ICCJ. Decizia nr. 3240/2014. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3240/2014
Dosar nr. 1019/54/2013
Şedinţa publică de la 12 septembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea formulată şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. 1019/54/2013 la data de 28 iunie 2013, reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului Slatina, a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. - D.G.C.S.N.F.E., ca prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună suspendarea executării notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de M.D.R.A.P.
Prin Decizia nr. 301/2013 din 6 august 2013, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului Slatina, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. - D.G.C.S.N.F.E. şi a dispus suspendarea executării notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de M.D.R.A.P., până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare a actelor administrativ fiscale.
Împotriva Deciziei nr. 301/2013 din 6 august 2013, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul M.D.R.A.P., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În motivarea recursului declarat se arată că Nota de constatare din 28 mai 2013, a cărei suspendare a fost solicitată de U.A.T.M. Slatina, a fost emisă în baza procedurii reglementate de dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, în ceea ce priveşte executarea contractului de finanţare din 27 octombrie 2010 încheiat între instituţia recurentă şi reclamant, iar art. 23 alin. (1) din acest contract reprezintă o clauză de alegere a competenţei teritoriale, printr-o prorogare convenţională a competenţei instanţei.
Arată recurentul că această formă de prorogare a intervenit în baza unei înţelegeri dintre instituţia recurentă şi reclamant, legea procesuală permiţând părţilor să deroge de la normele de competenţă pe care le stabileşte, astfel încât, în speţă, a fost determinată exact instanţa aleasă teritorial, respectiv instanţa legal competentă în a cărei rază teritorială se află Autoritatea de Management.
Recurentul consideră că reclamantul era obligat să introducă acţiunea la instanţa competentă material de pe raza Municipiului Bucureşti, iar Curtea de Apel Craiova trebuia să admită excepţia necompetenţei teritoriale invocată de instituţia recurentă şi să decline cauza spre competentă soluţionare către secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti.
Pe fondul cauzei, referitor la cererea de suspendare, recurentul arată că reclamanta nu a făcut în niciun fel dovada îndeplinirii celor două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Astfel, recurentul arată că nici unul dintre pretinsele motive de nelegalitate a actului administrativ fiscal nu este de natură a răsturna prezumţia de legalitate a acestuia, întrucât instanţa învestită cu o cerere întemeiată pe art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 nu poate prejudeca fondul litigiului, iar reclamantul nu a făcut dovada că în speţă a început procedura de executare silită a creanţei fiscale, aspect ce ar putea produce acestuia o eventuală pagubă ce l-ar îndreptăţi la formularea unei cereri de suspendare a executării actului administrativ.
Recurentul solicită casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare către instanţa competentă teritorial, respectiv Curtea de Apel Bucureşti, iar, în cazul în care instanţa va trece peste acest aspect, în urma rejudecării fondului, solicită respingerea ca neîntemeiată a acţiunii formulate de U.A.T.M. Slatina, prin care s-a solicitat suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 28 mai 2013, act administrativ emis de instituţia recurentă.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte va admite recursul declarat, va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge acţiunea ca neîntemeiată, pentru considerentele în continuare arătate.
Prin acţiunea formulată în cauză, reclamantul Municipiul Slatina, reprezentat prin primarul Municipiului Slatina, a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. - D.G.C.S.N.F.E., ca prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună suspendarea executării notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 28 mai 2013 a M.D.R.A.P.
Prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită s-au dispus în sarcina U.A.T. Municipiul Slatina corecţii financiare potrivit O.U.G. nr. 66/2001 pentru abateri semnalate în procesul de atribuire a unor contracte de achiziţie publică, respectiv s-a stabilit în sarcina instituţiei o creanţă bugetară de 145.422,36 lei, din care 8.602,94 lei pentru contractul de servicii din 03 martie 2008 şi 136.819,42 lei pentru contractul de servicii din 08 decembrie 2009, proiect cod S.M.I.S.
Reclamantul a apreciat că în cauză sunt întrunite condiţiile de admisibilitate a cererii de suspendare instituite de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, referitoare la cazul bine justificat şi existenţa unei pagube iminente care se încearcă a fi prevenită.
Prin Decizia nr. 301/2013 din 6 august 2013, care face obiectul prezentului recurs, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată şi a dispus suspendarea executării notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 28 mai 2013 emisă de pârât până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anularea actelor administrativ fiscale, reţinând că, faţă de probele administrate şi de prevederile legale incidente, în cauză sunt întrunite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube.
În ceea ce priveşte primul motiv de recurs invocat, referitor la necompetenţa teritorială a Curţii de Apel Craiova în soluţionarea prezentei cauze, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
În cauza dedusă judecăţii, actul administrativ contestat a fost emis în baza dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora şi a O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Înalta Curte reţine că actul contestat în cauză este guvernat de dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, justificate de existenţa unor raporturi juridice anterioare intervenite între părţi ca urmare a unui contract de finanţare, dar emise în îndeplinirea, de către autoritatea publică parte în contract, a unor obligaţii fixate de lege, iar nu în executarea unor obligaţii contractuale.
Pentru acest motiv, în cauză nu poate fi aplicabilă o clauză contractuală de stabilire a instanţei competente, întrucât nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare a fost emisă în baza legii şi nu în baza contractului de finanţare.
Pe cale de consecinţă, clauza atributivă de competenţă inserată în art. 23 alin. (1) din contractul de finanţare este aplicabilă în litigiile având ca obiect drepturi asupra cărora părţile pot să dispună, nu şi cu privire la exercitarea de către pârât a unor obligaţii legale, finalizate prin emiterea de acte administrative precum Nota de constatare contestată în cauză.
Astfel, nu poate fi reţinut argumentul invocat de recurent, al aplicării în speţă a clauzei contractuale stabilite de părţi, întrucât aceasta se aplică numai litigiilor survenite „în executarea contractului”; în speţă, nu ne aflăm, însă, în această ipoteză, actul contestat fiind emis de către autoritatea pârâtă ca urmare a aplicării şi executării dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, iar nu ca urmare a executării contractului.
Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal este reglementată de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Însă, dat fiind faptul că cererea de chemare în judecată a fost introdusă la data de 02 iulie 2013, ulterior datei de 15 februarie 2013, dată la care a fost modificată Legea nr. 554/2004 prin introducerea alineatului 101, în speţă nu se aplică dispoziţiile alin. (1) sus citat, ci dispoziţiile alineatului nou introdus.
Or, potrivit art. 10 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, „toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea U.E., indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel”.
Potrivit dispoziţiilor legale citate, competenţa materială de soluţionare a litigiului aparţine, indiscutabil, curţilor de apel.
Modalitatea de stabilire a competenţei teritoriale este menţionată în cuprinsul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform căruia „reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale”.
Astfel, reclamantul este cel îndreptăţit să facă alegerea între instanţele deopotrivă competente, alegere asupra căreia nu mai poate reveni.
Or, prin introducerea acţiunii la Curtea de Apel Craiova, instanţă de la domiciliul său, reclamantul a optat sub aspect teritorial, în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (3) mai sus citate.
Înalta Curte constată însă că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a U.E.
Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, nr. R/89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.
Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.
Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
Or, în speţă, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia „cazului bine justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanţei care va soluţiona eventuala cerere referitoare la anularea actului administrativ contestat.
După cum se constată, prima instanţă soluţionând cererea de suspendare a apreciat în mod greşit că în cauză este îndeplinită condiţia referitoare la „cazul bine justificat”, întrucât intimatul-reclamant nu a reuşit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Înalta Curte constată fondate criticile exprimate de recurent în ceea ce priveşte indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanţa de fond în conturarea cerinţelor cazului bine justificat.
Intimatul-reclamant, după cum se constată, se rezumă doar la susţineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenţei dreptului legitim vătămat şi nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
În consecinţă, în mod greşit a statuat prima instanţă că a fost dovedită îndeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actului administrativ în cauză.
Mai mult, în cauza prezentă, prin sentinţa nr. 3674 din 22 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în Dosarul nr. 6093/2/2013, s-a respins cererea de anulare a Deciziei nr. 91 din 25 iulie 2013 a M.D.R.A.P. şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 28 mai 2013, privind contractul de finanţare din 27 octombrie 2010, cod S.M.I.S., beneficiar U.A.T. Municipiul Slatina.
În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumţia de legalitate ataşată actelor administrative, până la soluţionarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în condiţiile în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, soluţia pronunţată este netemeinică şi nelegală.
În concluzie, în raport de cele reţinute mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză.
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din N.C.P.C., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâtul M.D.R.A.P. împotriva Deciziei nr. 301/2013 din 6 august 2013 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantului Municipiul Slatina, ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 septembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3239/2014. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 3322/2014. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
