ICCJ. Decizia nr. 4255/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4255/2014
Dosar nr. 341/54/2013
Şedinţa publică de la 12 noiembrie 2014
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina şi Primăria Municipiului Slatina - Direcţia Economică, în temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, au sesizat instanţa de judecată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003, privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare.
Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare invocând excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate raportat la dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susţinându-se că excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi pe cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.
La data de 19 aprilie 2013, Ministerul Finanţelor Publice a depus cerere de intervenţie în interesul Guvernului României - emitentul actului normativ (H.G. nr. 44/2004), susţinându-se că excepţia este inadmisibilă raportat la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Intimata SC C.H.P. SA, prin apărător, a depus Note de şedinţă, cu privire la excepţia de nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Codului fiscal, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind inadmisibilă.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 209 din 20 mai 2013 a Curţii de Apel Craiova a fost respinsă excepţia de nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004 formulată de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina şi Primăria Municipiului Slatina - Direcţia Economică în contradictoriu cu intimaţii SC C.H.P. SA şi Guvernul României.
Instanţa a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor Publice.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate pentru sesizarea instanţei specializate decurg din această prevedere indicată, acestea referindu-se la existenţa unui act administrativ unilateral cu caracter individual şi constatarea ca de acest act să depindă soluţionarea litigiului pe fond.
Instanţa a constatat că excluderea actelor administrativ normative din sfera actelor supuse excepţiei de nelegalitate nu corespunde intenţiei legiuitorului.
Instanţa a reţinut faptul că dispoziţiile art. 4 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004 reglementează obiectul excepţiei de nelegalitate ce vizează actele administrativ unilaterale, emise anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ.
În raport de aceste considerente, instanţa de contencios administrativ nu a reţinut inadmisibilitatea obiectului excepţiei de nelegalitate.
Analizând excepţia de nelegalitate invocată, instanţa de fond a reţinut că titularul excepţiei a invocat incompatibilitatea pct. 185 alin. (2) din normele aprobate prin H.G. nr. 44/2004, faţă de dispoziţiile art. 139 din Constituţia României, potrivit cărora sarcinile fiscale, precum şi orice alte venituri bugetare, se stabilesc numai prin lege, încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice, precum şi încălcarea principiului conformităţii actului administrativ normativ faţă de limitele şi condiţiile stabilite prin actul normativ supraordonat.
Instanţa de primă jurisdicţie a excepţiei a constatat că, prin dispoziţiile art. 139, text cu denumirea marginală "Impozite, taxe şi alte contribuţii", este reglementat principiul stabilirii, numai prin lege a impozitelor, taxelor şi oricăror altor venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat. Prin alin. (2) al textului se reglementează principiul stabilirii impozitelor şi taxelor locale, de către consiliile locale sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii.
Taxa hotelieră (ce intră în categoria taxelor locale cu stopaj la sursă, fiind colectată de către unitatea hotelieră şi virată lunar către organele fiscale) este stabilită prin dispoziţiile art. 278 alin. (1) din Legea nr. 571/2003, iar norma fiscală condiţionează posibilitatea consiliilor locale de a institui această taxă, de respectarea condiţiilor de fond şi formă, precum şi de respectarea sistemului de calcul al taxei, reglementate de normele fiscale.
Normele metodologice reglementează, prin pct. 185 - 188, condiţiile de instituire a taxei hoteliere, detaliază sistemul de calcul al taxei, ipotezele de scutire de la plata taxei, respectiv condiţiile de plată a taxei.
Potrivit pct. 185 alin. (1) şi (2) (în forma în vigoare, invocată de către titularul excepţiei de nelegalitate), instituirea taxei hoteliere constituie atribuţia opţională a consiliilor locale ale comunelor, ale oraşelor sau ale municipiilor, după caz. La nivelul municipiului Bucureşti această atribuţie se îndeplineşte de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se adoptă în cursul lunii mai şi se aplică în anul fiscal următor, în condiţiile prezentelor norme metodologice. Neadoptarea hotărârii până la data de 31 mai a fiecărui an fiscal corespunde opţiunii autorităţii deliberative de a nu institui taxa hotelieră pentru anul fiscal următor.
Examinând textul criticat, instanţa a apreciat că acesta nu contravine principiilor constituţionale.
În acest sens, constată că dispoziţiile art. 139 din Constituţie reglementează principiul legalităţii stabilirii sarcinii fiscale (din acest punct de vedere taxa hotelieră este stabilită prin dispoziţiile art. 278 din Legea nr. 571/2003), iar pct. 185 din norme nu prezintă ca obiect stabilirea taxei, ci organizarea executării Codului fiscal, cu respectarea competenţei stabilite de Legea nr. 571/2003, prin art. 1 alin. (1) teza finală şi art. 5, în ceea ce priveşte organizarea executării legislaţiei fiscale.
În ceea ce priveşte încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice, respectiv conformitatea actului administrativ faţă de actul normativ, instanţa a reţinut că titularul excepţiei a invocat reglementarea termenului de exercitare a dreptului de opţiune privind instituirea taxei printr-un act subordonat legii, norma fiscală necondiţionând instituirea taxei de respectarea unui termen.
În analiza acestei critici, instanţa a reţinut faptul că prin dispoziţiile art. 102 din Constituţie se acordă emitentului actului rolul de asigurare a politicii interne (inclusiv a politicilor fiscale), precum şi atribuţia de conducere generală a administraţiei publice.
În acest sens, instanţa a constatat că normele metodologice nu condiţionează taxa hotelieră în sine, ci doar stabilesc data limită de exercitare a dreptului de opţiune, iar acest aspect este în măsură să asigure o aplicare unitară a normelor de drept fiscal; ca atare, indicarea termenului limită de opţiune, respectă art. 5 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 571/2003, fără ca reglementarea termenului să constituie o ingerinţă în sfera activităţii legislativului.
Instanţa a constatat că dispoziţiile art. 4 din Carta Europeană a autonomiei locale (ratificată prin Legea nr. 199/1997) stabilesc caracterul deplin şi exclusiv al competenţelor, precizându-se că acestea nu pot fi îngrădite sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională, decât în cazurile prevăzute de lege.
De asemenea, prin art. 1 din Cartă se indică necesitatea recunoaşterii, prin lege, a competenţelor de bază aparţinând autorităţilor administraţiei publice locale.
Conform dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 215/2001 autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exclus din această enumerare domeniul fiscal.
În temeiul art. 49 alin. (3) C. proc. civ. şi observând caracterul interdependent al cererii de intervenţie accesorie faţă de soluţia pronunţată asupra cererii principale, instanţa a admis cererea de intervenţie accesorie formulată în interesul intimatului Guvernul României, de către terţul intervenient accesoriu Ministerul Finanţelor Publice.
3. Recursul formulat de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina şi Primăria Municipiului Slatina - Direcţia Economică.
Prin cererea de recurs formulată, recurentele au criticat soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, solicitând admiterea recursului şi, pe fond, modificarea sentinţei în sensul admiterii acţiunii.
Recurentele au criticat hotărârea instanţei de fond, arătând că instanţa nu a asigurat analiza temeinică a motivelor invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate, respectiv raportarea dispoziţiilor pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal la Constituţia României, la dispoziţiile Codului fiscal, la normele de tehnică legislativă, precum şi la principiul autonomiei locale şi regulile de drept comunitar privind exercitarea autonomiei locale.
Recurentele au susţinut că impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene în limitele şi condiţiile legii, rezultând că stabilirea taxei hoteliere nu trebuie să depăşească limitele şi condiţiile impuse de art. 278 din Codul fiscal, iar organizarea executării art. 278 din Codul fiscal ar fi trebuit să cenzureze actul emis de Guvern, înăuntrul acestor limite şi condiţii.
Recurentele au arătat că nerespectarea acestor condiţii înseamnă nerespectarea principiului ierarhiei actelor juridice, iar prin instituirea acestui termen Guvernul adaugă la Legea nr. 571/2004 privind Codul fiscal, fapt care contravine regulilor obligatoriu a fi respectate în privinţa ierarhiei actelor normative.
Recurentele apreciază că instanţa de fond în mod greşit a constatat că normele metodologice nu condiţionează taxa hotelieră în sine, ci doar stabilesc data limită de exercitare a dreptului de opţiune, întrucât limitarea acestui drept, impusă de Guvern şi neprevăzută de lege, depăşeşte rolul de normă interpretativă a hotărârii de Guvern. Recurentele au arătat că instanţa de fond nu a avut în vedere stabilirea sensului dispoziţiilor pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, adică finalitatea urmărită de emitentul actului.
De asemenea, s-a arătat că nu poate fi primită motivarea instanţei de fond privind legalitatea H.G. nr. 44/2004 atât timp cât prin lege termenul de 31 mai a fost instituit numai pentru hotărârile adoptate până în anul 2004, iar începând cu anul 2005 dispoziţiile art. 288 din Codul fiscal nu mai instituie un astfel de termen.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Potrivit dispoziţiilor prevăzute la pct. 185 din Normele metodologice, aprobate prin H.G. nr. 44/2004, în forma în vigoare la data avută în vedere de către autorul excepţiei de nelegalitate, "Instituirea taxei hoteliere constituie atribuţia opţională a consiliilor locale ale comunelor, ale oraşelor sau ale municipiilor, după caz. La nivelul municipiului Bucureşti această atribuţie se îndeplineşte de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti" (alin. (1)) şi "Hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se adoptă în cursul lunii mai şi se aplică în anul fiscal următor, în condiţiile prezentelor norme metodologice. Neadoptarea hotărârii până la data de 31 mai a fiecărui an fiscal corespunde opţiunii autorităţii deliberative de a nu institui taxa hotelieră pentru anul fiscal următor" (alin. (2)).
Dispoziţiile normative citate au fost date în aplicarea şi executarea prevederilor art. 278 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, conform cărora "Consiliul local poate institui o taxă pentru şederea într-o unitate de cazare, într-o localitate asupra căreia consiliul local îşi exercită autoritatea, dar numai dacă taxa se aplică conform prezentului capitol" (alin. (1)) şi, în acest cadru, nu se poate susţine că, prin stabilirea unui termen pentru exercitarea efectivă, de către consiliul local, a atribuţiei prevăzute de dispoziţiile legale, în vederea punerii în executare, în concret, a acestor dispoziţii, s-ar adăuga la lege.
Înalta Curte nu poate primi criticile formulate de recurente, constatând faptul că, stabilind cadrul legal pentru punerea în executare a legii, dispoziţiile normative contestate sunt în acord cu scopul normelor metodologice de a organiza aplicarea şi executarea legii, inclusiv prin instituirea unor forme şi stabilirea unor termene, în care pot fi exercitate atribuţiile şi drepturile şi, respectiv, îndeplinite obligaţiile prevăzute de lege în competenţa, sau în favoarea/sarcina diferiţilor subiecţi cărora li se adresează.
În acest sens, sunt relevante dispoziţiile pct. 186 din aceleaşi Norme metodologice, potrivit cărora "Persoanele juridice prin intermediul cărora se realizează cazarea au obligaţia ca în documentele utilizate pentru încasarea tarifelor de cazare să evidenţieze distinct taxa hotelieră încasată, determinată în funcţie de cota şi, după caz, de numărul de zile stabilite de către autorităţile deliberative".
Înalta Curte are în vedere faptul că dispoziţiile normative criticate trebuie privite şi din perspectiva celorlalţi subiecţi cărora le este adresat actul normativ, impunându-se analiza acestora în relaţie cu întreg ansamblul normelor actului în discuţie.
Din acest punct de vedere, stabilirea momentului până la care consiliile locale pot adopta hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se justifică, aşadar, şi pentru a da hotelierilor - supuşi obligaţiei de a evidenţia distinct, în documentele utilizate pentru încasarea tarifelor de cazare, taxa hotelieră încasată - posibilitatea de a cunoaşte, în timp util, dacă în anul fiscal următor le revine această obligaţie şi de a se organiza în consecinţă. Dispoziţiile normative criticate răspund, aşadar, imperativului ce trebuie să caracterizeze orice normă juridică şi care se referă la previzibilitatea acesteia.
Argumentul invocat de recurentă, potrivit căruia prin instituirea acestui termen limită s-ar aduce atingere principiului autonomiei locale, nu poate fi reţinut, întrucât, pe de o parte, nu este afectată atribuţia consiliului local de a dispune efectiv cu privire la instituirea taxei hoteliere şi, pe de altă parte, această prerogativă legală trebuie exercitată în corelaţie cu exigenţa previzibilităţii normei juridice, ce vizează modul de receptare a conţinutului acelei norme de către cei cărora li se adresează, care trebuie să fie informaţi în avans asupra obligaţiilor ce le revin.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 7, 8 şi 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina şi Primăria Municipiului Slatina - Direcţia Economică împotriva Sentinţei nr. 209 din 20 mai 2013 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 noiembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4254/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 3228/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
