ICCJ. Decizia nr. 2442/2014. Contencios. Contract administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2442/2014
Dosar nr. 1642/2/2012
Şedinţa publică de la 27 mai 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C.N.D.I.P.T., O.I.P.O.S.D.R.U. pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, din 7 decembrie 2011, încheiat de pârât şi comunicat la data de 9 decembrie 2011.
Prin cererile înregistrate la aceeaşi instanţă, reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C.N.D.I.P.T., O.I.P.O.S.D.R.U., anularea proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, din 7 decembrie 2011 încheiate de pârât.
Prin încheierea de şedinţă de la termenul din data de 6 iunie 2012, Curtea a admis excepţia conexităţii invocată de pârât şi a dispus conexarea Dosarelor nr. 1644/2/2012, nr. 1646/2/2012 şi nr. 1647/2/2012 la Dosarul nr. 1642/2/2012, având în vedere că în aceste cauze se regăsesc acelea şi părţi şi între obiectele acţiunilor există o străină legătură, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 164 C. proc. civ.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 4325 din 27 iunie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus: admiterea în parte a cererilor conexe formulate de reclamantă, anularea în parte a proceselor-verbale de evaluare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 7 decembrie 2011 emise de pârâtul C.N.D.I.P.T., O.I.P.O.S.D.R.U., în sensul reducerii cuantumului creanţelor bugetare reţinute ca rezultate din nereguli la nivelul cuantumului cheltuielilor afectate de nereguli reţinute în cuprinsul proceselor-verbale, respectiv la nivelul sumelor de 879.560 RON, 426.882,49 RON şi 275.029 RON şi respingerea, în rest, a cererilor conexe, ca neîntemeiate.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă următoarele:
Reclamanta invocă nerespectarea termenelor prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, la art. 18 alin. (2) şi art. 21 alin. (2) şi art. 23, arătând că acestea sunt termene imperative.
Argumentul nu poate fi reţinut, întrucât, aşa cum rezultă din înscrisurile de la dosar şi din susţinerile părţilor, sesizarea de suspiciune de fraudă a fost înregistrată din 15 iunie 2011, anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.
La data înregistrării sesizării erau incidente prevederile O.G. nr. 79/2003, act normativ care prevede alte etape şi alte termene.
Pe de altă parte, chiar dacă s-ar admite că în cauză sunt incidente termenele prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, susţinerea reclamantei nu poate fi primită, întrucât din interpretarea logică şi gramaticală a prevederilor acestui act normativ rezultă că aceste termene sunt de recomandare.
Critica reclamantei, în sensul că procesele-verbale atacate nu conţin motivarea în drept a sancţiunilor dispuse, nu se susţine, întrucât în cuprinsul acestora se menţionează ca temei de drept atât prevederile legale în vigoare, O.U.G. nr. 66/2011, cât şi contractele de prefinanţare încheiate între părţi.
Cu privire la critica referitoare la nerespectarea dispoziţiilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, se reţine că reclamanta a formulat punctul de vedere înregistrat din 18 octombrie 2011 cu privire la procesele-verbale atacate care i-au fost comunicate, iar echipa de control a analizat acest punct de vedere şi a răspuns argumentelor prezentate, exprimându-şi poziţia faţă de susţinerea reclamantei, aşa cum rezultă din documentul din 27 octombrie 2011.
Referitor la motivele de netemeinicie invocate de reclamantă, se constată că, prin procesele-verbale atacate s-a reţinut în sarcina acesteia încălcarea prevederilor art. 6 alin. (5) şi art. 9 lit. A) alin. (5) din contractele de finanţare, prin aceea că au fost efectuate plăţi din contul de finanţare în contul de disponibil al Camerei de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti în valoare de 879.560 RON, 426.882,49 RON, 396.944 RON şi 275.029 RON.
În cazul de faţă, este cert că, aşa cum însăşi reclamanta recunoaşte, prevederile art. 6 alin. (5) din contractele de finanţare au fost încălcate, întrucât aceasta a procedat la transferul unor sume de bani din conturile de prefinanţare în conturile curente, sumele fiind utilizate pentru plata obligaţiilor bugetare şi a salariilor restante.
Problema de drept este aceea de a stabili dacă abaterea de la prevederile contractuale în ceea ce priveşte utilizarea prefinanţării constituite sau nu o neregulă din perspectiva O.U.G. nr. 66/2011.
În raport de definiţia pe care actul normativ menţionat o dă noţiunii de „neregulă”, argumentul reclamantei, în sensul că utilizarea prefinanţării în alte scopuri nu a produs niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene, nu se susţine. Se are în vedere faptul că, aşa cum rezultă din textul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, ne aflăm în prezenţa unei nereguli nu numai în situaţia în care abaterea a produs, în concret, un prejudiciu, ci şi în situaţia în care are potenţialul de a produce un prejudiciu, deci este aptă să producă un prejudiciu, deşi în concret acesta nu s-a produs.
În opinia instanţei, faptul că ulterior folosirii sumelor de bani contul de prefinanţare a fost întregit nu are relevanţă, întrucât, chiar dacă în acest fel prejudiciul nu s-a produs, acesta se putea produce, iar faptul că transferul sumelor de bani a fost efectuat întrucât exista riscul încetării activităţii reclamantei, nu poate constitui o justificare valabilă, în raport de prevederile legale şi clauzele contractelor de finanţelor.
În concluzie, în raport de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi de prevederile art. 6 alin. (5) şi art. 9 lit. A alin. (5) din contractele de finanţare, reclamanta a săvârşit o neregulă, ceea ce justifică aplicarea de către pârât a unei sancţiuni, în conformitate cu legea.
În ceea ce priveşte critica referitoare la nerespectarea principiului proporţionalităţii, susţinerile reclamantei sunt întemeiate, întrucât stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli la nivelul sumelor ce reprezintă întreaga prefinanţare este disproporţionată, în condiţiile în care cheltuielile afectate de nereguli sunt mult mai mici, activităţile preconizate în cadrul proiectului au fost îndeplinite în proporţie de 100%, iar conturile de prefinanţare au fost întregite de reclamantă.
În consecinţă, instanţa a constatat că procesele-verbale contestate sunt nelegale, în parte, în ceea ce priveşte sancţiunea aplicată cu încălcarea principiului proporţionalităţii, şi a dispus admiterea în parte a cererilor conexe, anularea în parte a proceselor-verbale şi reducerea cuantumului creanţelor bugetare reţinute ca rezultate din nereguli la nivelul cuantumului cheltuielilor afectate de nereguli.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 4325 din 27 iunie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti, susţinând că este nelegală şi netemeinică, pentru următoarele motive:
3.1. Inexistenţa unei nereguli , în sensul O.U.G. nr. 66/2011
Reclamanta a invocat şi a argumentat că faptele acesteia nu pot constitui nereguli, în sensul O.U.G. nr. 66/2011, deoarece nu au produs niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene/bugetului donatorilor publici internaţionali sau fondurilor publice naţionale aferente acestora.
Instanţa de fond a recunoscut că faptele reclamantei nu au creat prejudiciu, dar a considerat, fără temei, că aceste fapte ar fi fost apte să producă un prejudiciu, motiv pentru care ar putea fi încadrate în noţiunea de „neregulă”.
Cel mai importat argument al netemeiniciei motivării instanţei, în sensul că faptele ar fi fost apte să producă un prejudiciu, se găseşte în chiar textul hotărârii recurate. Constatarea logică a motivării instanţei de fond este următoarea: deşi faptele reclamantei nu au produs niciun prejudiciu, conturile fiind întregite înainte de control , iar proiectele derulate în proporţie de 100% până la control, aceste fapte aveau potenţialul să producă un prejudiciu, motiv pentru care trebuie considerate nereguli.
Această motivare este viciată „ab iniţio”, viciul rezultând din chiar construcţia logică. Potenţialul unei fapte să producă un prejudiciu se poate lua în considerare doar în perioada anterioară producerii sau neproducerii acestui prejudiciu şi implică în mod necesar un element de impreviziune. Cu alte cuvinte, potenţialul unei fapte de a produce un prejudiciu poate fi analizat doar până în momentul în care elementul de incertitudine s-a elucidat, respectiv prejudiciul fie s-a produs, fie nu s-a produs. După acest moment, potenţialul producerii prejudiciului, chiar anterior momentului, nu mai poate fi analizat, lipsind elementul esenţial de impreviziune, care s-a clarificat într-un sens sau altul.
În cauza supusă judecăţii, se observă că fapta incriminată a fost aceea de a transfera unele sume de bani din conturile de prefinanţare în conturile curente, iar prejudiciul posibil al acestei fapte putea consta (în opinia primei instanţe cel puţin) fie în diminuarea fondurilor afectate proiectului (prin nerepartizarea unor fonduri din prefinanţare acţiunilor aferente proiectului), fie în întârzierea afectării fondurilor necesare activităţilor din proiect.
La data controlului însă ambele situaţii fuseseră înlăturate prin acţiunile reclamantei. Era imposibil să se diminueze fondurile afectate proiectului, întreaga prefinanţare fiind întregită de reclamantă şi aplicată proiectului conform graficului agreat cu C.N.D.I.P.T. şi A.M.O.S.D.R.U., iar activităţile din proiect nu fuseseră în niciun fel afectate sau întârziate, dovadă că erau îndeplinite în proporţie de 100% din preconizări, fapt atestat atât de organele de control ale pârâtului, cât şi de prima instanţă.
În altă ordine de idei, chiar dacă s-ar fi analizat posibilitatea producerii prejudiciului înainte de reintregirea conturilor de prefinanţare de către reclamantă, s-ar fi observat că aceasta nu există, conturile de prefinanţare conţinând întotdeauna fonduri suficiente pentru derularea tuturor activităţilor stabilitate prin programele proiectelor, precum şi fondurilor de rezervă pentru situaţii excepţionale.
În concluzie, faptele reclamantei nu au produs şi nici nu erau apte să producă vreun prejudiciu bugetului Uniunii Europene/bugetelor donatorilor publici internaţionali sau fondurilor publice naţionale aferente acestora.
3.2. Imposibilitatea aplicării unei sancţiunii administrative de către instanţa de judecată
Considerând, prin reducere la absurd, că faptele reclamantei ar putea constitui temei pentru aplicarea unei sancţiuni, se impune a se observa că această sancţiune putea fi aplicată doar de pârât, în urma contestaţiei administrative, şi nu de instanţa de judecată.
Deşi instanţa afirmă în dispozitivul hotărârii recurate că reduce cuantumul creanţelor bugetare, în realitate, instanţa a înlăturat acele sancţiunii şi a aplicat unele noi.
Această măsură contravine însă, atât art. 18 din Legea nr. 554/2004, cât şi art. 50 din O.U.G. nr. 60/2011.
Instanţa avea, conform art. 18 posibilitatea să anuleze actul său să respingă cererea, conform art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, nici măcar autoritatea care a emis iniţial procesul-verbal şi a stabilit sancţiunea nu putea să modifice sancţiunea. În cazul în care autoritatea administrativă, în urma contestaţiei reclamantei, ar fi observat că actul este viciat sau nelegal, era obligată să anuleze actul şi să emită un act administrativ nou, care să ţină cont de viciile şi nelegalităţile contestate în legătură cu primul act.
Nu se poate aplica în această cauză nici argumentul „cine poate mai mult poate şi mai puţin”, deoarece competenţele instanţei de judecată şi ale organelor administrative sunt clar delimitate prin lege. A admite că în temeiul principiului „qui potest plus, potest minus”, instanţa ar putea să aplice o sancţiune administrativă mai mică decât cea aplicată printr-un act administrativ ar însemna să accepte o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti.
Prin urmare, în măsura în care prima instanţă a constatat că actul atacat este viciat din mai multe puncte de vedere, singura soluţie posibil a fi pronunţată era admiterea cererii reclamantei şi anularea actului administrativ nelegal, astfel că se impune modificarea hotărârii recurate în acest sens.
3.3. Consideraţii privind sancţiunea rezilierii
Problema revocării sancţiunii rezilierii contractelor de finanţare, deşi nu este o eroare a instanţei, a creat şi creează probleme practice foarte grave.
Deşi prima instanţă constată clar că rezilierea contractelor de finanţare nu putea fi dispusă prin actele administrative atacate, pârâtul susţine (şi a susţinut întotdeauna) că a fost dispusă şi că toate cele patru contracte de finanţare au fost reziliate.
Formal, prin procesele-verbale atacate, pârâtul C.N.D.I.P.T. „propune” rezilierea contractelor, însă întotdeauna acesta a considerat că sancţiunea a fost dispusă şi nu propusă. Mai mult, chiar după pronunţarea hotărârii primei instanţe, printr-o adresă trimisă reclamantei, pârâtul afirmă în mod expres şi neechivoc faptul că măsura rezilierii contractelor de finanţelor ar fi fost dispusă prin procesele-verbale atacate şi că ar fost menţinută de instanţa de judecată.
Pentru aceste motive, recurenta este nevoită să solicite instanţei de recurs să analizeze sancţiunea rezilierii ca şi cum ar fi fost dispusă de pârât prin actele administrative atacate şi să dispună modificarea hotărârii recurate, în sensul revocării ei.
În concluzie, pentru motivele expuse, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului şi, în principal, modificarea hotărârii recurate, în sensul admiterii în totalitate a cererii introductive şi anulării proceselor-verbale contestate, iar, în subsidiar, modificarea sentinţei recurate, în sensul analizării revocării exprese a sancţiunilor rezilierii contractelor de finanţare dispuse prin cele patru acte administrative atacate.
4. Apărările formulate de intimatul-pârât organismul intermediar C.N.D.I.P.T.
Intimatul-pârât a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii primei instanţe, ca fiind legală şi temeinică.
În recurs s-a administrat proba cu înscrisuri noi, potrivit art. 305 C. proc. civ.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză
Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, inclusiv art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
1.1. Este neîntemeiată critica ce vizează inexistenţa unei nereguli în sensul O.U.G. nr. 66/2011.
În acord cu cele reţinute de prima instanţă, din interpretarea prevederilor legale şi contractuale aplicabile cauzei reiese că abaterea constând în utilizarea unor sume de bani din contul de prefinanţare în alte scopuri decât cel de implementare a activităţilor din cadrul proiectului reprezintă o neregulă în accepţiunea dată acestei noţiuni de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât are potenţialul de a produce un prejudiciu, chiar dacă acesta nu s-a produs.
În conformitate cu acest text de lege, se are în vedere prejudiciul real sau potenţial asupra bugetului Uniunii Europene, donatorilor publici internaţionali sau bugetelor naţionale.
Producerea însăşi a unei abateri de la legalitate, regularitate şi conformitate, inclusiv a unei abateri care nu are un impact financiar precis, este de natură să afecteze interesele financiare ale Uniunii şi conduce la retragerea sprijinului financiar obţinut, fără să fie necesară existenţa unui prejudiciu concret asupra bugetului Uniunii Europene.
În condiţiile în care prima instanţă a reţinut existenţa faptei constând în transferul unor sume de bani din conturile de prefinanţare în conturile curente, cu încălcarea obligaţiilor contractuale asumate de reclamantă, în special cele prevăzute de art. 6 alin. (5) din contractele de finanţare, nu se impunea o analiză suplimentară a posibilităţii producerii prejudiciului în cele două variante identificate de recurentă, respectiv, diminuarea fondurilor ori întârzierea afectării fondurilor necesare activităţilor din proiect.
Prin urmare, în mod legal prima instanţă a validat actele administrative contestate sub aspectul existenţei unei nereguli şi, pe cale de consecinţă, temeiul aplicării sancţiunilor administrative prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011.
1.2. Este neîntemeiată şi critica ce vizează imposibilitatea aplicării unei sancţiuni administrative de către instanţa de judecată.
În această privinţă, Înalta Curte nu va împărtăşi opinia exprimată de recurentă, având în vedere însăşi reglementarea de principiu cuprinsă în actuala lege a contenciosului administrativ, aceea a unui contencios de plină jurisdicţie.
Astfel, în cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită instanţa de contencios administrativ, pentru a constata dacă actul administrativ are aptitudinea de a răspunde scopului pentru care a fost emis, cu asigurarea proporţionalităţii, a unui just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit şi conţinutul drepturilor sau intereselor legitime private care pot fi lezate prin emiterea acestuia, se poate proceda la modificarea sancţiunii administrative în limitele propriei marje de apreciere, modificarea fiind echivalentă unei anulării parţiale a actului.
O astfel de măsură se circumscrie soluţiilor pe care instanţa de contencios administrativ este îndrituită să le pronunţe, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, şi nu poate fi calificată drept o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, interpretarea contrară propusă de recurenta-reclamantă fiind de natură să lipsească de efectivitate mecanismul contenciosului administrativ.
1.3. Consideraţiile recurentei relativ la sancţiunea rezilierii contractelor de finanţare nu sunt de natură să afecteze legalitatea şi temeinicia hotărârii primei instanţe, atât timp cât instanţa a reţinut cu claritate faptul că, prin procesele-verbale contestate s-a propus şi nu s-a dispus rezilierea contractelor de finanţare şi că o astfel de măsură nici nu putea fi dispusă printr-un proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.
În plus, autoritatea pârâtă nu a înţeles să declare recurs împotriva hotărârii primei instanţe, astfel că solicitarea recurentei-reclamante, în sensul de a se analiza sancţiunea rezilierii ca şi cum ar fi fost dispusă prin actele administrative atacate şi de a dispune revocarea expresă a acesteia, excede cadrului procesual, fiind una pur ipotetică.
2. Temeiul legal soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 4325 din 27 iunie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 mai 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2434/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2448/2014. Contencios. Anulare hotarare emisa... → |
|---|
