ICCJ. Decizia nr. 2177/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2177/2014
Dosar nr. 876/59/2012
Şedinţa publică de la 13 mai 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul C.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.I., pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea raportului de evaluare din 15 iunie 2012 emis de A.N.I.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 183 din 26 martie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus respingerea acţiunii promovată de reclamantul C.I., în contradictoriu cu pârâta A.N.I., ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin raportul de evaluare din 15 iunie 2012 emis de A.N.I. s-a reţinut starea de incompatibilitate a reclamantului C.I., pentru perioada 23 ianuarie 2009-28 aprilie 2011, pe motiv că acesta, consilier judeţean în perioada de referinţă, a încălcat dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, încheind, în calitate de administrator şi asociat al SC R.G. SRL şi SC P.M. SRL, contracte cu instituţii subordonate Consiliului Judeţean Arad, respectiv cu C.T.P. SA şi SC C.A.A. SA.
Reclamantul nu contestă încheierea contractelor, el însuşi comunicând pârâtei, prin adresa aflată la dosar, realitatea şi valoarea tranzacţiilor.
Susţinerile reclamantului privitoare la încălcarea dreptului la apărare şi a dreptului la un proces echitabil nu pot fi reţinute, întrucât acesta a avut posibilitatea de a-şi angaja apărător încă de la prima informare, neexistând nicio dispoziţie legală care să îi interzică această atitudine. În plus, reclamantul nu a demonstrat vătămarea produsă de modul de redactare a primei informări a autorităţii pârâte, respectiv nu a arătat ce argumente ar fi adus apărătorul şi cum ar fi schimbat acele argumente conţinutul raportului de evaluare.
Procesul echitabil vizează procedura în faţa unui organism jurisdicţional, calitate pe care pârâta nu o îndeplineşte, precum şi în faţa instanţei judecătoreşti, în acţiunea de faţă reclamantul beneficiind de asistarea şi reprezentarea de către un avocat.
Nu va fi reţinut nici argumentul reclamantului, în sensul că art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu îi este aplicabil, întrucât acesta este bazat pe o interpretare greşită a textului legal.
Reclamantul porneşte de la premisa că funcţiile enumerate de la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 (preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere) ar viza autoritatea publică în care acesta a îndeplinit atribuţiile de consilier judeţean, respectiv Consiliul Judeţean Arad. În realitate, din conţinutul articolului de lege menţionat rezultă că aceste funcţii vizează societatea comercială, iar nu Consiliul Judeţean, aceste funcţii, precum şi simpla calitate de acţionar sau asociat într-o societate comercială fiind suficiente pentru existenţa interdicţiei de a încheia contracte cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului judeţean.
Prin urmare, pentru constatarea încălcării art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este necesară îndeplinirea oricăreia din funcţiile sau calităţile menţionate, precum şi încheierea de către consilierul judeţean care are astfel de funcţii sau calităţi într-o societate comercială a unor contracte de furnizare de produse cu instituţiile sau regiile autonome aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului judeţean.
Cum contractele menţionate au fost semnate în calitate de administrator de reclamantul în cauză, care îndeplinea şi funcţia de consilier judeţean, este evidentă starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul, stare sancţionată chiar cu încetarea de drept a mandatului de ales local, potrivit dispoziţiilor art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
În consecinţă, acţiunea având ca obiect anularea raportului de evaluare din 15 iunie 2012 a fost respinsă ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 183 din 26 martie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamantul C.I., susţinând că este nelegală şi netemeinică, pentru următoarele motive:
3.1. Prima instanţă a reţinut, în mod greşit, că reclamantul a invocat „încălcarea dreptului la un proces echitabil”
În realitate, acesta nu a susţinut că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil în sensul prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ci a invocat încălcarea dreptului la apărare garantat de Legea nr. 176/2010.
3.2. Dezbaterile în faţa primei instanţe au confirmat faptul că reclamantului i-a fost încălcat dreptul la apărare.
Garantarea dreptului la apărare este un principiu esenţial al procedurii de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.
Corelativ, încălcarea dreptului la apărare reprezintă o cauză de nulitate expresă a actelor emise în procedura de evaluare.
În cursul procesului reclamantul a dovedit şi a rămas necontestat că singura comunicare pe care a printr-o de la pârâtă înainte de emiterea actului atacat se încheia cu angajamentul că „în cazul în care vor fi identificate elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, vă vom transmite o nouă informare înainte de întocmirea raportului de evaluare”.
Este, de asemenea, probat şi necontestat că pârâta nu i-a transmis nicio informare ci a întocmit direct raportul de evaluare.
În considerarea angajamentului intimatei de a-i trimite o nouă informare şi în lipsa menţiunilor referitoare la normele legale care formau obiectul verificării, reclamantul nu a putut formula apărări suplimentare şi nu şi-a angajat un avocat, care să poată formula apărări mai consistente referitoare la starea de fapt şi la interpretarea normelor de drept. I-a fost încălcat astfel dreptul la apărare.
Caracterul formal al procedurii şi inefectivitatea dreptului la apărare al reclamantului rezultă şi din conţinutul raportului de evaluare contestat. Astfel, pârâta afirmă că a primit informaţii relevante de la „Primăria municipiului Braşov”, iar la Capitolul IV, „Concluzii” afirmă că reclamantul ar avea calitatea de „consilier juridic”. Mai mult, o eroare de fapt similară a apărut şi în întâmpinarea depusă de pârâtă în cursul judecăţii. Este evident că raportul atacat a fost emis în baza unor soluţii anterioare, care au fost folosite ca şi formulare.
Prima instanţă nu a reţinut o stare de fapt diferită de cea pe care a expus-o reclamantul, însă a considerat că, pentru a solicita nulitatea actului, reclamantul ar fi trebuit să demonstreze cum ar fi putut schimba exercitarea dreptului la apărare conţinutul raportului atacat.
Or, nu există nicio normă legală care să condiţioneze sancţiunea aferentă încălcării dreptului la apărare de obligaţia beneficiarului de a demonstra efectele pe care le-ar fi putut avea exerciţiul dreptului dacă acesta nu ar fi fost îngrădit.
3.3. Prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003 au fost interpretate în mod eronat de către prima instanţă
Fiind vorba de o normă care restrânge drepturi, ea trebuie interpretată limitativ, adică în sensul în care produce efectele cele mai restrânse.
Prima greşeală a instanţei poartă asupra determinării corecte a destinatarului normei.
Astfel, în interpretarea primei instanţe, comportamentul prescris de lege le este interzis tuturor consilierilor care au una dintre funcţiile enumerate de lege sau au una dintre calităţile enumerate de lege.
Reclamantul a invocat şi a depus la dosar rezoluţia Parchetului de pe lângă Curtea Apel Timişoara care, alături de celelalte probe administrate în cauză, probează faptul că votul său în Consiliul Judeţean nu a influenţat şi nu putea influenţa consimțământul persoanei juridice aflate în subordinea Consiliului Judeţean.
Niciunul dintre consilierii care au participat la vot nu ar fi putut, în baza documentelor supuse votului, să prevadă sau să influenţeze modul în care urmau să fie cheltuite sumele aprobate. Alocarea bugetului nu a fost făcută de Consiliul Judeţean ci de organele executive de conducere ale instituţiilor respective. Decizia lor de a încheia raporturile comerciale în discuţie nu are nicio legătură cu conţinutul hotărârilor menţionate în raport.
În concluzie, pentru motivele arătate, în temeiul art. 299, art. 3041 şi art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii contestaţiei, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată.
4. Intimata-pârâtă A.N.I., deşi a fost legal citată, cu o copie a motivelor de recurs, nu a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de reclamant.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză
Examinând sentinţa recurată, în raport de criticile formulate precum şi de dispoziţiile legale aplicabile, inclusiv cele prevăzute de art. 3041 C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Argumente de fapt şi de drept relevante
Reclamantul C.I. a supus controlului de legalitate, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare din 15 iunie 2012 întocmit de A.N.I.
Prin acest raport de evaluare s-a reţinut că reclamantul C.I., în calitate de consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Arad, în mandatul din perioada 2008-2012, s-a aflat în incompatibilitate în perioada 23 ianuarie 2009-28 aprilie 2011, întrucât a încheiat prin SC R.G. SRL şi SC P.M. SRL, societăţi la care deţine calitatea de asociat şi administrator, două contracte de furnizare produse şi achiziţie obiecte în valoare totală de 72.551,4 RON, cu SC C.T.P. SA şi SC C.A.A. SA, societăţi aflate în subordinea Consiliului Judeţean Arad.
1.1. Este neîntemeiată critica ce vizează încălcarea dreptului la apărare în procedura de evaluare a respectării regimului juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor derulate de A.N.I.
Astfel, reclamantul a fost informat, prin adresa din 14 martie 2012 emisă de A.N.I., cu privire la declanşarea examinării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor şi conflictului de interese, în perioada exercitării funcţiei şi demnităţilor publice, iar acesta a comunicat punctul său de vedere prin adresa din 13 aprilie 2012.
Contrar afirmaţiilor reclamantului, A.N.I. a revenit cu o nouă informare, conform adresei din 23 aprilie 2012, prin care i s-a adus la cunoştinţă faptul că, din activitatea de evaluare efectuată au fost identificate elemente în sensul existenţei unui conflict de interese şi a unei incompatibilităţi în sensul prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Această nouă informare a fost transmisă prin poştă, cu scrisoare recomandată, confirmarea de primire fiind semnată la data de 26 aprilie 2012.
Reclamantul nu a comunicat un punct de vedere suplimentar şi nici nu a recurs la posibilitatea de a-şi angaja avocat în procedura administrativă derulată de A.N.I.
În plus, în faţa primei instanţe, acesta a avut posibilitatea de a-şi preciza poziţia procesuală cu privire la toate elementele de fapt şi de drept care au fundamentat actul administrativ contestat şi de a solicita administrarea de probatorii în dovedirea motivelor de nelegalitate pe care a înţeles să le invoce prin acţiunea în anulare cu care a investit instanţa de contencios administrativ.
Dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 menţionează dreptul la apărare garantat de art. 24 din Constituţie printre principiile aplicabile activităţii de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţii, însă nicio dispoziţie din acest act normativ nu prevede sancţiunea nulităţii actelor emise, în cazul nerespectării acestui principiu.
Neexistând un text de lege care să prevadă expres sancţiunea nulităţii, nu poate fi vorba de o nulitate expresă a actelor întocmite în procedura de evaluare derulată de A.N.I., astfel că susţinerea recurentului în această privinţă este eronată.
Fiind în prezenţa unei nulităţi virtuale, în conformitate cu prevederile art. 105 alin. (2) C. proc. civ., care constituie dreptul comun în materia nulităţii actelor de procedură, nulitatea poate interveni numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele trei condiţii;
(i) să existe un act de procedură care a fost întocmit cu neobservarea formelor legale sau de care un funcţionar necompetent;
(ii) actul de procedură să fi produs părţii o vătămare;
(iii) vătămarea să nu poată fi înlăturată decât prin anularea actului.
În speţa de faţă, aceste condiţii cumulative nu sunt îndeplinite, întrucât actele de procedură au fost întocmite de autoritatea pârâtă cu respectarea principiului dreptului la apărare, astfel cum rezultă din circumstanţele anterior expuse, iar pretinsa vătămare constând în lipsa unei apărări competente nu subzistă, atât timp cât reclamantul nu a recurs la posibilitatea de a-şi angaja un avocat în procedura administrativă, iar în faţa primei instanţei şi-a exercitat în mod legal dreptul la apărare sub aspectul tuturor prerogativelor pe care acesta le presupune.
Faptul că în considerentele hotărârii recurate, prima instanţă face unele aprecieri referitoare la dreptul la un proces echitabil, fără ca acest drept să fi fost invocat în mod expres de către reclamant, nu este de natură să afecteze legalitatea hotărârii, întrucât dreptul la apărare de care reclamantul s-a prevalat constituie unul dintre componentele dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
De asemenea, menţiunile eronate cu privire la primirea unor informaţii relevante de la Primăria municipiului Braşov şi la calitatea reclamantului de consilier juridic, în loc de consilier judeţean, reprezintă erori materiale strecurate în întocmirea raportului de evaluare contestat şi a întâmpinării formulate de A.N.I., fără niciun fel de relevanţă asupra legalităţii acestor acte.
Relativ la considerentele hotărârii primei instanţe conform cărora, reclamantul nu a demonstrat vătămarea pretinsă de modul de redactare a primei informări, respectiv nu a arătat ce argumente ar fi adus apărătorul şi cum ar fi schimbat acele argumente conţinutul raportului de evaluare, Înalta Curte observă că susţinerile recurentului sunt absolut raţionale şi va proceda la cuvenita rectificare a considerentelor prin motivarea deciziei de faţă.
Astfel, nu se poate pretinde părţii să prezinte argumentele pe care le-ar fi adus apărătorul şi modul în care aceste argumente ar fi schimbat conţinutul actului, dacă dreptul la apărare ar fi fost respectat.
Nu există nicio normă legală care să instituie, expres sau implicit, o astfel de cerinţă, constatarea existenţei vătămării este lăsată la aprecierea instanţei, care o poate deduce din împrejurările cauzei, din finalitatea formei procedurale nerespectate ori din dovezile administrate de partea care o invocă.
Or, în pricina supusă judecăţii, circumstanţele cauzei şi înscrisurile prezentate evidenţiază, dincolo de orice dubiu, respectarea principiului dreptului la apărare atât în procedura administrativă, cât şi în procedura jurisdicţională.
Eroarea cuprinsă în considerentele sentinţei nu justifică însă admiterea recursului, acesta vizând dispozitivul hotărârii atacate.
Cum hotărârea primei instanţe, în sensul respingerii acţiunii în contencios administrativ, este legală şi temeinică, modificarea sa este lipsită de sens.
În consecinţă, nu va fi reţinută critica ce vizează nerespectarea dreptului la apărare garantat de art. 24 din Constituţie şi prevăzut de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.
1.2 Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. este incident „când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii”.
Astfel, nelegalitatea hotărârii atacate, pentru acest motiv de recurs, poate constata, după caz, în lipsa de temei legal, în încălcarea legii sau în aplicarea greşită a acesteia.
În cauza dedusă judecăţii, ceea ce se invocă de către recurent este încălcarea şi aplicarea greşită a legii de către prima instanţă.
Susţinerile recurentului în această privinţă sunt neîntemeiate, întrucât hotărârea primei instanţe, în sensul respingerii acţiunii în contencios administrativ, se bazează pe interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente cauzei.
Astfel, premisa de la care porneşte prima instanţă este una necontestată, reclamantul C.I. deţinând simultan calitatea de consilier judeţean şi calitatea de asociat şi administrator în cadrul SC R.G. SRL şi SC P.M. SRL.
Interdicţia instituită de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 pentru această situaţie vizează încheierea unor contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective.
Reclamantul a încălcat această interdicţie legală, întrucât în perioada 23 ianuarie 2009-28 aprilie 2011 a încheiat prin SC R.G. SRL şi SC P.M. SRL, două contracte de furnizare de produse şi achiziţii directe în valoare totală de 72.551,4 RON, cu SC C.T.P. SA şi SC C.A.A. SA, societăţi aflate în subordinea Consiliului Judeţean Arad.
Interpretarea pe care prima instanţă o dă prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este în acord cu regulile de interpretare logică şi gramaticală, în sensul că funcţiile enumerate de textul legal, precum şi simpla calitate de acţionar sau asociat la societăţile comerciale sunt suficiente pentru existenţa interdicţiei de a încheia contracte comerciale cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv.
Prin urmare, nu poate fi vorba de cerinţa îndeplinirii a două condiţii cumulative, respectiv una dintre funcţiile şi una dintre calităţile enumerate de lege, cum în mod eronat pretinde recurentul. Un argument în plus este reprezentat de modalitatea de redactare a alin. (2) al art. 90 din Legea nr. 161/2003, legiuitorul utilizând sintagma „funcţiile sau calităţile respective” atunci când reglementează un alt caz în care prevederile alin. (1) devin aplicabile.
Rezoluţia de neîncepere a urmării penale din 29 octombrie 2012 emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara nu este de natură să afecteze legalitatea sentinţei recurenta, întrucât aceasta vizează răspunderea penală, respectiv, lipsa unuia dintre elementele constitutive ale infracţiunii de conflict de interese prevăzută şi pedepsită de art. 2531 alin. (1) C. pen., şi nu aspecte ale răspunderii administrative, răspundere pentru angajarea căreia este necesară şi suficientă constatarea încălcării interdicţiei instituite de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 de către persoanele care deţin una dintre funcţiile ori una dintre calităţile expres enumerate de acest text de lege.
Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează să dispună respingerea recursului declarat de reclamantul C.I., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul C.I. împotriva sentinţei civile nr. 183 din 26 martie 2013 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 mai 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2169/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2181/2014. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
