ICCJ. Decizia nr. 3310/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3310/2014
Dosar nr. 4148/40/2011
Şedinţa publică de la 18 septembrie 2014
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoşani la 11 aprilie 2011, reclamanta D.E., prin reprezentant legal Sindicatul „Alfa ”Botoşani a chemat în judecată Direcţia de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Botoşani, solicitând:
- modificarea în parte a Dispoziţiei nr. 90139 din 1 martie 2011 emisă de directorul executiv al D.G.A.S.P.C. Botoşani privind reîncadrarea şi stabilirea salariului începând cu data de 1 ianuarie 2011;
- obligarea pârâtei solidar să plătească reclamantei diferenţele dintre drepturile salariale efectiv încasate potrivit dispoziţiei menţionate la pct. 1 şi cele cuvenite potrivit hotărârii ce urmează a fi pronunţată, aferente perioadei de la 1 ianuarie 2011 până la data pronunţării hotărârii şi actualizarea lor în funcţie de rata inflaţiei şi dinamica preţurilor, calculată din luna în care se cuveneau drepturile respective, până la data plăţii efective;
- obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.
În motivare, a arătat că, la 1 martie 2011, pentru reclamantă, s-a emis decizia contestată, iar la emiterea acesteia nu au fost respectate prevederile legale în integralitatea lor.
Prin Încheierea de şedinţă din data de 11 februarie 2013, Tribunalul Botoşani, secţia Civilă a sesizat Curtea de Apel Suceava, respectiv secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a prevederilor Ordinului comun nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor Publice (privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, publicat în M. Of. nr. 48 din 19 ianuarie 2011), în raport cu prevederile art. 1 din Legea nr. 285/2010. A suspendat judecata cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 166 din 21 mai 2013, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. şi de Ministerul Finanţelor Publice în raport de prevederile art. 1 din Legea nr. 285/2010, formulată în Dosarul nr. 4148/40/2011 de către reclamanta D.E., prin Sindicatul Impact Botoşani, unde pârâţi sunt Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (actualmente Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice), Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Botoşani şi Consiliul Local Botoşani.
Totodată, a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. II lit. a), b), c) d) şi e) din Normele Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice aprobate prin Ordinul nr. 42/13 ianuarie 2011 al MMFPS şi prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 al Ministerului Finanţelor Publice, în raport cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 285/2010.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a analizat cu prioritate excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, reţinând netemeinicia acesteia, întrucât principiul coerenţei legislative impune soluţia admisibilităţii excepţiei de nelegalitate atât pentru actele individuale, cât şi pentru cele normative, aşa încât acest mijloc de apărare să nu fie restrictiv, pierzându-şi astfel funcţia pentru care a fost creat.
Dacă legiuitorul a înţeles să pună la îndemâna persoanelor de drept privat un mijloc de apărare pe cale de excepţie pentru acte de autoritate individuale, în privinţa cărora cei vizaţi au deja la îndemână acţiunea directă în contencios administrativ, pe baza argumentului de logică a fortiori, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit persoanelor în legătură cu acte normative a căror adresabilitate este generală şi ale căror efecte asupra persoanelor se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci şi mult ulterior.
Pe fondul cauzei, Curtea, analizând într-o manieră detaliată dispoziţiile art. II lit. a), B, C, D şi E din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, a apreciat că modalitatea de calcul a salariilor în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice încalcă dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 285/2010, întrucât adaugă la lege, iar soluţiile aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi al Ministerului Finanţelor Publice contravin dispoziţiilor art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000.
Instanţa de fond a reţinut că autorităţile pârâte nu puteau, printr-un act administrativ normativ, să stabilească o altă modalitate de calcul, atâta timp cât dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 285/2010 stabilesc foarte clar care este baza de calcul pentru majorarea salarială prevăzută de lege pentru anul 2011 şi anume, „cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare, astfel cum au fost acordate personalului plătit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010” - pentru salariul de bază şi respectiv, ”cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare, astfel cum au fost acordate personalului plătit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010” - pentru sporuri, indemnizaţii şi alte compensaţii.
3. Cererile de recurs
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Judeţeană Botoşani în reprezentarea Ministerului Finanţelor Publice.
I. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale
Criticând sentinţa atacată pentru nelegalitate şi netemeinicie, în temeiul art. 304 pct. 5 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale solicită admiterea recursului şi respingerea excepţiei de nelegalitate ca nefondată, susţinând, în esenţă, următoarele:
- recurentul a subliniat că atât Legea nr. 118 din 30 iunie 2010, prin care cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, a fost diminuat cu 25%, cât şi Legea nr. 285/2010, prin care, începând cu data de 01 ianuarie 2011, s-au majorat salariile de bază din luna octombrie 2010 cu 15%, conţin dispoziţiile constituţionale;
- Ordinul comun nr. 42/77/2011 stabileşte modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice, formula concretă de calcul a salariilor, indemnizaţiilor şi soldelor pentru anul 2011, se limitează strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora a fost emis şi nu conţine soluţii care să contravină prevederilor legale, astfel încât nu are natura unui act de modificare a unor drepturi salariale şi nu adaugă la lege;
- instanţa de fond s-a pronunţat plus petita reţinând că dispoziţiile art. II lit. b), C, D şi E din Ordinul comun nr. 42/77/2011 conţin soluţii contrare prevederilor art. 1 din Legea nr. 285/2010;
- în susţinerea motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul arată că nu i-au fost comunicate întâmpinările depuse de pârâţii Direcţia de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Botoşani şi Ministerul Finanţelor Publice, încheierea pronunţată de Tribunalul Botoşani la data de 31 octombrie 2011 şi nici alte înscrisuri aflate la dosarul cauzei, iar în sentinţa recurată nu s-a menţionat dacă pârâţii au solicitat judecarea cauzei în lipsă.
II. Recursul declarat de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Judeţeană Botoşani în reprezentarea Ministerului Finanţelor Publice
În motivarea recursului său, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, că:
- prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 al Ministerului Finanţelor Publice au fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, fiind emise, aşadar, în executarea acestei legi, ca lege specială care reglementează salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice;
- actele administrative contestate se bucură de prezumţia de legalitate, iar în cazul personalului plătit din fonduri publice, libertatea contractuală a părţilor este suplinită de legiuitor care stabileşte prin lege nivelul salariilor.
4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurenţi şi a dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., faţă de materialul probator şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, însă în limitele şi pentru considerentele ce se vor arăta în continuare, cu precizarea prealabilă că, întrucât, în recursurile declarate, pe fondul excepţiei de nelegalitate, susţinerile autorităţilor pârâte sunt similare, acestea vor fi analizate împreună.
Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate a fost greşit admisă, prevederile art. II lit. A, B, C, D şi E din ordinul contestat nefiind contrare dispoziţiilor Legii nr. 285/2010.
În speţă, excepţia de nelegalitate a fost invocată pentru menţiunea cuprinsă în ordinul comun privind diminuarea veniturilor salariale cu un procent de 25% raportat la venitul brut pe luna iunie 2010, atât sindicatul cât şi instanţa de fond susţinând că această prevedere modifică dispoziţiile legii pentru care au fost emise normele metodologice, fiind astfel nelegală.
Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, publicată în M. Of. nr. 441/30 iunie 2010, cuantumul brut al drepturilor salariale stabilite în conformitate cu prevederile Legii nr. 330/2009 şi ale Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 se diminuează cu 25%, în situaţia în care ar rezulta o valoare mai mică decât salariul de bază minim brut, acordându-se suma de 600 RON.
Prin art. 16 s-a dispus ca această diminuare să se aplice până la 31 decembrie 2010, aşadar în intervalul iulie - decembrie 2010, ultima lună a anului cu salariul şi celelalte drepturi salariale nediminuate fiind iunie 2010.
Prin art. 1 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, pentru anul 2011 s-a prevăzut asigurarea, începând cu luna ianuarie 2011, a unei recuperări parţiale a diminuării cu 25% dispuse prin Legea nr. 118/2010, respectiv cu un procent de 15%, stabilindu-se ca bază de calcul drepturile salariale aferente lunii octombrie 2010.
Conform art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 285/2010, în anul 2011 nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare, prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice care se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.
Acelaşi act normativ prevede la art. 14 că, începând cu 1 ianuarie 2011, pentru personalul care beneficiază de drepturi băneşti în baza Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 şi Ordonanţei Guvernului nr. 29/2004, salariile de bază se calculează prin includerea nivelului mediu al acestor drepturi aferente lunii octombrie 2010, care nu se majorează cu procentul de 15%.
În executarea Legii nr. 285/2010 au fost emise normele metodologice aprobate prin ordinul comun în litigiu, care stabilesc atât modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice, cât şi formula concretă de calcul a drepturilor salariale pentru anul 2011.
Conţinutul acestor norme este conform prevederilor legii, instanţa de fond reţinând în mod eronat că dispoziţiile art. II privind „Stabilirea salariilor brute în anul 2011” - lit. A, B, C, D şi E - contravin actului normativ în aplicarea căruia au fost emise.
Astfel, aşa cum s-a prevăzut în Legea nr. 285/2010, salariile de bază pentru anul 2011 nu vor fi determinate pe baza valorii de referinţă şi a coeficienţilor de ierarhizare prevăzuţi de Legea-cadru nr. 284/2010, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare urmând să fie determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% lit. a) alin. (1) şi (2).
De asemenea, normele prevăd că la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente care fac parte din salariul brut/solda lunară brută/salariul lunar brut/indemnizaţia brută de încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% lit. b) alin. (1).
Normele a căror nelegalitate s-a invocat prevăd la lit. C situaţia calculării salariului de bază şi a sporurilor pentru respectarea nivelului salariului de bază minim brut pe ţară stabilit potrivit art. 16 din Legea nr. 285/2010, pentru perioada iulie - decembrie 2010 la suma de 600 RON, la lit. D situaţia personalului care desfăşoară activităţi noi, al cărui salariu va fi majorat cu numărul de clase suplimentare acordate, iar la lit. E stabilindu-se că nu se majorează cu cota de 15% drepturile salariale care se includ în salariul de bază în temeiul art. 14 din aceeaşi lege.
Este real faptul că normele metodologice aprobate prin ordin comun conţin exemple de calcul în care se porneşte de la salariul din luna iunie 2010, dinainte de aplicarea diminuării cu 25%, tocmai pentru a se evidenţia că, majorarea de 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010, raportarea la luna octombrie 2010 fiind făcută deoarece, potrivit emitenţilor actului, aceasta ar fi cea mai stabilă lună a anului şi ar constitui şi baza de calcul pentru alocaţiile bugetare aferente cheltuielilor de personal stabilite prin legile bugetelor de stat.
Nefondate sunt şi susţinerile privind necomunicarea unor înscrisuri aflate la dosarul de fond al cauzei, în raport cu lucrările dosarului, întocmite conform normelor de procedură civilă şi fără a genera prejudicierea intereselor vreuneia dintre părţile litigante.
Recurentul-pârât Ministerul Muncii a susţinut că la adoptarea soluţiei recurate, instanţa de fond s-a pronunţat plus petita, reţinând că dispoziţiile art. II lit. b), C, D şi E contravin prevederilor art. 1 din Legea nr. 285/2010.
Această susţinere este neîntemeiată, deoarece aşa cum rezultă din cererea formulată de către intimatul-reclamant prin care s-a invocat şi motivat excepţia de nelegalitate, aceasta vizează Ordinul nr. 42/77/2011, fiind contestate dispoziţiile art. II din Anexa I la ordin (art. II lit. A, B, C, D şi E), dispoziţii prin care se stabileşte o altă bază de calul pentru salarizarea pe anul 2011, decât cea prevăzută de Legea nr. 285/2010.
În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că prevederile contestate sunt legale şi conforme dispoziţiilor Legii nr. 285/2010, în exercitarea cărora au fost emise.
Pentru considerentele expuse şi în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 312 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile formulate în cauză de autorităţile pârâte şi va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge excepţia de nelegalitate invocată, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi (în calitate de succesoare a Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Botoşani) şi de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice împotriva Sentinţei civile nr. 166 din 21 mai 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. II lit. A, B, C, D şi E din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 al M.M.F.P.S. şi Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 al M.F.P., invocată de reclamanta D.E. prin Sindicatul „Impact” Botoşani, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 septembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3299/2014. Contencios. Litigii Curtea de... | ICCJ. Decizia nr. 3313/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
