ICCJ. Decizia nr. 4674/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Despăgubire. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4674/2014
Dosar nr. 8997/2/2012
Şedinţa publică de la 4 decembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Obiectul excepţiei de nelegalitate
Prin încheierea din 26 noiembrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 48547/3/2011, aflat în recurs, a fost sesizată aceeaşi curte cu soluţionarea în primă instanţă a excepţiei de nelegalitate a art. 55 lit. a) din Ordinul ministrului apărării naţionale nr. M26/2009, excepţie invocată de reclamantul F.G.S. în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă "D.S." al Municipiului Bucureşti, Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, D.S., L.M.S. şi Ministerul Apărării Naţionale.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 1358 din 17 aprilie 2013, a respins excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului apărării naţionale nr. M 26/2009, formulată de reclamantul F.G.S., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă "D.S." al Municipiului Bucureşti, Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, D.S., L.M.S. şi Ministerul Apărării Naţionale, ca nefondată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de a apreciat că dispoziţiile din regulament nu contravin dispoziţiilor din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare întrucât din cuprinsul art. 55 al Regulamentului disciplinei militare rezultă clar că măsura atragerii atenţiei asupra faptei săvârşite, a consecinţelor acesteia şi indicarea modului de comportare în viitor, pe care o poate lua comandantul faţă de subordonat, nu reprezintă o sancţiune disciplinară, acestea din urmă fiind reglementate la lit. b) a aceluiaşi articol.
De asemenea, instanţa de fond a reţinut că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu contravine art. 268 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii întrucât, pe de o parte, măsura atenţionării nu este o sancţiune disciplinară dintre cele la care se referă reglementarea C. muncii, iar pe de altă parte, dispoziţia contestată nu cuprinde vreo prevedere referitoare la termenul în care se ia această măsură, conţinutul actului de luare a măsurii sau termenul de comunicare, instanţa învestită cu soluţionarea unei acţiuni împotriva măsurii atenţionării putând aprecia care sunt dispoziţiile aplicabile cu privire la aceste aspecte.
Instanţa de fond a mai arătat că, în măsura în care acţiunea reclamantului prin care contestă dispoziţia de aplicare a măsurii atenţionării întruneşte condiţiile de exerciţiu ale unei acţiuni în contencios administrativ prevăzute în Legea nr. 554/2004, reclamantul poate formula o astfel de acţiune, nefiind îngrădit în vreun fel accesul liber la justiţie de art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare.
Prima instanţă a considerat că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu contravine nici art. 21 alin. (3) din Constituţie care prevede dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, întrucât Constituţia garantează dreptul părţilor de a ataca în justiţie un act administrativ şi de a le fi judecată cauza în mod echitabil şi într-un termen rezonabil, iar nu judecarea cauzei înainte ca respectivul act administrativ să producă efecte juridice.
De asemenea, articolul contestat nu contravine nici art. 76 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statul funcţionarilor publici care reglementează un cu totul alt aspect, şi anume răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici. Nu este întemeiată nici susţinerea reclamantului privind ascunderea funcţionarilor care au aplicat sancţiunea, prin invocarea faptului că măsura atenţionării nu este sancţiune disciplinară, întrucât dacă instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii reclamantului îndreptată împotriva actului prin care s-a dispus măsura atenţionării, va aprecia că actul respectiv reprezintă un act administrativ, va analiza pe fond legalitatea şi temeinicia acestuia, art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare neopunându-se unei astfel de analize.
Cu privire la încălcarea art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţia României referitor la egalitatea în drepturi, instanţa de fond a reţinut că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu reglementează vreo distincţie între posibilitatea atacării în justiţie a actului de aplicare a măsurii atenţionării faţă de actul de aplicare a unei sancţiuni disciplinare, apărarea din dosarul de fond legată de acest aspect fiind întemeiată pe dispoziţiile legii contenciosului administrativ, nu pe dispoziţiile art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare.
Prima instanţă a apreciat că este neîntemeiată şi susţinerea reclamantului privind încălcarea art. 24 din Constituţie referitor la dreptul la apărare, întrucât acest drept este garantat pe parcursul unui proces în faţa unei instanţe de judecată, ci nu cu ocazia emiterii oricărui act administrativ, fie el şi de sancţionare.
În ceea ce priveşte susţinerea reclamantului privind încălcarea art. 267 alin. (1) şi alin. (2) din Legea 53/2003 privind Codul muncii, netemeinicia acesteia rezultă chiar din cuprinsul articolului invocat care prevede o excepţie de la aplicarea unei sancţiuni disciplinare numai după efectuarea cercetării disciplinare prealabile, şi anume în cazul aplicării sancţiunii avertismentului scris, or măsura atenţionării este mai puţin gravă decât sancţiunea disciplinară a avertismentului scris.
Invocarea de către reclamant a art. 124 din Constituţie privind înfăptuirea justiţiei nu are legătură cu dispoziţiile art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare, cele două articole având domeniul de reglementare diferit, nepunându-se problema vreunei contrarietăţi între acestea.
În ceea ce priveşte încălcarea de către art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare a prezumţiei de nevinovăţie prevăzută de art. 23 alin. (11) din Constituţie şi de o serie de documente internaţionale invocate de reclamant, instanţa de fond a reţinut că prezumţia de nevinovăţie se aplică în cazul acuzaţiilor de natură penală, ci nu al celor de natură disciplinară, şi cu atât mai mult în cazul măsurii atenţionării reglementată de art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare, care nu este calificată ca o sancţiune disciplinară, ci doar ca o măsură fără consecinţe juridice faţă de persoana căreia i se adresează.
De asemenea, este neîntemeiată şi susţinerea reclamantului privind încălcarea art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului referitoare la dreptul la un proces echitabil întrucât art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu cuprinde vreo dispoziţie care să se refere la acest aspect.
Reclamantul a invocat şi dispoziţiile art. 6 alin. (3) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, însă aceste dispoziţii se referă la unele drepturi pe care le are o persoană asupra căreia s-a formulat o acuzaţie penală, iar nu o acuzaţie disciplinară. De asemenea, art. 23 alin. (12) din Constituţie se referă la aplicarea unei pedepse de natură penală privativă de libertate, iar nu la aplicarea unei măsuri de natură disciplinară.
3. Recursul declarat de F.G.S.
Împotriva sentinţei curţii de apel a formulat recurs reclamantul F.G.S. invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 5, 8 şi 9, precum şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Recurentul a reluat integral motivele de nelegalitate ale textului atacat invocate în faţa primei instanţe, solicitând "anularea art. 55 din Regulamentul disciplinei militare sau să se anuleze tot Regulamentul disciplinei militare aprobat prin ordinul ministrului apărării naţionale nr. M26/2009", exprimându-şi dezacordul faţă de modul în care au fost analizate "cele 19 motive de nelegalitate ale art. 55 lit. a) (...) şi cele 4 motive de nelegalitate ale Regulamentului disciplinei militare".
Sistematizând criticile recurentului, Înalta Curte reţine că sentinţa curţii de apel este atacată sub următoarele aspecte:
- art. 55 lit. a) din Regulament contravine cadrului normativ în vigoare la data adoptării sale, în special dispoziţiilor art. 33 din Legea nr. 80/1995, art. 268 (252, după republicare) C. muncii, art. 76 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 13 din Legea nr. 24/2000, Constituţiei României şi Convenţiei Europene a Drepturilor Omului;
- instanţa de judecată i-a încălcat dreptul la apărare şi la un proces echitabil, prin aceea că în şedinţa publică de la 10 aprilie 2013 a sprijinit apărarea Ministerului Apărării Naţionale şi nu i-a primit mai multe înscrisuri la dosar, considerându-le depuse tardiv;
- s-a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al actului dedus judecăţii: excepţia de nelegalitate a "pedepsei" prevăzute la art. 55 lit. a) din Regulament, instanţa refuzând să anuleze măsura cu atenţionarea, deşi a motivat că nu produce consecinţe juridice.
4. Apărările formulate de Ministerul Apărării Naţionale
În recurs a formulat întâmpinare numai intimatul Ministerul Apărării Naţionale, susţinând pe cale de excepţie că prevederea atacată de recurent nu mai produce efecte juridice, pentru că a fost abrogat Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului apărării naţionale nr. M26/2009, impunându-se respingerea cererii ca fiind lipsită de obiect.
Pe "fondul" excepţiei de nelegalitate, intimatul a arătat că soluţia curţii de apel este corectă, câtă vreme măsura atenţionării nu este o sancţiune disciplinară, ci are un caracter preventiv-educativ.
Intimatul a răspuns punctual la criticile recurentului, subliniind că textul atacat nu contravine niciuneia dintre prevederile legale la care se raportează acesta.
Intimatul a mai subliniat că toate obligaţiile cadrelor militare poartă amprenta respectării disciplinei militare. Fiecare cadru militar în activitate are îndatorirea de a executa cu toată convingerea ordinele, misiunile încredinţate şi atribuţiile ce-i revin conform funcţiei, fiind răspunzător de îndeplinirea acestora.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor recurentului, a apărărilor din întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, în condiţiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune respingerea recursului ca nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
Instanţa de contencios administrativ a fost învestită prin încheierea din 26 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei cuprinse în art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului apărării nr. M26 din 6 martie 2009.
Din această împrejurare rezultă două consecinţe în planul limitelor învestirii sale şi, implicit, al controlului exercitat de instanţa de recurs: excepţia de nelegalitate vizează doar textul indicat, iar nu întregul regulament; de asemenea, în contextul dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cauză nu se poate pune problema anulării textului atacat cu excepţia de nelegalitate, legiuitorul preconizând soluţia rezolvării cauzei de către instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia, "fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată".
Ca atare, urmează a respinge toate criticile recurentului care exced limitelor anterior conturate.
De asemenea, Înalta Curte va înlătura şi apărarea Ministerului Apărării Naţionale, formulată pe cale de excepţie în întâmpinare, constatând că excepţia de nelegalitate are obiect: art. 55 lit. a) din regulamentul indicat, iar demersul judiciar justifică un interes actual prin aceea că, în pofida abrogării prevederii normative prin noul Regulament al disciplinei militare, publicat în M. Of. nr. 399 bis/3.07.2013, aceasta îi este în continuare aplicabilă recurentului, întrucât a reprezentat temeiul legal al măsurii atenţionării, atacată pe cale principală în dosarul de fond.
Prima instanţă a examinat punctual toate argumentele de nelegalitate invocate de autorul excepţiei, ajungând la concluzia că dispoziţia normativă infralegislativă atacată nu contravine niciuneia dintre prevederile legale cuprinse în acte normative cu forţă juridică superioară, enumerate de reclamant.
Realizând propriul control de legalitate, instanţa de recurs constată că prevederea atacată se integrează organic în ansamblul legislaţiei în vigoare la momentul adoptării sale, neexistând argumente raţionale pentru a adopta o soluţie contrară celei pronunţate de curtea de apel.
Răspunzând criticilor recurentului, Înalta Curte remarcă, mai întâi, că întreaga construcţie juridică pe care se fundamentează raţionamentul său pleacă de la o premisă greşită: că prin regulamentul disciplinei militare s-ar fi instituit o sancţiune disciplinară sui generis: "atragerea atenţiei subordonatului", care nu se supune procedurii de cercetare, executare şi contestare aplicabile sancţiunilor disciplinare enumerate limitativ în art. 33 din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare.
Or, după cum rezultă din cuprinsul art. 55 din regulament:
"Pentru o abatere disciplinară comandantul poate lua una dintre următoarele măsuri:
a) să atragă atenţia subordonatului asupra faptei săvârşite şi a consecinţelor acesteia şi să-i indice modul de comportare în viitor;
b) să aplice o sancţiune disciplinară, conform competenţelor, sau să facă propuneri pentru sancţionarea disciplinară către persoanele care au această competenţă;
c) să facă propuneri sau să ordone cercetarea şi judecarea faptei în consiliul de onoare sau în consiliul de judecată ori în comisia de cercetare prealabilă, conform competenţelor prevăzute de actele normative în vigoare."
Transpare cu evidenţă că măsura de la litera a) nu reprezintă o sancţiune disciplinară, ci, aşa cum este şi denumită, o atenţionare, o punere în gardă a militarului cu privire la încălcarea săvârşită şi la conduita care trebuie adoptată în viitor, în scopul evitării unor noi abateri. Măsura analizată are un pronunţat caracter preventiv şi moral, care nu poate fi rupt de contextul disciplinei militare.
Contrar susţinerilor recurentului, măsura atenţionării, în sine, nu generează nici un fel de efecte în planul carierei militarului, regulamentul criticat neconţinând prevederi în acest sens.
Sintetizând, Înalta Curte reţine că textul atacat cu excepţia de nelegalitate nu contravine principiului ierarhiei forţei juridice a actelor normative, asigurând punerea în executare a dispoziţiilor art. 33 din Legea nr. 80/1995, într-o manieră care respectă atât prevederile constituţionale, cât şi pe cele convenţionale, indicate de recurent.
Cât priveşte criticile care conturează teza încălcării dreptului la apărare şi a prezumţiei de nevinovăţie - prin prisma dispoziţiilor art. 23 şi 24 din Constituţie - Înalta Curte observă că textul atacat cu excepţia de nelegalitate nu poate fi abordat din această perspectivă, câtă vreme, cum s-a arătat, măsura preventivă examinată nu generează efecte juridice.
Totuşi, în măsura în care persoana "atenţionată" demonstrează o vătămare în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, dreptul de acces la o instanţă de judecată nu îi poate fi negat. Însă, în limitele procedurii incidentale de faţă, o astfel de analiză nu poate fi făcută.
În altă ordine de idei, este nefondat şi motivul de recurs referitor la încălcarea dreptului la apărare şi la un proces echitabil, din perspectiva respingerii cererii autorului excepţiei de nelegalitate de a depune la dosar înscrisuri noi, în şedinţa publică de la 10 aprilie 2013.
Din practicaua încheierii pronunţate la termenul respectiv, rezultă că solicitarea în discuţie a fost formulată după ce părţile au pus concluzii pe excepţia de nelegalitate, astfel încât potrivit art. 167 alin. (2) din C. proc. civ., administrarea unor probatorii suplimentare nu mai era posibilă.
Pe de altă parte, această critică este pur formală, câtă vreme recurentul nu a înţeles să uzeze de posibilitatea conferită de art. 305 C. proc. civ. şi să ataşeze înscrisurile respective la recursul declarat.
În fine, toate celelalte critici ale recurentului, care vizează necorelări ori încălcări de dispoziţii legale cuprinse în alte acte normative (Codul muncii ori Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici) sunt nefondate potrivit celor deja arătate în analiza naturii măsurii, care nu are caracter de "pedeapsă".
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi al art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de faţă, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de F.G.S. împotriva Sentinţei civile nr. 1358 din 17 aprilie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 4 decembrie 2014.
Procesat de GGC - NN
| ← ICCJ. Decizia nr. 4665/2014. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4692/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
