ICCJ. Decizia nr. 4561/2014. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4561/2014
Dosar nr. 8910/2/2012
Şedinţa publică de la 28 noiembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării Deciziei nr. X/40219/2012, anularea Încheierii nr. 31 din 9 noiembrie 2012, anularea Deciziei nr. X/40219/2012 şi a procesului-verbal de constatare emise de Departamentul X al Curţii de Conturi a României.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că în perioada 8 mai 2012 - 23 august 2012, Curtea de Conturi a desfăşurat o acţiune de audit financiar asupra contului de execuţie şi a situaţiilor financiare pentru perioada 1 ianuarie 2011 - 31 decembrie 2011, întocmite de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor.
O primă abatere constatată se referea la "neefectuarea tuturor operaţiunilor de încasări şi plăţi prin unităţile trezoreriei statului", însă reclamanta a apreciat că această constatare a Curţii de Conturi este nelegală, întrucât Comisia de Supraveghere a Asigurărilor s-a înfiinţat şi funcţionează în baza Legii nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare şi supraveghere a asigurărilor, ca autoritate administrativă, autonomă, de specialitate, independentă, cu personalitate juridică, iar potrivit dispoziţiilor legale, veniturile proprii, necesare finanţării cheltuielilor şi funcţionării Comisiei, cuprinse în bugetul de venituri şi cheltuieli, sunt constituite conform art. 10 din Legea nr. 32/2000, excedentul bugetului fiind reportat în anul următor.
Cu privire la a doua abatere constatată, ce se referă la "nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul Finanţelor Publice a raportărilor privind monitorizarea cheltuielilor de personal în conformitate cu O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi şi cheltuielile de personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările ulterioare, reclamanta a arătat că Legea nr. 367/2005 face referire la cheltuieli de personal din sectorul bugetar, odată cu apariţia Legii nr. 248/2010 - lege cadru ce priveşte salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice şi s-au adus clarificări concret prin prevederile art. 2 alin. (2), conform cărora prevederile Legii nu se aplică BNR, CNVM, CSA şi Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private.
Prin urmare, reclamanta a susţinut că nu avea obligaţia de a depune la Ministerul Finanţelor Publice raportările privind monitorizarea cheltuielilor de personal, întrucât Comisia de Supraveghere a Asigurărilor este o autoritate administrativă autonomă şi independentă, nefiind reglementată ca instituţie publică bugetară aflată în subordinea unei alte autorităţi publice.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 439 din 31 ianuarie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiate, cererea de suspendare a executării Deciziei nr. X/40219/2012 şi acţiunea în anulare formulate de reclamanta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării Deciziei nr. X/40219/2012, conform art. 15 din Legea 554/2004, că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii cumulative a celor două cerinţe specifice prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente.
În ceea ce priveşte cererea de anulare a încheierii nr. 31 din 9 noiembrie 2012, a Deciziei nr. X/40219/2012 şi a procesului-verbal de constatare din 17 august 2012, Curtea a constat că acestea au fost emise în mod legal şi temeinic, iar motivele invocate de reclamantă sunt nefondate.
În ceea ce priveşte prima abatere de la legalitate şi regularitate, constată prin procesul-verbal din 17 august 2012, respectiv neefectuarea tuturor operaţiunilor de încasări şi plăţi prin unităţile trezoreriei statului, Curtea a constatat că reclamantei îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 70 alin. (1) - (2) din Legea nr. 500/2002, care prevăd că "instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv activităţile de pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral din venituri proprii, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror rază îşi au sediul şi la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli şi disponibilităţi" (art. 70 alin. (1)) şi că "este interzis instituţiilor publice de a efectua operaţiunile de mai sus prin băncile comerciale" (art. 70 alin. (2)).
Astfel, că în mod corect a constatat pârâta faptul că reclamanta nu a efectuat marea majoritate a operaţiunilor de încasări şi plăţi prin unităţile trezoreriei statului şi a dispus corectarea abaterii.
Referitor la cea de-a doua abatere de la legalitate şi regularitate, constatată prin procesul-verbal din 17 august 2012, respectiv nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul Finanţelor Publice a raportărilor privind monitorizarea numărului de posturi şi a cheltuielilor de personal, prima instanţă a reţinut că trăsăturile reclamantei de autoritate administrativă autonomă, de specialitate şi independentă nu o exclud din categoria instituţiilor publice în condiţiile în care potrivit art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, noţiunea instituţiilor publice este "o denumire generică ce include Parlamentul României, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora".
Prin urmare, se constată că în mod corect pârâta a dispus în sarcina Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor măsura de întocmire şi depunere la Ministerul Finanţelor Publice a raportărilor privind monitorizarea cheltuielilor de personal în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 48/2005.
3. Recursul exercitat împotriva sentinţei
Reclamanta a atacat cu recurs sentinţa menţionată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate, recurenta-reclamantă a arătat că în speţă erau îndeplinite condiţiile prevăzute cumulativ în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aparenţa de nelegalitate decurgând din regimul instituit pentru Comisia de Supraveghere a Asigurărilor prin Legea nr. 32/2000 şi prin art. 10 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 ("bugetul de venituri şi cheltuieli al C.S.A. nu face parte din bugetul de stat"), iar paguba iminentă constând în diferenţa considerabilă dintre dobânzile acordate de instituţiile bancare şi dobânda practicată de trezoreria statului.
Cu privire la cererea de anulare a actelor emise de Curtea de Conturi a României, recurenta-reclamantă a arătat că motivarea soluţiei atacate este susceptibilă de interpretări şi eronată, pentru că, deşi reţine că actul normativ prin care este reglementată organizarea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor este Legea nr. 32/2000, totuşi prima instanţă încadrează C.S.A. în categoria altor instituţii publice aflate în raporturi de subordonare funcţională sau financiară faţă de entităţi ale statului.
De asemenea, recurenta-reclamantă a arătat că modul de interpretare a actelor normative aplicabile în cauză a condus la depăşirea competenţei administrative a Curţii de Conturi, făcând referire la prevederile art. 4 alin. (1) şi (2), art. 5 lit. o), art. 8 alin. (5), art. 42 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor, modificată prin Legea nr. 289/2010.
Referitor la cea de-a doua "abatere de la legalitate şi regularitate", constând în nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul Finanţelor Publice a raportărilor privind monitorizarea cheltuielilor de personal, în conformitate cu O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi şi cheltuielile de personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările ulterioare, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor a arătat că aceste prevederi legale se adresează doar sectorului bugetar, din care Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, ca autoritate autonomă, independentă, nu face parte - după cum se prevede, cu titlu de exemplu, în art. 2 alin. (2) din Legea cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (Legea nr. 284/2010).
În temeiul art. 22 - 25 din O.U.G. nr. 93/2012, aprobată, cu modificări, prin Legea nr. 113/2013, poziţia procesuală a Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor a fost preluată de Autoritatea de Supraveghere Financiară, care a depus la dosar note scrise în susţinerea recursului.
4. Apărările intimatei
Curtea de Conturi a nu a formulat întâmpinare în condiţiile art. 308 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar concluzii scrise, prin care a răspuns tuturor criticilor recurentei-reclamante, arătând, în esenţă, că în speţă au fost corect interpretate şi aplicate prevederile pertinente din O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi şi cheltuielile de personal în sectorul bugetar, Legea nr. 500/2002, privind finanţele publice, O.U.G. nr. 146/2002, privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului şi Legea nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta-reclamantă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
Obiectul disputei judiciare constă în cele două abateri financiare constatate prin Decizia nr. X/40219/2012, emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul X, menţinute prin Încheierea nr. 31 din 9 noiembrie 2012, de soluţionare a contestaţiei administrative, şi anume:
- încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1), art. 5 alin. (12) şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 146/2002, privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, urmare a neefectuării tuturor operaţiunilor de încasări şi plăţi ale Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor prin unităţile trezoreriei statului;
- încălcarea prevederilor art. 1, lit. c) şi art. 2 din O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi şi cheltuielile de personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările ulterioare.
Argumentaţia recurentei-reclamante este construită în jurul tezei potrivit căreia fiind organizată, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 32/2000, ca autoritate administrativă autonomă, de specialitate, independentă, autofinanţată, cu atribuţia de a aproba propriul buget de venituri şi cheltuieli, conform art. 5 lit. o) din aceeaşi lege, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor nu era supusă obligaţiilor reţinute de Curtea de Conturi.
Contrar acestor susţineri, instanţa de control judiciar constată însă, după efectuarea propriei evaluări asupra elementelor de fapt şi de drept ale cauzei, că soluţia judecătorului fondului reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor juridice incidente cauzei, fiind, în acelaşi timp, motivată logic şi convingător, cu respectarea exigenţelor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., atât în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării, cât şi referitor la chestiunile de fond.
Definită de lege ca o autoritate administrativă, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor era un subiect de drept public, acţionând în regim de putere publică, având competenţă de supraveghere, control şi reglementare (prin norme administrative emise pentru organizarea executării legii) a activităţii de asigurare, conform atribuţiilor prevăzute în art. 5 din Legea nr. 32/2000, autonomia şi independentă funcţională nefiind de natură să o excludă din sistemul autorităţilor publice ale statului.
De altfel, în contextul aplicării normelor privind finanţele publice, sintagma "instituţii publice" era concepută, conform art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, în forma aplicabilă în perioada supusă controlului, ca "denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, ale autorităţii publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora".
Prevederile art. 5 alin. (1) şi (12) şi art. 6 din O.U.G. nr. 146/2002, citate în motivarea sentinţei, care impun efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi prin unităţile trezoreriei statului, se aplică tuturor instituţiilor publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, şi nu sunt înlăturate de normele cuprinse în legea specială - art. 10 alin. (3) din Legea nr. 32/2002, care se referă doar la plasarea disponibilităţilor băneşti în instrumente purtătoare de dobândă, iar nu la derularea operaţiunilor de încasări şi plăţi.
Cea de-a doua abatere a fost, de asemenea, corect reţinută, pentru că prevederile art. 1 lit. c) şi art. 2 din O.U.G. nr. 48/2005 sunt clare, lipsite de orice echivoc, în sensul că monitorizarea numărului de posturi şi a cheltuielilor de personal vizează şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii.
Conform preambulului O.U.G. nr. 48/2005, monitorizarea are ca scop crearea bazei de date privind situaţia numerică şi structura pe categorii a personalului din instituţiile publice în contextul urmăririi reformei în administraţia publică şi creşterii calităţii serviciului public, astfel că nu pot fi aplicate prin analogie prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 284/2010, având un obiect de reglementare mai restrâns, circumscris salarizării personalului plătit din fonduri publice.
Având în vedere toate considerentele de mai sus, care conduc la concluzia că, în ceea ce priveşte fondul cauzei, soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, nefiind susceptibilă de critici potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că examinarea motivelor referitoare la suspendarea exercitării actelor administrative a devenit inutilă, aceasta fiind o măsură temporară care poate dura până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anulare, conform art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Prin urmare, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva Sentinţei civile nr. 439 din 31 ianuarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 noiembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4544/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4679/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
