ICCJ. Decizia nr. 3338/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3338/2014
Dosar nr. 3864/2/2012
Şedinţa publică de la 19 septembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată la data de 11 mai 2012 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 3864/2/2012, asociaţia reclamantă Asociaţia P. Formare Europeană a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului - Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane următoarele:
- anularea deciziei nr. 1891/D din 23 decembrie 2011, emisă de către Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului;
- anularea deciziei nr. OI/151/RD din 26 octombrie 2011, emisă de către Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului;
- obligarea OI-POSDRU să ramburseze către APFE toate plăţile restante în cuantum de 3.458.319 RON la care se vor adăuga penalităţile prevăzutei în contractul de finanţare având (denumit în continuare „Contractul de finanţare");
- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că decizia de reziliere şi decizia privind contestaţia sunt netemeinice şi nelegale pentru următoare motive:
Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu a procedat la verificarea recomandată de Autoritatea de Audit, nu a întocmit proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare şi notă de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, contrar dispoziţiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 şi a recomandării din raportul de audit din 09 august 2011 al Autorităţii de Audit.
Prin raportul de audit din 09 august 2011, Autoritatea de Audit a recomandat „investigarea de către Autoritatea de Management şi organismul intermediar responsabil, în baza prevederilor Cap. III din O.U.G. nr. 66/2011, a aspectelor semnalate şi dispunerea măsurilor de reziliere a contractului de finanţare ca urmare a neeligibilităţii acestuia pentru domeniul major de intervenţie în cadrul căruia a fost aprobat şi recuperarea sumelor rambursate până în prezent beneficiarului.
Recomandarea Autorităţii de Audit este făcută în acord cu dispoziţiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora pentru documentele de constatare emise de Autoritatea de Audit procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit.
În cazul de faţă au fost ignorate atât recomandarea formulată de Autoritatea de Audit prin raportul de audit din 09 august 2011, cât şi dispoziţiile imperative ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, deşi actul normativ menţionat este invocat ca temei în drept al măsurilor dispuse prin Decizia de reziliere.
2. Decizia de reziliere este nemotivată
Din cuprinsul deciziei nu rezultă motivele de fapt sau de drept care au determinat emitentul să ia măsurile dispuse, respectiv rezilierea Contractului de finanţare şi restituirea sumelor primite din asistenţa financiară nerambursabilă.
Decizia de reziliere este neîntemeiată, în condiţiile în care, APFE şi-a îndeplinit toate obligaţiile asumate prin contractul de finanţare.
Potrivit prevederilor art. 4 din Contractul de finanţare, cheltuielile angajate pe perioada de implementare a proiectului sunt eligibile în condițiile stabilite de H.G. nr. 759/2007, de Ordinul comun nr. 1117/2170/2010 al ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi al ministrului Economiei şi Finanţelor, de Ghidul solicitantului, de contract, de instrucţiunile AMPOSDRU şi de alte dispoziţii legale aplicabile.
Din corespondenţa purtată în mod repetat pe perioada implementării proiectului din iniţiativa APFE, se desprinde concluzia că tocmai AMPOSDRU a stabilit, fără echivoc, că activităţile şi grupul ţintă din Contractul de finanţare sunt eligibile pe Axa 2, Domeniul 2.2., în conformitate cu ghidul solicitantului.
În condiţiile în care proiectul APFE a fost selectat, considerându-se că este eligibil pe axa şi domeniul major de intervenţie în cauză, iar pe parcursul implementării autoritatea de management AMPOSDRU, la solicitarea repetată a APFE, a precizat că trebuie să continue implementarea, deoarece proiectul este eligibil, decizia de a rezilia contractul de finanţare după implementare, apare ca fiind vădit netemeinică.
Nu există culpa APFE referitoare la eligibilitatea şi derularea proiectului.
Este evident că nu poate fi reţinută culpa APFE nici chiar în situaţia în care s-ar stabili că proiectul nu ar fi eligibil. AMPOSDRU a susţinut constant eligibilitatea proiectului, iar OI POSDRU, care avea obligaţia monitorizării implementării, nu a invocat această pretinsă abatere şi nu a dispus rezilierea Contractului pe perioada derulării proiectului.
Pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (denumit în continuare "OIPOSDRU") a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, susţinând, în esenţă, că decizia de reziliere a contractului, precum şi decizia de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva acesteia au fost emise în baza raportului de Audit din 09 august 2011 emis de Autoritatea de Audit din Cadrul Curţii de Conturi a României privind rezilierea contractului de finanţare, dar şi a prevederilor art. 4 şi 14 din Contract.
Totodată, pârâtul a formulat cerere de chemare în garanţie a Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse (denumită în continuare "AMPOSDRU"), pentru ca, în cazul în care va cădea în pretenţii, să fie obligată în solidar la plata sumei de 3.458.319 RON, a penalităţilor prevăzute în contractul de finanţare, precum şi la plata cheltuielilor de judecată solicitate de reclamantă, în conformitate cu dispoziţiile art. 274 C. proc. civ.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa nr. 482 din 04 februarie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia P. Formare Europeană, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul; Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului - Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi cu chemata în garanţie Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea a constatat, în esenţă, următoarele:
Din actele cauzei, rezultă că, asociaţia reclamantă nu a susţinut nici în faţa auditorilor externi, nici prin minutele încheiate cu ocazia concilierii, nici în contestaţia formulată împotriva deciziei de reziliere a contractului şi nici prin acţiunea de faţă că motivele avute în vedere la declararea neeligibilă a Proiectului propus de aceasta, precum şi implementarea acestuia în condiţiile existenţei unui conflict de interese de natură patrimonială între persoanele implicate în procesul de utilizare al fondurilor, nu ar fi fost corect reţinute sau în contra prevederilor legale şi contractuale incidente, situaţia de fapt nefiind contestată de aceasta.
Ceea ce critică reclamanta prin prezenta acţiune se referă la procedura urmată de autoritatea publică pârâtă, în sensul în care, decizia de reziliere a contractului nu a fost emisă în baza unui proces verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, nefiind întocmită o notă de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, contrar dispoziţiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 şi a recomandării din raportul de audit din 09 august 2011 al Autorităţii de Audit.
Din interpretarea prevederilor art. 20 alin. (1), art. 2, art. 21 alin. (1), (2), (3) şi (4) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 86 pct. 9 din Hotărârea nr. 130/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, rezultă că dispoziţiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 nu impun încheierea unui nou proces verbal sau a unui alt act de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, câtă vreme, etapa constatării neregulilor a fost parcursă şi finalizată prin încheierea Raportului de audit, de auditori externi din cadrul departamentului de audit pentru programele PHARE şi alte fonduri, din cadrul Curţii de Conturi a României, recomandările Autorităţii de audit fiind obligatorii.
Recomandarea şi termenul fixat la doar 2 luni pentru aducerea la îndeplinire a măsurii de reziliere a contractului dispusă prin Raportul de audit fiu lasă loc nici unei alte interpretări. Analizarea aspectelor deja semnalate de auditorii externi, în nici un caz nu poate fi interpretată în sensul efectuării unei noi constată care să includă inclusiv ipoteza aprecierii ca fiind eligibil proiectul în discuţie, pentru că, print-o astfel de interpretare s-ar ajunge la eludarea prevederilor legale mai sus citate, ceea ce nu poate fi admis.
Procedura reglementată de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2012, temei al criticii; reclamantei, a fost urmată de autoritatea publică pârâtă atunci când a analizat aspectele semnalate de autoritatea de audit şi a emis actele administrative în executarea măsurilor dispuse prin actul de control, în vederea recuperării creanţelor rezultate din neregulile constatate.
Prin urmare, Curtea a apreciat că nu se poate susţine, cu temei, că decizia de reziliere a contractului nu a fost emisă în baza unui act de control prin care să se fi constatat nereguli şi să se fi dispus măsuri.
Referitor la criticile asociaţiei reclamante prin care s-a arătat că decizia de reziliere a contractului nu este motivată în fapt şi drept, Curtea a observat că, în preambulul acestui act administrativ, autoritatea emitentă a indicat atât temeiurile legale şi contractuale avute în vedere la emiterea actului, cât şi situaţia de fapt reţinută prin Raportul de audit emis de Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi, aşa încât, au fost respinse criticile, reclamanta cunoscând foarte bine faptele imputate prin acel act de control şi având posibilitatea să-şi formuleze apărările de care a înţeles să se folosească.
Referitor la susţinerea reclamantei potrivit căreia, decizia de reziliere este neîntemeiată, întrucât APFE şi-a îndeplinit toate obligaţiile asumate prin contract, Curtea a reţinut că rezilierea contractului a fost cauzată de faptul că proiectul propus de aceasta nu era eligibil pentru motivele arătate pe larg în cuprinsul acestei sentinţe, precum şi pentru faptul că, implementarea proiectului s-a făcut în condiţiile unui conflict de interese, de natură patrimonială între persoanele implicate în procesul de utilizare a fondurilor comunitare, aspecte necontestate, de altfel de reclamantă, prevederile art. 4 din Contract fiind perfect aplicabile.
În fine, referitor la invocarea de către asociaţia reclamantă a inexistenţei culpei sale în ceea ce priveşte constatarea neeligibilității proiectului, instanţa a reţinut că declararea de autoritatea competentă a proiectului său ca fiind eligibil a fost un fapt cel puţin asumat de aceasta, fiind de presupus că reclamanta cunoştea foarte bine clauzele contractului pe care l-a semnat, prevederile Ghidului Solicitantului, legislaţia în materie precum şi "sincopele" apărute pe parcursul evaluării proiectului declarat, de altminteri, de către unul dintre cei trei evaluatori, ca nefiind eligibil; situaţie în care, potrivit Metodologiei de evaluare, proiectul său trebuia respins, ca neeligibil fără a mai fi evaluate criteriile de selecţie.
3. Recursul formulat în cauză
Împotriva sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti a formulat recurs reclamanta Asociaţia P. Formare Europeană, criticând-o pentru următoarele motive:
3.1. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.).
Se arată că hotărârea instanţei de fond cuprinde considerente insuficiente pentru a justifica soluţia din dispozitiv. Susţinerea pârâtului, însuşită de către instanţă în motivarea soluţiei, că situaţia de fapt nu ar fi fost contestată de reclamantă nu are suport în realitate şi nici în probele administrate în cauză, considerentele instanţei neîndeplinind exigenţele dispoziţiilor art. 261 C. proc. civ.
3.2. Hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).
Arată că autoritatea pârâtă nu a procedat la verificarea recomandată de Autoritatea de Audit, nu a întocmit niciun proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, nici notă de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, aşa cum se dispune prin decizia de reziliere, asociaţia urmând să restituie sumele pricinuite în baza contractului de finanţare conform unei viitoare modificări de recuperare a debitelor.
Mai arată recurenta că decizia nu cuprinde motivele de fapt şi de drept care au determinat emitentul să ia măsurile dispuse, chiar dacă în preambul sunt menţionate o serie de acte normative sau administrative.
Deşi asociaţia şi-a îndeplinit toate obligaţiile asumate prin contract, aspect necontestat de către pârât şi de către chematul în garanţie, pârâtul este cel care a întârziat constant rambursarea sumelor cuvenite.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Argumentele de fapt şi de drept relevante
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate ce se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 7, 9 şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în sensul celor ce urmează.
Recurenta-reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ şi fiscal, legalităţii deciziei nr. OI/151/RD din 26 octombrie 2011 emisă de Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Persoanelor Umane din cadrul MECTS şi a deciziei nr. 1891/D din 23 decembrie 2011 emisă de aceeaşi autoritate.
Prin actele contestate s-a dispus rezilierea contractului de finanţare, ID 4373 cu titlul „Noua poartă de acces către Piaţa Muncii: Meserii”, având ca beneficiar Asociaţia P. Formare Europeană şi în consecinţă restituirea sumelor primite în temeiul acestui contract, sume ce rezultă din Notificarea de recuperare debite ce va fi emisă conform prevederilor legale.
În esenţă, Autoritatea de Audit - Direcţia de audit pentru Fondul Social European, programele PHARE şi alte fonduri din cadrul Curţii de Conturi a României, prin Raportul de Audit - Centralizatorul Constatărilor şi Recomandărilor la nivelul OI POSDRU MECTS a reţinut în privinţa proiectului verificat „selectarea la finanţare a unui proiect care nu este eligibil pe domeniul major de intervenţie în cadrul căruia a fost aprobată finanţarea, precum şi implementarea proiectului în condiţiile existenţei unui conflict de interese de natură patrimonială între persoanele implicate în procesul de utilizare a fondurilor comunitare”.
În baza constatărilor efectuate, Autoritatea de Audit a formulat o recomandare în sensul rezilierii contractului de finanţare şi recuperării sumelor alocate până la acea dată beneficiarului, în termen de 2 luni de la primirea raportului de audit.
Reclamanta critică, prin cererea de chemare în judecată, atât procedura urmată de autoritatea publică pârâtă, mai concret, împrejurarea că decizia de reziliere nu a fost emisă în baza unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, nefiind întocmită o notă de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, contrar dispoziţiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, cât şi fondul cauzei, respectiv împrejurarea că şi-a îndeplinit toate obligaţiile asumate prin contractul de finanţare, decizia de reziliere fiind neîntemeiată.
Deşi, corect instanţa de fond a reţinut, sub aspectul procedurii urmate de autoritatea publică în emiterea actelor administrative contestate, că din interpretarea dispoziţiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 şi ale art. 86 pct. 9 din Hotărârea nr. 930/2013, nu rezultă obligaţia încheierii unui nou proces-verbal sau a unui alt act de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare atâta vreme cât etapa constatării neregulilor a fost parcursă şi finalizată prin încheierea raportului de audit, ale cărui recomandări sunt obligatorii, judecătorul fondului nu a analizat însă criticile ce vizează fondul cauzei.
În mod eronat instanţa de fond a reţinut că recurenta-reclamantă nu a contestat situaţia de fapt reţinută prin raportul de audit şi actele administrative atacate, respectiv motivele avute în vedere la declararea ca neeligibile a Proiectului propus, precum şi implementarea acestuia în condiţiile existenţei unui conflict de interese de natură patrimonială între persoanele implicate în procesul de utilizare a fondurilor comunitare.
Într-o singură frază instanţa de fond a apreciat că declararea de către autoritatea competentă a proiectului recurentei ca fiind eligibil a fost un fapt cel puţin asumat de aceasta, fiind de presupus că reclamanta cunoştea foarte bine clauzele contractului pe care l-a semnat, prevederile Ghidului Solicitantului, precum şi „sincopele” apărute pe parcursul evaluării proiectului, declarat, de altminteri, de unul dintre cei trei evaluatori, ca fiind neeligibil, situaţie în care, potrivit Metodologiei de evaluare, proiectul trebuia respins ca neeligibil fără a mai fi evaluate criteriile de selecţie.
Procedând în acest mod, judecătorul fondului, pentru a determina corect raportul juridic dedus judecăţii, nu a evaluat întreg materialul probator la care părţile au făcut referire, nu a examinat prin prisma dispoziţiilor legale în materie dacă probele existente la dosar fac dovada celor susţinute de recurenta-reclamantă, împrejurare ce echivalează cu necercetarea judecătorească efectivă a fondului cauzei, aspect de natură a prejudicia dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.
Jurisprudenţa CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situaţia în care instanţa procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor şi mijloacelor de probă ale părţilor, pentru a le aprecia pertinenţa.
Înalta Curte constată că la pronunţarea sentinţei recurate judecătorul fondului nu a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor şi apărărilor invocate de recurenta-reclamantă, căreia i s-a cauzat în acest mod o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca o garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce se va pronunţa.
Temeiul legal al soluţiei adoptate
În raport de cele expuse mai sus se apreciază ca întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 şi, în raport de dispoziţiile art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 republicată va fi admis recursul, casată hotărârea atacată şi trimisă cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, care cu respectarea garanţiilor unei proceduri echitabile urmează să analizeze şi să răspundă motivelor şi apărărilor invocate de părţi, cu privire la fondul raportului juridic dedus judecăţii.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Asociaţia P. Formare Europeană, prin lichidator judiciar C.I.I. Z.F.I. împotriva sentinţei nr. 482 din 4 februarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 septembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3335/2014. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3345/2014. Contencios → |
|---|
