriei pe care o încasează reclamanţii.
Faptul că prevederea referitoare la actualizarea cuantumului chiriei cu indicele de inflaţie este nu este prevăzută într-un act normativ cu forţă juridică superioară, ci chiar în H.G. nr. 1886/2007 al cărui emitent este pârâtul prezintă relevanţă, în opinia Curţii, constituie un argument în plus, în sensul că nu există un refuz din partea autorităţii pârâte.
Referitor la capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata daunelor materiale, Curtea a constatat că acesta are caracter accesoriu, în raport de primul capăt de cerere.
În consecinţă, Curtea a constatat că răspunderea civilă delictuală a pârâtului Guvernul României nu poate fi angajată în condiţiile în care nu există un refuz nejustificat de adoptare a hotărârii de Guvern, solicitată de reclamanţi.
Calea de atac exercitată
2.1. Împotriva acestei soluţii au formulat recurs reclamanţii, invocând prevederile art. 304 pct. 7 şi 9 din C. proc. civ. - 1865 şi susţinând, în esenţă, următoarele critici:
- instanţa de fond a reţinut în mod greşit că, în cauză, nu ar exista un refuz nejustificat de adoptare a hotărârii prevăzute la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006;
- instanţa de fond a reţinut greşit că hotărârea prevăzută la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006 este exclusă de la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 pentru că ar avea caracter normativ;
- instanţa de fond a reţinut greşit că Guvernul nu este dator/obligat să-şi respecte propria hotărâre, H.G. nr. 1886/2006, art. 7;
- instanţa de fond a reţinut greşit că Guvernul nu ar avea obligaţia de a actualiza chiria cu indicele de inflaţie şi că ar avea un drept de apreciere cu privire la efectuarea acestei operaţii/adoptarea unei hotărâri în acest sens.
În concluzie, au solicitat admiterea recursului şi desfiinţarea hotărârii instanţei de fond, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată şi precizată.
2.2. Guvernul României nu a depus întâmpinare.
2.3. A depus întâmpinare Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, în calitate de intervenientă în interesul Guvernului, solicitând respingerea recursului şi susţinând, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică.
Astfel, a argumentat autoritatea intervenientă, instanţa de fond a reţinut în mod temeinic existenţa unui drept de apreciere în favoarea Guvernului în ceea ce priveşte adoptarea hotărârii pentru actualizarea cuantumului chiriei cu indicele de inflaţie. În acest sens a invocat decizia nr. 5463/2009, decizia nr. 2757/2010, decizia nr. 4635/2010, decizia nr. 4995/2010 şi decizia nr. 2953/2011, pronunţate de această secţie, care au conturat o jurisprudenţă constantă în sensul existenţei unui drept de apreciere în ceea ce priveşte adoptarea hotărârilor la care se referă legea.
Soluţia instanţei de recurs
Recursul este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
În cauză nu se contestă că recurenţii-reclamanţi au dreptul la chiria prevăzută la art. 16 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile, preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, în ceea ce priveşte imobilele din Bucureşti, sectorul 2, B-dul F., stabilită prin H.G. [art. 16 alin. (2)].
De asemenea, este necontestat că prin H.G. nr. 1886/2006, adoptată în temeiul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, a fost stabilit cuantumul deciziilor lunare aferente imobilelor la care se referă aceste dispoziţii legale.
Potrivit art. 7 din H.G. nr. 1886/2006 „cuantumul chiriilor prevăzut în anexele 1 şi 2 se va actualiza anual cu indicele de inflaţie, prin H.G.”.
Pentru a respinge acţiunea, prin care reclamanţii au cerut obligarea Guvernului să emită hotărârea respectivă, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, aşa cum s-a arătat şi în expunerea rezumativă prezentată la pct. 1.5. al acestor considerente, că faptul imputat nu reprezintă un refuz nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, concluzie lipsită de temei faptic şi legal.
Instanţa de fond a susţinut că H.G. nr. 1886/2006 ar avea caracterul unui act administrativ normativ a cărui emitere nu poate fi pretinsă organului competent, argumentaţie şi concluzie care sunt greşite, lipsite de temei.
Astfel, H.G. nr. 1886/2006 a fost adoptată pentru aplicarea art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, art. 1 alin. (10) din O.U.G. nr. 94/2001 şi art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999, în scopul stabilirii cuantumului chiriei pentru imobilele care fac obiectul dispoziţiilor legale respective.
Deci, cu alte cuvinte, H.G. nr. 1886/2006 nu a fost adoptată pentru organizarea cadrului de executare a Legii nr. 10/2001, O.U.G. nr. 94/2000 şi O.U.G. nr. 83/1999, pentru a fi vorba de o hotărâre cu caracter normativ, cu aplicabilitate generală, nelimitată în timp, ci a fost adoptată pentru o situaţie punctuală - stabilirea cuantumului unor chirii, într-o perioadă determinată - anual, aplicabilă unui număr determinabil de persoane - proprietarii imobilelor la care se referă textele legale citate.
Astfel fiind, rezultă că H.G. nr. 1886/2006 are caracter individual, fiind adoptată pentru aplicarea/executarea în concret a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, art. 1 alin. (10) din O.U.G. nr. 94/2000 şi art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999.
Instanţa de recurs reţine că pentru aceleaşi considerente/argumente şi hotărârea pe care Guvernul trebuie să o emită în temeiul art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, are tot caracterul unui act administrativ individual.
A mai argumentat instanţa de fond că Guvernul, în ceea ce priveşte actualizarea cuantumului chiriilor, ar avea un drept de apreciere, într-o marjă cu limite foarte largi, ceea ce este, de asemenea, lipsit de temei legal.
Într-adevăr, există situaţii când administraţia poate avea un drept de apreciere în ceea ce priveşte acţiunile sale, dar identificarea unui asemenea drept se poate face numai din existenţa unei/unor norme permisive, care să lase la aprecierea autorităţii dacă/în ce moment/în ce condiţii/cu ce mijloace, etc., va acţiona sau nu va acţiona.
În cauză, temeiul invocat de recurenţii-reclamanţi ca Guvernul să acţioneze îl reprezintă dispoziţiile art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, potrivit cărora „cuantumul chiriilor prevăzut în anexele 1 şi 2 se va actualiza anual cu indicele de inflaţie”, de unde rezultă că Guvernul nu are nicio marjă de apreciere în ceea ce priveşte emiterea hotărârii pentru actualizare.
Astfel, Guvernul nu are dreptul dacă/poate va adopta sau nu hotărârea, ci „va actualiza”, exprimarea fiind imperativă. Nu are dreptul să aprecieze nici când va adopta hotărârea, exprimarea fiind, de asemenea, categorică: „anual” şi nici cum, exprimarea fiind iarăşi categorică: „cu indicele de inflaţie”.
Un alt argument al instanţei de fond, în sensul inexistenţei unei obligaţii de a emite hotărârea de actualizare, a fost aceea că obligaţia de actualizare nu este prevăzută într-un act legislativ, ci într-o hotărâre pe care Guvernul o poate oricând modifica sau, chiar abroga, concluzie care infirmă principiile statului de drept.
Astfel, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţie, „România este un stat de drept”, care presupune, în primul rând preeminenţa legilor, inclusiv pentru emitenţii normelor legale, în general.
Altfel spus, atâta vreme cât Guvernul nu a modificat, completat, abrogat, norma de la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, este obligat să o respecte şi trebuie să i se conformeze în acţiunile sale administrative.
În considerentele soluţiei, instanţa de fond a invocat jurisprudenţa acestei secţii, care a fost invocată şi de intervenienta în favoarea Guvernului, în întâmpinarea depusă la recursul de faţă, care este, însă, inaplicabilă în cauză, referindu-se la o situaţie şi la dispoziţii legale diferite.
Într-adevăr, în considerentele deciziei nr. 4635/2010 s-a reţinut că, prin art. V pct. 2 din O.G. nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului „P." SA Bucureşti [...], a fost modificată O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului „P.", aprobată prin Legea nr. 70/1998, în sensul că art. 9 din anexa 1 a căpătat următorul cuprins: „Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va ţine evidenţa acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului „P.” SA Bucureşti au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin H.G.".
Astfel, în timp ce dreptul salariaţilor a fost consacrat de legiuitor în mod incontestabil, acelaşi legiuitor a înţeles să confere Guvernului un drept de apreciere exclusiv în ceea ce priveşte „cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia (care) vor fi stabilite prin hotărâre (...)", situaţie în care neadoptarea hotărârii de către Guvern nu avea valoarea unui refuz nejustificat.
În concluzie, recursul va fi admis, soluţia instanţei de fond va fi modificată, acţiunea fiind admisă în parte, urmând ca Guvernul să fie obligat să adopte hotărârea prevăzută de dispoziţiile art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, referitor la actualizarea anuală a chiriilor în funcţie de indicele de inflaţie.
În ceea ce priveşte daunele materiale pretinse de reclamanţi, acţiunea este prematură, cuantumul daunelor putând fi stabilit numai după actualizarea anuală ce va fi efectuată de Guvern prin hotărârea în litigiu.
Totodată, ca urmare a admiterii acţiunii, cererea de intervenţie va fi respinsă, iar celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate vor fi menţinute.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de I.A.G. şi M.G. împotriva sentinţei nr. 2051 din 21 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul ca admite în parte acţiunea formulată de reclamanţii I.A.G. şi M.G.
Obligă Guvernul României să adopte Hotărârea prevăzută la art.7 din H.G. nr. 1886/2006.
Respinge în rest acţiunea.
Respinge cererea de intervenţie formulată de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 noiembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 7243/2013. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 7245/2013. Contencios → |
|---|
