ICCJ. Decizia nr. 4206/2014. Contencios. Anulare decizie Uniunea Naţionala a Barourilor din România. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4206/2014
Dosar nr. 10824/2/2011
Şedinţa publică de la 7 noiembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta D.E. a chemat în judecată pe pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România şi Baroul Bacău, solicitând:
- anularea Deciziei nr. 156 din 9 iunie 2011 emisă de U.N.B.R.;
- anularea Deciziei nr. 26 din 24 februarie 2011 emisă de Consiliul Baroului Bacău;
- obligarea pârâtului Baroul Bacău să emită un act administrativ prin care să dispună primirea sa în profesia de avocat cu scutire de examen, conform prevederilor art. 16 alin. (2), lit. b) din Legea nr. 51/1995, în forma în vigoare la data introducerii cererii şi să procedeze la înscrierea în Tabloul avocaţilor definitivi;
- cu cheltuieli de judecată.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Baroul Bacău a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.
Prin răspunsul la întâmpinare depus, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi a Hotărârilor nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., nr. 22 din 18 octombrie 2010 a Baroului Bacău şi nr. 1 din 20 ianuarie 2011 a Baroului Bacău.
Prin Sentinţa civilă nr. 3533 din 25 mai 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi excepţia lipsei de interes a excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiate; a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată; a respins acţiunea formulată de reclamanta D.E., în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România şi Baroul Bacău, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Curtea a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de pârâtul Baroul Bacău, având în vedere că art. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea invocării nelegalităţii unui act administrativ unilateral, cu caracter individual sau normativ, ori, art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat este un act administrativ unilateral, cu caracter normativ, iar Hotărârile nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., nr. 22 din 18 octombrie 2010 a Baroului Bacău şi nr. 1 din 20 ianuarie 2011 a Baroului Bacău sunt acte administrative unilaterale, cu caracter individual.
Curtea a respins excepţia lipsei de interes a excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, reţinând că prin admiterea excepţiei de nelegalitate reclamanta dobândeşte un avantaj material, chiar dacă nu a atacat în justiţie Hotărârea nr. 5 din 20 ianuarie 2011.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate şi fondul cererii de chemare în judecată, Curtea a reţinut că Legea nr. 51/1995 stabileşte, prin art. 16 alin. (2), doar o vocaţie legală întemeiată pe vechime, însă accesul efectiv, în privinţa căruia legea foloseşte termenul "poate", nu exclude forme de selecţie, prevăzute statutar.
A mai reţinut curtea de apel că verificarea nu reprezintă un examen, ca să contrazică textul art. 16 din lege, întrucât examenul, în sensul Legii nr. 51/1995, este prevăzut la art. 33 din Statut şi priveşte cultura juridică generală pe care vechimea, în cazul art. 16, o prezumă. Aceasta verificare priveşte aspecte complementare pregătirii juridice generale, care sunt absolut necesare unui practician al profesiei.
În ceea ce priveşte modalitatea de organizare a acestei verificări, curtea a apreciat că legea vine să normeze doar modalităţile de acces în profesie, fără a reglementa în concret acest acces, aşa încât este firesc ca aceste aspecte să fie reglementate de organele profesiei prin acte administrative cu acelaşi caracter normativ.
A reţinut curtea de apel că lipsa unor elemente concrete de aplicare practică în lege şi statut, precum şi necesitatea de a asigura un climat coerent, egal şi obiectiv, au determinat Consiliul U.N.B.R. să adopte, potrivit competenţei prevăzute de art. 66 din Legea nr. 51/1995 republicată, Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010, iar Baroul Bacău, în baza acestei autonomii, Hotărârea nr. 1 din 20 ianuarie 2011 (acte administrative unilaterale colective).
În concluzie, curtea a apreciat că, atâta timp cât decizia a fost emisă potrivit competenţei prevăzute de art. 21 alin. (3) din Statut şi art. 56 lit. e) din Legea nr. 51/1995 şi conform dispoziţiilor legale şi statutare, actele administrative atacate beneficiază de prezumţia de legalitate, pe care reclamanta nu a răsturnat-o.
Din aceste motive, în baza textelor de lege menţionate, Curtea a respins excepţia de nelegalitate şi acţiunea formulată, ca neîntemeiate.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta D.E., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină soluţia de respingere ca neîntemeiată a acţiunii principale, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 teza I C. proc. civ.
Astfel, primul motiv de recurs vizează faptul că instanţa a omis să motiveze respingerea ca neîntemeiată a cererii reclamantei de primire în avocatură, cu scutire de examen, respectiv respingerea ca neîntemeiată a cererii de anulare a deciziilor U.N.B.R. şi Baroului Bacău, întreaga motivare a instanţei de fond vizând aspecte ce ţin de soluţionarea excepţiei de nelegalitate a hotărârilor emise de pârâte, respingerea capătului principal al cererii de chemare în judecată, care constituie tocmai refuzul pârâtului-intimat Baroul Bacău de a dispune primirea reclamantei în avocatură, cu scutire de examen, rămânând nemotivat.
În susţinerea acestui motiv de recurs, recurenta arată că judecătorul fondului a dat hotărârii o motivare foarte succintă, raportată doar la soluţionarea excepţiei de nelegalitate, fără a cuprinde motivele pe care s-a sprijinit soluţia pe care a adoptat-o atunci când a respins ca neîntemeiate capetele principale de cerere, concluziile sale nefiind argumentate în raport cu obiectul principal al cauzei, motivele pentru care au fost înlăturate cererile reclamantei şi nici în raport cu dispoziţiile legale pe care le-a apreciat ca fiind aplicabile litigiului judecat, acţiunea fiind astfel respinsă ca neîntemeiată.
În al doilea rând, recurenta arată că hotărârea instanţei de fond cuprinde motive contradictorii pe care se sprijină respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 teza a II-a C. proc. civ.
Astfel, arată recurenta că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, în sensul că, pe de o parte, instanţa a reţinut că norma juridică generală, Legea nr. 51/1996, vine să normeze doar modalităţile de acces în profesie, fără a reglementa în concret acest acces şi că nici Statutul profesiei de avocat nu prevede o modalitate concretă, ci conţine dispoziţii de principiu cu privire la modalitatea de organizare a verificării aspectelor complementare pregătirii juridice generale, dar, pe de altă parte, câtă vreme pârâtele aveau competenţa să emită actele administrative unilaterale contestate, cum rezultă implicit din cuprinsul art. 66 din Legea nr. 51/1996, indicat ca temei de drept în motivarea hotărârii, verificarea concordanţei actelor administrative supuse analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora au fost emise, nu se mai impune, acestora fiindu-le acordată în temeiul competenţei de emitere prezumţia absolută de legalitate.
Or, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, instanţa de fond era abilitată şi obligată să procedeze la verificarea concordanţei actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, respectiv la concordanţa cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, în forma în vigoare la data introducerii cererii.
Un al treilea motiv de recurs invocat de recurentă este acela potrivit căruia hotărârea instanţei de fond este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale în vigoare privitoare la soluţionarea excepţiei de nelegalitate, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În susţinerea acestui motiv de recurs, recurenta arată că excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Statutul Profesiei de Avocat şi a Hotărârilor nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., nr. 22 din 18 octombrie 2010 a Baroului Bacău şi nr. 1 din 20 ianuarie 2011 a Baroului Bacău trebuia admisă, deoarece acestea contravin prevederilor Legii nr. 51/1995.
Astfel, arată recurenta, hotărârile adoptate de Baroul Bacău, respectiv Hotărârea nr. 22 din 18 octombrie 2010 şi Hotărârea nr. 1 din 20 ianuarie 2011, în baza prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi a art. 5 din "Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen", aprobat de Consiliul U.N.B.R. prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010, contravin prevederilor Legii nr. 51/1995.
Recurenta solicită instanţei admiterea recursului şi admiterea excepţiei de nelegalitate şi să constate că dispoziţiile art. 5 din "Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen", aprobat prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 de Consiliul U.N.B.R., precum şi dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat sunt nelegale şi să nu ţină seama de acestea la soluţionarea cauzei.
În al patrulea rând, recurenta arată că hotărârea instanţei de fond este dată cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare privitoare la numirea în profesia de avocat, cu scutire de examen, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În acest sens, recurenta învederează faptul că impunerea de către barou a unor condiţii suplimentare neprevăzute de lege, şi anume organizarea unei verificări preliminare de către barou, excede cadrului legal, că prin verificarea cunoştinţelor profesionale este denaturat însuşi scopul legii, deoarece nu se poate imagina legiferarea unui caz de primire în profesie fără examen, cu organizarea unui asemenea test asupra cunoştinţelor profesionale.
Subliniază recurenta că refuzul rezolvării cererii de primire în profesia de avocat a fost motivat prin faptul că, în urma verificării unor aspecte complementare pregătirii juridice generale, Baroul Bacău a constatat subiectiv, în dorinţa de a limita accesul la profesia de avocat, faptul că reclamanta nu ar avea cunoştinţe corespunzătoare din legislaţia specifică profesiei de avocat.
Se arată în motivele de recurs că, în terminologia Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, decizia Consiliului Baroului Bacău, menţinută prin decizia Consiliului U.N.B.R., exprimă un refuz de rezolvare a cererii de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen, act administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (2) din legea menţionată, iar, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. "i" şi "n" din Legea nr. 554/2004, respingerea cererii reclamantei de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen, este nejustificată şi a fost luată exclusiv în considerarea dreptului de apreciere al baroului, cu exces de putere.
Se mai arată de către recurentă că, în speţă, exercitarea dreptului de apreciere este una abuzivă, arbitrară, care încalcă nejustificat dreptul de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, al reclamantei şi că măsura individuală dispusă, de refuz a rezolvării cererii reclamantei, încalcă la rându-i principiul proporţionalităţii, care impune ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, evitând producerea unor efecte excesiv de împovărătoare pentru particular, disproporţionate în raport cu scopurile vizate.
A mai subliniat recurenta că aprecierea probităţii şi competenţei sale profesionale de către Baroul Bacău nu a avut un caracter obiectiv, fiind contrară prevederilor art. 21 din Statutul profesiei de avocat, invocând şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, legată de art. 14 din Convenţia Europeană a drepturilor omului, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, care a statuat că diferenţa de tratament devine discriminatorie, în sensul art. 14 al Convenţiei, atunci când se induc distincţii între situaţii analoage şi compatibile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă şi obiectivă.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Astfel, recurenta-reclamantă a formulat la data de 14 decembrie 2010 o cerere adresată Baroului Bacău, solicitând, în temeiul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, primirea în profesie cu scutire de examen şi înscrierea în Tabloul avocaţilor definitivi.
La data de 25 ianuarie 2011, Consiliul Baroului Bacău, prin adresa din 25 ianuarie 2011, i-a comunicat Hotărârea nr. 5 din 20 ianuarie 2011, prin care a constatat că actele aflate la dosarul anexat cererii din 14 decembrie 2010 corespund prevederilor art. 15 alin. (2) şi art. 16 din Statutul profesiei, motiv pentru care a dispus validarea cererii de primire în profesie cu scutire de examen.
Prin aceeaşi adresă, i s-a comunicat şi Hotărârea nr. 1 din 20 ianuarie 2011, prin care s-a dispus că pentru soluţionarea cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, "se impune ca verificarea cunoştinţelor din legislaţia specifică profesiei de avocat să fie făcută în formă scrisă".
Prin Decizia nr. 26 din 24 februarie 2011, Consiliul Baroului Bacău a dispus respingerea cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, motivând că reclamanta nu are cunoştinţe corespunzătoare din legislaţia specifică profesiei de avocat.
Reclamanta a formulat contestaţie la Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, care a emis Decizia nr. 156 din 9 iunie 2011, prin care a dispus respingerea acesteia ca neîntemeiată.
La data formulării cererii de primire în profesie de către recurentă art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat avea următorul cuprins: "(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat".
Ulterior, prin Statutul profesiei de avocat, la art. 21 alin. (2) s-a adăugat că "în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat".
Prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., care la pct. 5 detaliază procedura de verificare a cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat, se mai adaugă suplimentar şi că "Rezultatul verificării cunoştinţelor ... poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen".
Jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în această materie, mai ales după pronunţarea Hotărârii CEDO din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ştefan şi Ştef împotriva României, care semnala divergenţele de jurisprudenţă, a fost în sensul că impunerea unor condiţii suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 precitat, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 (exemplu: Decizia nr. 3228 din 17 iunie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - SCAF).
Concret, în privinţa practicii administrative de a realiza verificarea cunoştinţelor specifice profesiei pe calea unei testări scrise cu barem şi punctaj minim de promovare, care în realitate reprezintă un examen, instanţa supremă s-a pronunţat în sensul că în acest mod este golită de conţinut prevederea legală şi această practică s-a menţinut şi după adoptarea Hotărârii nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. (ex.: Decizia nr. 4777 din 4 noiembrie 2010 şi Decizia nr. 233 din 20 ianuarie 2011 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - SCAF).
Instanţa de control judiciar constată că sintagma utilizată de legiuitor "poate fi primit în profesie cu scutire de examen", nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocaţie. Câtă vreme recurentul, care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de examen, îndeplineşte condiţiile expres arătate la lit. b), respectiv a exercitat funcţia de consilier juridic peste 10 ani şi nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care să îl facă nedemn pentru profesia de avocat, în sensul explicitat la art. 13 din acelaşi act normativ, el are un drept subiectiv de a fi primit în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporţionale cu scopul urmărit de intimaţi în organizarea profesiei de avocat.
Instanţa de control judiciar reţine că refuzul intimaţilor de a o primi pe recurentă în profesie fără examen pe motiv că nu a întrunit punctajul stabilit pentru verificarea cunoştinţelor specifice profesiei, apare ca nejustificat.
În ceea ce priveşte capătul de cerere vizând înscrierea pe tabloul avocaţilor definitivi, se reţin următoarele: înscrierea în tabloul avocaţilor este o etapă ulterioară celei de emitere a deciziei de primire în avocatură şi este condiţionată de îndeplinirea mai multor cerinţe. Sub un prim aspect, potrivit art. 24 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, în cazurile în care există incompatibilitate, decizia de primire în profesie va produce efecte numai de la data încetării stării de incompatibilitate, care trebuie rezolvată în termen de 2 luni de la data emiterii deciziei.
Faţă de aceste dispoziţii se apreciază că emiterea deciziei de primire în profesie nu conduce automat la înscrierea în tablou, pentru realizarea acestui deziderat reclamantul-recurent având printre altele şi obligaţia achitării taxelor de înscriere, depunerii jurământului (art. 21 din Legea nr. 51/1995).
Pentru considerentele expuse anterior, recursul urmează a fi admis, modificată sentinţa atacată în sensul admiterii în parte a acţiunii, cu consecinţa anulării Deciziei nr. 26 din 24 februarie 2011 emisă de Consiliul Baroului Bacău şi a Deciziei nr. 156 din 9 iunie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România şi obligării pârâtului Baroul Bacău să emită decizie de primire a reclamantei în profesia de avocat, cu scutire de examen, respingând capătul de cerere privind înscrierea reclamantei în tabloul avocaţilor definitivi, ca prematur formulat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de reclamanta D.E. împotriva Sentinţei civile nr. 3533 din 25 mai 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că admite în parte acţiunea reclamantei D.E..
Anulează Decizia nr. 26 din 24 februarie 2011 a Consiliului Baroului Bacău şi Decizia nr. 156 din 9 iunie 2011 a Uniunii Naţionale a Barourilor din România.
Obligă pârâtul Baroul Bacău să emită decizia de primire a reclamantei în profesia de avocat, cu scutire de examen.
Respinge ca prematur formulat capătul de cerere privind obligarea la înscrierea reclamantei în tabloul avocaţilor definitivi.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 noiembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4189/2014. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4231/2014. Contencios → |
|---|
