ICCJ. Decizia nr. 3402/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3402/2014
Dosar nr. 21001/3/2012
Şedinţa publică de la 24 septembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a fost înregistrată acţiunea formulată de reclamanta SC A. Gorj SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor - Direcţia Generală Am Pos Mediu prin care a solicitat anularea deciziei de respingere a contestaţiei din 30 noiembrie 2011 împotriva procesului verbal de constatare din 27 septembrie 2011.
Motivând acţiunea, reclamanta a arătat ca Direcţia Generală AM POS Mediu a revizuit mai multe contracte de lucrări încheiate de A., respectiv contractul de lucrări din 16 decembrie 2009 "Lucrări la sursele de apă şi staţie de tratare în oraşul Bumbeşti Jiu" din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea sistemelor de apă şi apă uzată în judeţul Gorj"; contractul de lucrări din anul 2009 "Lucrări la sursa de apă Motru" din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea sistemelor de apă şi apă uzată în judeţul Gorj"; contractul de lucrări din 28 ianuarie 2010 "Reabilitarea şi extinderea reţelelor de apă şi canalizare în oraşul Bumbeşti-Jiu"; contractul de lucrări din 10 februarie 2010 "Reabilitarea şi Extinderea Reţelelor de apă şi canalizare în Municipiul Motru", din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea sistemelor de apă şi apă uzată în judeţul Gorj"; contractul de lucrări din 15 martie 2010 "Reabilitarea surselor de apă şi staţie de tratare din Municipiul Târgu-Jiu" din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea sistemelor de apă şi apă uzată în judeţul Gorj"; contractul de lucrări din 19 noiembrie 2010 „Lucrări la sursele de apă în oraşele Târgu Cărbuneşti şi Ţicleni" din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea sistemelor de apă şi apă uzată în judeţul Gorj ".
Prin procesul-verbal de constatare din 27 septembrie 2011, Direcţia Generală AM POS Mediu, efectuând controlul asupra contractului de lucrări din 15 martie 2010 "Reabilitarea surselor de apă şi staţie de tratare din Municipiul Târgu-Jiu" din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea sistemelor de apă şi apă uzată în judeţul Gorj" ("Contractul de lucrări") a amendat A. pentru încheierea contractului de lucrări cu încălcarea prevederilor legale din domeniul achiziţiilor publice.
A susţinut că, echipa de control s-a bazat pe raportul de control al ANRMAP din anul 2010, conform căruia reclamanta ar fi solicitat cerinţe restrictive de calificare referitoare la capacitatea tehnică şi profesională a ofertantului, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) şi lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006.
Reclamanta a mai invocat încălcarea principiului “non bis in idem”, întrucât prin aplicarea sancţiunii contravenţionale de către ANRMAP, Autoritatea contractantă a fost deja sancţionată, astfel că, nu se mai impune şi aplicarea altor corecţii financiare.
A mai arătat că susţinerile ANRMAP din raportul de constatare sunt neîntemeiate deoarece cerinţele de calificare au respectat principiul proporţionalităţii şi tratamentului egal dintre operatorii economici.
În continuare a susţinut că cerinţele de calificare 1 şi 2 corespund prevederilor legale, invocând dispoziţiile art. 188 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006 şi ale art. 9 din H.G. nr. 925/2006. Precizează reclamanta că ceea ce a solicitat ca şi condiţie minimă obligatorie a fost dovada îndeplinirii de către ofertanţi, în ultimii 5 ani a unui proiect similar ca şi dimensiuni - similaritate determinată prin execuţia/proiectarea unei staţii de tratare care a deservit numărul de locuitori avut în vedere pentru a fi deservit de către staţia de tratare ce se urmăreşte a fi achiziţionată prin procedura de atribuire, cerinţă ce este în deplină conformitate cu prevederile legale sus-menţionate.
Nu în ultimul rând, arată că, într-o speţă similară, Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că „Cerinţa de calificare referitoare la „experienţă similară" - încheierea contractului în ultimii 5 ani a unui contract cu o valoare egală sau mai mare de decât valoarea minimă de 509.669 RON, nu constituie o cerinţă cu caracter restrictiv în raport cu valoarea contractului."
În acelaşi sens, s-a pronunţat şi Curtea Europeană de Justiţie, care prin hotărârea Tribunalului din 10 decembrie 2009, cauza T-195/08, Antwerpse Bouwwerken NV vs. Comisia Europeană, care a reţinut: "Mai mult, principiul proporţionalităţii impune ca actele instituţiilor să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar în scopul realizării obiectivelor urmărite. "
În drept, a invocat dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 34/2006, Ordinul nr. 88/2007, nr. 509/2011 şi art. 15 alin. (2) din Constituţia României.
Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor, a invocat excepţiile necompetentei materiale a instanţei, a tardivităţii şi inadmisibilităţii acţiunii.
Pe fond, a solicitat respingerea acţiunii reclamantei ca nefondată şi menţinerea actelor atacate.
Soluţiile pronunţate în cauză
Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3949 din 17 octombrie 2012, a admis excepţia necompetenţei materiale şi, pe cale de consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reţinând aplicabilitatea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi art. 2 alin. (1) lit. d).
Învestită cu soluţionarea cauzei, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2231 din 3 iulie 2013, a respins acţiunea formulată de reclamanta SC A. Gorj SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor - Direcţia Generală AM POS Mediu, ca neîntemeiată.
Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut, următoarele:
Referitor la excepţiile tardivităţii şi inadmisibilităţii, instanţa a constatat că sunt neîntemeiate, fiind respinse, ca atare, prin încheierea de şedinţă din 24 aprilie 2013.
În esenţă, instanţa fondului a constatat că, reclamanta a depus acţiunea în termen, iar în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, a motivat în sensul că instanţa de contencios administrativ poate cenzura procesul verbal din 29 septembrie 2011, asupra legalităţii ori asupra actelor şi operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ.
Pe fondul, cauzei, instanţa analizând actele şi lucrările dosarului cu privire la fondul cauzei, a reţinut că niciunul dintre motivele invocate în acţiune nu sunt întemeiate.
Referitor la principiul invocat de reclamanta, non bis in idem, în speţa amenda aplicată de ANRMAP este o sancţiune contravenţională, iar procesul verbal contestat are ca obiect constatarea unor nereguli în baza atribuţiilor pârâtei ce rezultă din dispoziţiile O.G. nr. 79/2003 şi a prevederilor contractuale, adică ale contractului de finanţare încheiat între pârât în calitate de autoritate de management şi reclamanta în calitate de beneficiar (contractul din 28 noiembrie 2008 cu anexe).
Aşadar, susţine instanţa fondului este vorba despre două tipuri diferite de răspundere, unul contravenţional şi altul contractual.
Referitor la celelalte susţineri ale reclamantei, instanţa a reţinut că, din considerente celor două hotărâri judecătoreşti invocate, respectiv sentinţa civilă nr. 8701 din 15 decembrie 12010 a Judecătoriei Târgu Jiu, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 410 din 23 martie 2011 a Tribunalului Gorj, instanţele s-au pronunţat în mod irevocabil asupra încălcării de către reclamantă a principiilor proporţionalităţii, tratamentului egal în legătură cu contractul de lucrări ce a determinat aplicarea corecţiilor financiare reclamantei prin procesul verbal de constatare şi de stabilire a corecţiilor financiare din 27 septembrie 2011.
Aşa fiind, aspectele respective au intrat în puterea lucrului judecat, astfel că nu se poate analiza şi stabili o altă situaţie decât cea reţinută prin hotărârile menţionate.
În privinţa încălcării principiului neretroactivităţii legii de către ANRMAP, instanţa a reţinut că obiectul cauzei nu il reprezintă un act emis de această autoritate iar, pe de altă parte, ordinul contestat nu este invocat ca temei legal de sancţionare nici în raportul ANRMAP şi nici în procesul verbal ce a făcut obiectul contestaţiei soluţionate prin decizia atacată.
Mai mult, precizează instanţa, nu are nicio relevantă că prin Ordinul nr. 509/2011 au fost impuse anumite interdicţii, întrucât considerarea unor cerinţe impuse de către reclamanta drept restrictive este o problema de fapt şi care se raportează la dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006, şi H.G. nr. 925/2006.
Împotriva sentinţei civile nr. 2231/2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta SC A. Gorj SRL, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie invocând motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. reclamanta susţine că hotărârea este sumar motivată şi confuză întrucât instanţa de fond creează o confuzie potrivit căreia ar fi invocat în acţiune nelegalitatea raportului de control al ANRMAP şi totodată asupra faptului că nu există autoritate de lucru judecat în privinţa încălcării principiului proporţionalităţii şi al tratamentului egal dintre operatorii economici, principii prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Susţine că nu a înţeles să conteste raportul de control al ANRMAP prin promovarea acţiunii, în conţinutul acesteia a precizat doar că la baza ambelor sancţiunii aplicate a stat unul şi acelaşi înscris emis de ANRMAP.
Pe de altă parte, prin sentinţa civilă nr. 8701/2010 pronunţată de Judecătoria Tg. Jiu rămasă irevocabilă prin decizia civilă nr. 410/2011 a Tribunalului Gorj s-a respins anularea procesului verbal de contravenţie din 20 iulie 2010 astfel că nu a fost tranşată şi legalitatea procesului verbal din 3 februarie 2011 contestat prin acţiunea dedusă judecăţii. Prin urmare nu există triplă identitate de obiect, părţi şi cauză pentru a fi incidente prevederile ce reglementează autoritatea lucrului judecat.
În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 susţine neretroactivitatea legii civile şi face trimitere la Ordinul nr. 509/2011 privind formularea criteriilor de calificare şi selecţie publicat de ANRMAP la data de 28 septembrie 2011. Prin acest ordin se prevede în mod expres interdicţia de impune atât un nivel variabil cât şi unul cantitativ în cazul contractelor de proiectare.
Procesul verbal de control a fost emis la data de 28 septembrie 2011 anterior publicării Ordinului ANRMAP de reglementare a criteriilor în vederea atribuirii contractelor, anticipând astfel criterii care au intrat în vigoare după aplicarea sancţiuni.
Pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. susţine că hotărârea a fost dată cu greşita aplicare a legii întrucât instanţa de fond a apreciat în mod greşit că nu este aplicabil principiului „non bis in idem” , în speţa dedusă judecăţii întrucât ca urmare a aplicării sancţiunii contravenţionale de către ANRMAP societatea a fost deja sancţionată pentru nerespectare art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006 pe motiv că documentaţia de atribuire ar conţine cerinţe de calificare restrictive.
În acelaşi scop, având la bază acelaşi proces verbal precum şi contractul de lucrări, AM Pos Mediu a emis la data de 29 septembrie 2011 în baza O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea, utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, titlu de creanţă reprezentând o corecţie financiară în cuantum de 856.750 RON ca urmare a presupusei încălcări referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică.
În continuare susţine legalitatea cerinţelor de calificare, stabilite prin documentaţia de atribuire a contractului care sunt justificate prin utilitatea şi complexitatea obiectului contractului de achiziţie publică - reabilitarea resurselor de apă şi staţie de tratare din Municipiul Tg. Jiu, obiect ce permite autorităţii contractante, impunerea unor cerinţe de calificare specifice în vederea obţinerii garanţiilor de aducere la îndeplinire a acestuia.
Prin întâmpinarea depusă la dosar Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice solicită respingerea recursului ca nefondat, menţinerea soluţiei primei instanţe ca temeinică şi legală, susţinând că toate criteriile prevăzute la pct. 5.4.2 şi 5.4.6 din fişa de date a achiziţiei sunt menite să restrângă accesul la procedura de atribuire fiind în acest sens încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 34/2006 referitoare la promovarea concurenţei între operatorii economici şi garantarea tratamentului egal între aceştia.
Referitor la aplicabilitatea principiului „non bis in idem” susţine că nu poate fi vorba de o încălcare a acestui principiu în speţă, în condiţiile în care prin actul administrativ contestat s-a urmărit recuperarea fondurilor comunitare folosite cu nerespectarea normelor legale naţionale şi comunitare având un regim diferit de cel al sancţiunii contravenţionale.
Mai susţine că hotărârea primei instanţe respectă normele procedurale, prin considerentele acesteia s-a răspuns susţinerilor părţilor şi au fost analizate probele administrate în cauză.
În privinţa susţinerilor reclamantei-recurente în sensul aplicării retroactive a dispoziţiilor Ordinului nr. 509/2011 privind formularea criteriilor de calificare şi selecţie, se arată că toate aceste criterii au fost reglementate prin O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006, acte normative cunoscute s-au cel puţin trebuiau să fie cunoscute de autorităţile contractante.
Examinând sentinţa recurată în raport de motivele invocate şi în limitele prevăzute de art. 3041 C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:
Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. se reţine că în dreptul intern nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
În jurisprudenţa instanţei de la Strasbourg, s-a statuat că noţiunea de proces echitabil presupune că o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare.
În aceeaşi ordine de idei, Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă în sensul strict al termenului precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.
În cauză prima instanţă a respectat prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât a prezentat în mod detaliat argumentele pentru care a pronunţat soluţia atacată în prezenta cale de atac, raportându-se la cadrul lor legal aplicabil, la pretenţiile şi apărările formulate de părţi dar şi la probatoriile administrate.
Ca tare, Înalta Curte nu poate primi critica recurentei potrivit căreia instanţa de fond îşi motivează hotărârea luată prin prisma susţinerilor pârâtei sau că este una contradictorie şi confuză.
Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acest motiv poate determina casarea hotărârii judecătoreşti numai în acele împrejurări în care o interpretare greşită a actului juridic a determinat schimbarea naturii juridice a actului sau a înţelesului lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia.
Reclamanta nu a demonstrat că instanţa de fond a schimbat natura juridică a actului administrativ individual pentru a se putea primi motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ.
S-a analizat în speţă procesul verbal prin care s-au constatat nereguli la utilizarea fondurilor europene din perspectiva îndeplinirii condiţiilor pentru stabilirea unei astfel de abateri şi aplicarea corecţiilor financiare reglementate prin O.U.G. nr. 79/2003 şi O.U.G. nr. 66/2006.
Cu privire la motivul de recurs prevăzut art. 304 pct. 9 C. proc. civ., din analiza probatoriului administrat în cauză se constată că prin procesul verbal de control s-a reţinut în sarcina reclamantei-recurente nereguli la atribuirea contractului din 15 septembrie 2010 având ca obiect „reabilitarea resurselor de apă şi staţie de tratare din Municipiul Tg. Jiu” constând în stabilirea în fişa de date a achiziţiei de criterii care au condus la încălcarea principiilor privind promovarea concurenţei între operatorii economici şi garantarea tratamentului egal între aceştia.
Astfel, la pct. 5.4.2 Fişa de date a achiziţiei „Experienţa ca antreprenor/Proiectant", în vederea Calificării, s-a solicitat îndeplinirea cumulativă a două condiţii:
-„Experienţă similară în execuţie de minimum 5 ani, dovedită prin realizarea a cel puţin un contract care să fi implicat construcţia unei staţii de tratare cu complexitate tehnică similară contractului prezent, staţie care va deservi o populaţie de minim 96.900 de locuitori, pe fiecare contract atestate prin copie după certificatul de recepţie finală (...)".
„Experienţă similară în proiectare de minimum 5 ani (el însuşi sau subcontractor pentru proiectare nominalizat), dovedită prin minimum realizarea a cel puţin un contract care să fi implicat proiectare unei staţii de tratare pentru o populaţie de minim 96.900 de locuitori, pe fiecare contract, atestate prin copie după Procesul verbal de terminare al lucrării sau similar (...)”.
La punctul 5.4.6. din Fişa de date a achiziţiei „Informaţii privind furnizorii principali" s-a solicitat dovedirea existenţei unui „nivel minim necesar" şi anume „furnizorul (ii) echipamentelor şi utilajelor principale trebuie să fie o companie/înregistrată/de cel puţin 5 ani în ţara de origine. Echipamentele principale noi propuse trebuie să fi fost instalate (de către ofertant sau de către alţii) şi să fie în stare bună de funcţionare de cel puţin 3 ani, în cel puţin 3 alte proiecte în România sau în străinătate.
În raport de aceste criterii s-a apreciat de organele de control că au fost încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 34/2006 ce reglementează principiul nediscriminării şi a tratamentului egal între operatori dar şi art. 178 alin. (2) din acelaşi act normativ care prevăd interdicţia de stabilire a unor cerinţe minimale de calificare restrictive referitoare la capacitatea tehnică şi profesională a operatorilor economici.
Aceeaşi stare de fapt a fost stabilită şi prin raportul de control din anul 2010 şi având în vedere că aceste fapte au întrunit elementele constitutive ale contravenţiei prevăzute de art. 293 lit. v) din O.U.G. nr. 34/2006 reclamanta-recurentă a fost sancţionată contravenţional conform procesului verbal de contravenţie.
Procesul verbal de contravenţie a făcut obiectul cercetării judecătoreşti şi prin sentinţa civilă nr. 870 din 15 decembrie 2010 a Judecătoriei Tg. Jiu pronunţată în Dosarul nr. 16027/318/2010, irevocabilă prin decizia civilă nr. 410 din 23 martie 2011 a Tribunalului Gorj, stabilindu-se că reclamanta se face vinovată de încălcarea principiilor prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, respectiv promovarea concurenţei între operatorii economici, garantarea tratamentului egal şi nediscriminatoriu, transparenţa şi proporţionalitatea în aplicarea procedurilor de achiziţie publică.
În atare situaţie, se constată că instanţa de judecată s-a pronunţat asupra stării de fapt, că ne aflăm în prezenţa prezumţiei puterii de lucru judecat, ceea ce înseamnă o scutire de probe în acest cadru procesual pentru stabilirea laturii obiective a abaterii reţinute în sarcina recurentei-reclamante.
În cauză nu este încălcat principiul „non bis in idem” chiar dacă reclamantei-recurente pentru aceeaşi faptă i s-a aplicat o sancţiunea contravenţională cât şi o corecţie financiară întrucât scopul acestor două sancţiunii este diferit. Scopul corecţiei financiare fiind acela de a îndrepta o situaţie astfel încât 100% din costurile declarate pentru cofinanţare din fondurile structurale să fie în conformitate cu regulamentele aplicabile la nivel naţional şi european, spre deosebire de sancţiunea contravenţională ce urmăreşte cu prioritate reeducarea persoanei care a comis o contravenţie prevăzută de legea contravenţională, în spiritul respectării ordinii de drept.
În privinţa respectării principiului proporţionalităţii în aplicarea corecţiei financiare se constată că a fost aplicată în cuantumul redus prevăzut în Anexa la pct. 2.4 din O.G. nr. 66/2001, ceea ce înseamnă că s-a avut în vedere gravitatea abaterii reţinute în sarcina societăţii.
Pentru toate aceste considerente, recursul apare nefondat urmând a fi respins în condiţiile prevăzute de art. 312 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 316 din acelaşi cod.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta SC A. Gorj SRL împotriva sentinţei civile nr. 2231 din 03 iulie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 septembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3386/2014. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 3417/2014. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
