ICCJ. Decizia nr. 3642/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3642/2014
Dosar nr. 641/2/2013
Şedinţa publică de la 7 octombrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25 ianuarie 2013 reclamantul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, Corpul de Control al Ministrului a formulat contestaţie împotriva deciziei privind contestaţia formulată de Ministerul, Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 14 august 2012 privind proiectul "Creşterea gradului de implementare a legislaţiei privind serviciile sociale la nivel local în contextual procesului de descentralizare" şi solicită ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se anuleze decizia şi procesul-verbal indicate, deoarece sunt netemeinice şi nelegale.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că în urma controlului efectuat de către Corpul de Control al Ministerului Administraţiei şi Internelor s-a întocmit procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 16 august 2012, întocmit în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012 şi ale contractului de finanţare din 19 februarie 2011, s-a stabilit "ca plata facturii din 7 iunie 2011, conform contractului de prestări servicii din 9 mai 2011, nu corespunde regulilor de eligibilitate", stabilindu-se o creanţă bugetară în sarcina contestatorului, Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, pe care aceasta o datorează Direcţiei de Dezvoltare a Capacităţii Administrative în valoare de 1.796.963,92 lei.
A fost invocată nerespectarea principiului nediscriminării, principiul tratamentului egal şi principiul transparenţei prevăzute de art. 2 alin. (2), lit. a), b) şi d) din O.U.G. nr. 34/2006, cu completările şi modificările ulterioare.
S-a precizat că autoritatea contractantă a îndeplinit obligaţiile legale privind furnizarea răspunsului la solicitările de clarificări conform prevederilor art. 78 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, iar prin publicarea Clarificării nr. 3 în SEAP a fost respectată obligaţia de publicitate prevăzută la art. 32 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, a fost respectat principiul transparenţei.
S-a mai arătat că aceste clarificări nu au fost de natură să împiedice anumiţi potenţiali ofertanţi să participe la procedura de atribuire nefiind schimbate cerinţele de clarificare sau adăugate cerinţe noi, suplimentare cerinţelor de calificare prevăzute iniţial în documentaţia de atribuire, asigurându-se astfel respectarea principiului nediscriminării şi principiul tratamentului egal.
Luând în considerare că, anunţul de participare a fost publicat în JOUE în 11 septembrie 2010, cu respectarea prevederilor art. 35 şi 36 din Directiva nr. 2004/18/CE şi a formatului standard al anunţului prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 1564/2005 al Comisiei, a considerat reclamanta că situaţia de faţă nu poate fi apreciată ca intrând sub incidenţa prevederilor de la punctul 1.2 din Nota x-Ro.
S-a arătat în acţiune că impunerea unui nivel de experienţă anterioară nu poate fi considerat restrictiv, atât timp cât este proporţional cu complexitatea proiectului şi demonstrează că operatorul economic are capacitatea şi experienţa anterioară necesare implementării, autoritatea contractantă putând astfel avea o asigurare minimă asupra calităţii activităţii prestate de acest expert şi în consecinţă a corectitudinii modului de întocmire a Rapoartelor şi a altor documente necesare transmiterii către instituţia finanţatoare A..
S-a mai arătat că au participat 5 operatori economici, un număr rezonabil în vederea asigurării respectării de către autoritatea contractantă a principiilor prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006 cu modificările şi completările ulterioare, în raport cu natura şi complexitatea contractului ce urma a fi atribuit.
A susţinut reclamanta că prin răspunsul la clarificare autoritatea contractantă nu modifică în nici un fel conţinutul cerinţei minime de calificare, ci detaliază componentele activităţii de "consultanţă". Având în vedere prevederile art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, cu modificările şi completările ulterioare, anunţul de tip erată la anunţul iniţial, se transmite în mod obligatoriu doar atunci când intervin anumite modificări faţă de informaţiile deja publicate, aspect ce nu se regăseşte în cazul de faţă în accepţiunea prevederilor legale privind achiziţiile publice.
Prin întâmpinarea formulată în cauză de către pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, Corpul de Control al Ministrului s-a solicitat respingerea acţiunii ca fiind nefondată.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 1398 din 19 aprilie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, Corpul de Control al Ministrului şi terţul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca nefondată.
Sub aspectul situaţiei de fapt Curtea de apel a constatat că în urma controlului efectuat de către Corpul de Control al Ministerului Administraţiei şi Internelor s-a întocmit procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 16 august 2012, întocmit în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012 şi ale contractului de finanţare din 19 februarie 2011, s-a stabilit "că plata facturii din 7 iunie 2011, conform contractului de prestări servicii din 9 mai 2011, nu corespunde regulilor de eligibilitate".
Din analiza procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, din 14 august 2012, comisia de control a reţinut următoarele aspecte:
S-a reţinut că a fost încheiat raportul de audit din 23 iulie 2012, titlul de creanţă, criticat de prin prezenta contestaţie fiind emis de o echipă de control din cadrul Corpul de Control al ministrului, numită prin dispoziţie a secretarului de stat pentru Comunităţile Locale în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012 şi ale Contractului de finanţare din 19 februarie 2010 ca urmare a Notificării Direcţiei de Dezvoltare a Capacităţii Administrative, nr. 2.220.332/2012 referitoare la Sesizarea suspiciune neregulă codificată SNE/250/2012 formulată de Autoritatea de Audit.
Prima instanţă a considerat că neregula constatată în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 14 august 2012 a fost rambursarea de către A., în calitate de autoritate cu competenţe în gestionarea fondurilor europene a sumei de 1.796.936,92 lei, (contribuţie FSE), aferentă facturii de avans din 7 iunie 2011 în valoare totală de 2.621.453,25 lei (din care 507.378,05 lei TVA), în condiţiile în care, la momentul rambursării sumelor solicitate de beneficiar prin Cererea de rambursare nr. 1, sumele plătite cu titlu de avans "nu corespundeau regulilor de eligibilitate, întrucât nu sunt însoţite de documente justificative/deviz justificativ care să ateste serviciile prestate până la sfârşitul anului curent în care a fost acordat avansul, prin care să se confirme gradul de utilizare a avansului corespunzător destinaţiilor stabilite prin contractul încheiat cu B.E. S.A.
S-a reţinut că din documentele analizate nu rezultă când a avut loc recepţia serviciilor aferente contractului de servicii din 9 mai 2011, comisia de soluţionare a contestaţiei reţinând că, în fapt, la data rambursării de către A. a sumei facturii de avans din 7 iunie 2011, serviciile nu erau prestate şi avansul nu era dedus, plata facturii de avans, la momentul rambursării ei de către A. neîndeplinind condiţiile legale pentru a fi considerată cheltuială.
Din analiza prevederilor legale incidente în materia finanţelor publice, respectiv Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 2 pct. 8 şi art. 52 s-a constatat că la momentul rambursării de către A. a sumei aferente facturii de avans, nu avusese loc faza de ordonanţare a cheltuielilor (etapă în procesul execuţiei bugetare în care se confirma că livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi că plată poate fi realizată), rezultând că plata respectivă nu îndeplinea toate condiţiile stabilite de lege pentru a fi considerată cheltuială efectuată de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Văzând noţiunea de neregulă, ţinând cont de aspectele de fapt ale dosarului şi de noţiunea de cheltuială prevăzută în art. 2 din Legea nr. 500/2002, Curtea de apel a respins cererea ca nefondată, menţinând aspectele constatate prin raportul de control.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, în esenţă reclamantul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a arătat următoarele:
Instanţa de fond, în mod nelegal a respins acţiunea formulată de Ministerul Muncii, Familiei Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice ca nefondată.
Recurenta arată că în cadrul proiectului "creşterea gradului de implementare a legislaţiei privind serviciile sociale la nivel local în contextul procesului de descentralizare", Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a încheiat contractul de prestări servicii din 5 mai 2011 având ca obiect Servicii de asistenţă tehnică pentru implementarea proiectului în valoare de 13.107.266.20 lei, cu prestatorul B.E. S.A.
Conform prevederilor contractului de prestări servicii semnat între părţi, în speţă art. 16, alin. 16.1.1, I prima tranşă (din plată) se constituie în avans de maxim 20% din valoarea contractului şi se plăteşte în termen de 30 de zile de la începerea execuţiei contractului, pe baza unei facturi însoţite de o garanţie în avans.
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi în condiţiile respectării prevederilor contractuale precum şi cele ale legislaţiei aferente plăţii avansului, a efectuat plata avansului în cuantum de 20% din valoarea contractului, respectiv 2.621.453,25 lei prin ordinul de plată din 27 iunie 2011. Plata a fost realizată în condiţiile de legalitate stipulate în cadrul H.G. nr. 264/2003 privind stabilirea acţiunilor şi categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor şi limitelor pentru efectuarea de plăţi în avans din fonduri publice, respectiv prin respectarea art. 41, în baza unei facturi şi a unui instrument de garantare emis în condiţiile legii de o societate bancară sau o societate de asigurări.
Având în vedere faptul că contractul de prestări servicii din 5 mai 2011 a fost încheiat pentru derularea corespunzătoare a proiectului "Creşterea gradului de implementare a legislaţiei privind serviciile sociale la nivel local în contextul procesului de descentralizare", în cadrul cererii de rambursare depusă la A. în 22 iulie 2011, a fost solicitată spre rambursare şi plata avansului, aceasta fiind efectuată în perioada aferentă acestei cereri de rambursare.
Ca urmare a verificării de către A. a cererii de rambursare, plata avansului a fost considerată ca îndeplinind toate condiţiile de eligibilitate, fiind rambursată Ministerului Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale.
- Consideră recurenta ca fiind eligibilă rambursarea plăţii avansului în cadrul cererii de rambursare nr. x din următoarele considerente:
a) plata a fost efectiv plătită de beneficiar, existând documente justificative care probează efectuarea plăţii respective O.P. din 27 iunie 2011;
b) plata a fost însoţită de factură, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, respectiv factura din 7 iunie 2011;
c) plata este în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, făcând parte din categoria cheltuielilor eligibile din cadrul P.;
d) plata este făcută în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare - respectiv: - Ordinul nr. 712/634/2009 privind aprobarea cheltuielilor eligibile în cadrul anexelor prioritare 1, 2, 3 ale Programului Operaţional "Dezvoltarea Capacităţii Administrative", reglementează ca şi cheltuială eligibilă: cheltuieli pentru consultanţă şi expertiză tehnică, administrativă, financiar contabilă, fiscală, de management, precum şi consultanţă şi asistenţă juridică privind desfăşurarea activităţilor proiectului.
Se arată că plata avansului, prevăzută în cadrul contractului de prestări servicii, a fost făcută în acord cu prevederile H.G. nr. 264/2003 privind stabilirea acţiunilor şi categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor şi limitelor pentru efectuarea de plăti în avans din fonduri publice. Actul, normativ menţionat nu reglementează documentele justificative care trebuie să stea la baza plăţii unor facturi în avans, singura obligativitate fiind aceea de a solicita o garanţie bancară de returnare a avansului, fapt îndeplinit de către Autoritatea Contractantă.
Se arată că de asemenea faptul că în lipsa unei menţiuni clare a legiuitorului sau a părţilor contractante asupra înţelesului şi conţinutului documentelor justificative ce însoţesc o factură de avans, interpretarea aleatorie a acestei sintagme poate periclita îndeplinirea în bune condiţii şi în acord cu reglementările legale în vigoare a activităţilor din cadrul proiectului.
A arătat recurenta că prevederile privind furnizarea documentelor justificative ale activităţilor vizează activităţile proiectului, pe măsura implementării acestora, în nici un caz nu pot fi solicitate/puse la dispoziţie documente justificative care să probeze prestarea serviciilor în cazul unei facturi de avans, avansul reprezentând transferul unei sume către prestator pentru derularea activităţilor viitoare, asumate prin contract, deci activităţi nederulate la momentul plăţii.
A mai arătat recurenta că Ministerul Muncii a respectat prevederile H.G. nr. 264/2003 atât din perspectiva condiţiilor ce trebuie îndeplinite pentru acordarea avansului cât şi în ceea ce priveşte recuperarea acestuia. Având în vedere faptul că, contractul de prestări servicii în cadrul căruia s-a acordat avansul în discuţie, este un contract multianual, recuperarea avansului fiind prevăzută a se realiza în anul următor acordării acesteia, contractorul a prezentat devizul justificativ al cheltuielilor efectuate care confirmă utilizarea conform destinaţiilor legale a avansului acordat, precum şi devizul pentru deducerea avansului, însoţit de raportul financiar al prestatorului.
În drept recursul se întemeiază pe dispoziţiile art. 3041 şi art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,
Procedura în faţa instanţei de recurs
Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare la cererea de recurs şi a solicitat respingerea acesteia ca nefondată, arătând că instanţa de fond în mod corect a menţinut ca legale şi temeinice procesul-verbal ale neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 14 august 2012 şi decizia din 18 octombrie 2012.
Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente şi în conformitate cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată pentru următoarele considerente:
- În ceea ce priveşte motivul de recurs privind nelegala reţinere de către instanţa de fond a rambursării plăţii avansului din cadrul cererii de rambursare nr. x, ca fiind neeligibilă.
Înalta Curte constată că nu pot fi primite argumentele recurentei privind plata făcută de beneficiar cu factură în conformitate cu prevederile contractului de finanţare precum şi cu legislaţia naţională şi comunitară.
Se reţine că la momentul rambursării sumelor solicitate, sumele plătite cu titlu de avans nu au fost considerate cheltuieli eligibile întrucât nu au fost însoţite de documente justificative, nu a rezultat data de începere a execuţiei prestării serviciilor aferente contractului de asistenţă tehnică din 9 mai 2011.
- De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 2 lit. b) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programe operaţionale, pentru a fi eligibilă o cheltuială, aceasta trebuie să fie însoţită de facturi emise în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale sau de alte documente contabile cu valoare probatorie echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile pot fi auditate şi identificate.
Potrivit art. 52 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice în procesul execuţiei bugetare, cheltuielile parcurg fazele de angajament, lichidare, ordonanţare şi plată, iar efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare se face numai pe bază de acte justificative întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale şi numai dacă acestea au fost lichidate şi ordonanţate.
- Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a reţinut corect că sumele plătite cu titlu de avans nu îndeplineau condiţiile de eligibilitate. Plata facturii de avans din 7 iunie 2011 în valoare de 2.621.453,25 lei şi achitată de recurent în data de 27 iunie 2011 nu era aferentă unor servicii prestate pentru a fi o cheltuială rezultată din contractul încheiat cu SC B.E. SA, nu s-a făcut dovada începerii prestării serviciilor de asistenţă tehnică, cu atât mai mult cu cât scrisoarea de garanţie emisă de banca prestatorului la data de 9 iunie 2011 - trebuia să intre în vigoare la data plăţii avansului ori factura plăţii avansului s-a emis înainte de această dată şi înainte de începerea prestării serviciilor.
- În mod corect s-a reţinut şi încălcarea prevederilor art. 60 lit. b) din Regulamentul CE nr. 1083/2006 potrivit cărora autoritatea cu competenţe în gestionarea programului operaţional avea obligaţia să verifice prestarea serviciilor cofinanţate şi să controleze dacă toate cheltuielile efectuate de beneficiari pentru operaţiuni sunt suportate efectiv şi că sunt în conformitate cu normele comunitare şi naţionale.
Nu se poate reţine susţinerea recurentului că plata s-a efectuat în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, deoarece nu se poate încadra la cheltuieli pentru consultanţă şi expertiză tehnică, administrativă etc.
Raportul de început pentru contractul de prestări servicii nu a fost iniţial semnat de prestator şi nu a fost aprobat de achizitor. Acesta a fost aprobat în data de 8 iulie 2011, după ce avansul a fost plătit (7 iunie 2011).
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere, cele arătate mai sus, că sentinţa recurată este legală şi temeinică şi nu există motive care să ducă la modificarea sau casarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul ca nefondat
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice împotriva Sentinţei nr. 1398 din 19 aprilie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 octombrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3513/2014. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 3839/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
