Anulare act administrativ. Sentința nr. 286/2015. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Sentința nr. 286/2015 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 05-02-2015 în dosarul nr. 4469/2/2014
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR._ /C./2014
SENTINȚA CIVILĂ NR. 286
Ședința publică din data de 05.02.2015
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE – judecător B. C.
GREFIER - C. M.
Pe rol se află soluționarea acțiunii în contencios administrativ și fiscal formulate de reclamanta ASOCIAȚIA R. PENTRU RECICLARE - ROREC în contradictoriu cu pârâtul M. M. ȘI SCHIMBĂRILOR CLIMATICE, având ca obiect „anulare act administrativ”.
Dezbaterile orale și susținerile părților au avut loc în ședința publică din 22.01.2015, fiind consemnate în încheierea de la acea dată, ce face parte din prezenta hotărâre, când instanța, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea până la data de 05.02.2015.
CURTEA
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a C. administrativ și fiscal, la 08.07.2014 sub dosar nr._, reclamanta ASOCIAȚIA R. PENTRU RECICLARE - ROREC a chemat în judecată pe pârâtul M. M. ȘI SCHIMBĂRILOR CLIMATICE, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunța, (1) să se constate nelegalitatea răspunsului MMSC oferit prin adresa nr. 10.783/MF/26.05.2014 la cererea formulată de RoRec prin adresa nr. 159/14.03.2014 și pe cale de consecință să oblige MMSC la emiterea clarificărilor/instrucțiunilor, astfel cum au fost solicitate prin cerere, (2) să se constate că RoRec, în calitate de organizație colectivă înființată și autorizată conform H.G. nr. 1037/2010, are posibilitatea să preia responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori în temeiul dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66 coroborate cu prevederile art. 7 alin. 10 lit. d) din HG 1132/2008; (3) cu cheltuieli de judecată conform disp. art. 451-453 NCPC.
În motivare, a arătat reclamanta că la data de 14.03.2014 a formulat cererea prin care a solicitat MMSC să emită clarificări/instrucțiuni în ceea ce privește punerea în aplicare efectivă a prevederilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66, respectiv a prevederilor art. 7 alin. 10 lit. d) din HG 1132/2008, act normativ de transpunere în legislația națională a prevederilor actului normativ european.
RoRec a fost înființată ca asociație non-profit de către o parte dintre producătorii de echipamente electronice și electrice (DEEE) și a fost constituită în baza prevederilor O.U.G. nr. 26/2000, a H.G. nr. 448/2005 abrogat prin HG 1037/2010 și a Ordinului nr. 1225/2005 privind procedura și criteriile de evaluare și autorizare a organizațiilor colective în vederea preluării responsabilității privind realizarea obiectivelor anuale de colectare, reutilizare, reciclare și eliminare nepoluantă a deșeurilor de echipamente electrice și electronice. Conform Statutului Asociației, scopul activității RoRec, în calitate de organizație colectivă, constă în preluarea responsabilității producătorilor privind colectarea, tratarea, valorificarea și reciclarea DEEE-urilor și, în general, în susținerea membrilor săi și producătorilor care au transferat responsabilitatea gestionării de DEEE-uri către Asociație să își îndeplinească orice alte obligații ce le revin potrivit reglementărilor europene și naționale în vigoare, care transpun reglementările europene.
Directiva 2006/66/CE, privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori, stabilește în sarcina statelor membre, conform prevederilor art. 8, obligația de a asigura sisteme de colectare adecvate pentru desfășurarea activităților de gestionare de deșeuri de baterii și acumulatori.
Coroborând prevederile art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66 cu prevederile art. 5 alin. 2 din Directiva 96, abrogată prin Directiva 19, reclamanta înțelege că legiuitorului european a urmărit și a menținut strategia unitară ca statele membre să adopte o abordare flexibilă și orientată în direcția utilizării platformelor de colectare deja create de către producătorii de DEEE-uri, prin organizațiile colective active pe piața gestionării de DEEE-uri și în sensul colectării de DBA-uri, în acest sens asigurându-se nu numai economii în ceea ce privește costurile colectării de DBA, dar și eliminarea riscului ca astfel de deșeuri de mici dimensiuni să facă obiectul unei debarasări iresponsabile din partea utilizatorilor finali. Așadar, rațiunea acestor reglementări rezidă în ideea de eficientizare și optimizare continuă a costurilor de colectare și transport ca și pondere din totalul costurilor antrenate de activitățile specifice de gestionare a DBA-urilor.
Comisia Europeană menționează că în momentul actual la nivelul UE există câteva tipuri funcționale de scheme de colectare de DBA: scheme dedicate colectării de DBA; scheme integrate de colectare, în cadrul cărora DBA-urile sunt colectate împreună cu alt tip de deșeuri (e.g. hârtie); sisteme de colectare la locațiile municipalității sau retailului, unde sunt colectate diverse alte deșeuri; sisteme de schimb 1:1, colectare de DBA la magazinele retailului.
Directiva 66 aduce completări în sprijinul ideii de colectare integrată a deșeurilor, prin art. 12, care reglementează operațiunile de tratare și reciclare a DBA-urilor. Conform acestui articol se disting două ipoteze de lucru în ceea ce privește colectarea de DBA din perspectiva prevederilor Directivei 96: 1. DBA-urile pot fi colectate odată cu DEEE-urile prin sistemele de colectare stabilite în temeiul art. 5 alin. 2 din Directiva 96; sistemele de colectare a DBA-urilor pot fi utilizate împreună cu sistemele menționate la art.5 alin. 2 din Directiva 96.
La nivel european se identifică state în care există organizații colective unde funcționează sisteme integrate de colectare de deșeuri (i.e. DBA și DEEE).
În vederea transpunerii Directivei 66, Guvernul României a emis HG nr. 1132/2008, stabilind prin acesta cerințele ce se impun a fi respectate în ceea ce privește introducerea pe piață a BA-urilor, regulile specifice privind colectarea, tratarea, reciclarea și eliminarea de DBA-uri, destinate să completeze legislația națională armonizată privind deșeurile, promovarea unui nivel înalt de colectare și reciclare a DBA-urilor, precum și reglementând interzicerea introducerii pe piață a BA-urilor care conțin substanțe periculoase. Astfel, prin art. 7 alin 7 din HG nr. 1132/2008 se prevede că producătorii de BA-uri sunt obligați să organizeze colectarea de DBA-uri în una dintre următoarele modalități: a) individual sau b) prin transferarea responsabilităților, pe bază de contract, către un operator economic legal constituit, denumit în continuare organizație colectivă.
În conformitate cu prevederile art. 8 alin. 14 din Directiva 66, art. 7 alin. 10 din HG nr. 1132/2008 menționează condițiile pe care sistemele de colectare de DBA-uri trebuie să le îndeplinească. Condiția de la lit. d) din HG nr. 1132/2008 se identifică cu condiția de la lit. d) din Directiva 66: „...să poată fi utilizate prin corelare cu sistemele de colectare prevăzute la art. 5 alin. 3 din HG 448/2005 (abrogată între timp prin HG 1037/2010)”. De asemenea, în lumina art. 12 alin. 1 lit. b) din Directiva 66, HG nr. 1132/2008 precizează la art. 9 alin. 2 lit. b) că: „toate bateriile și acumulatorii identificabili colectați în conformitate cu prevederile art. 7 sau ale HG 448/2005 sunt tratați și reciclați prin sistemele care respectă, cel puțin, legislația națională armonizată, în special în ceea ce privește sănătatea populației, siguranța și gestionarea deșeurilor”.
Așadar, HG nr. 1132/2008, care transpune Directiva 66, face referire la cele două ipoteze de lucru în ceea ce privește colectarea de DBA și anume: 1. DBA-urile pot fi colectate împreună cu DEEE-urile, prin sistemele de colectare stabilite în temeiul art. 5 alin. 2 din Directiva 96; 2. sistemele de colectare a DBA-urilor pot fi utilizate împreună cu sistemele menționate la art.5 alin. 2 din Directiva 96.
HG nr. 1132/2008 aduce o completare, în sensul că le este permisă participarea neîngrădită la sistemele de colectare menționate la art. 7 și 9 din HG, doar acelor operatori economici al căror obiect de activitate intră sub incidența prevederilor hotărârii, ceea ce însemnă că, în privința colectării de DBA-uri, potrivit codului CAEN în vigoare, operatorii economici trebuie să aibă obiect de activitate cel puțin Colectarea deșeurilor periculoase - cod CAEN 3812 și Colectarea deșeurilor nepericuloase - cod CAEN 3811.
Însă, prevederile de mai sus se completează cu prevederile Ordinului nr. 2743/20J1. Articolul 3 al Procedurii Ordinului 2743/2011 prevede în mod expres că prima condiție pe care un operator economic, în calitate de organizație colectivă, trebuie să o îndeplinească este aceea că: „trebuie să aibă drept activitate doar preluarea responsabilităților care revin producătorilor de baterii și acumulatori sau reprezentanților autorizați care acționează în numele lor privind realizarea ratelor minime de colectare a deșeurilor de baterii și acumulatori, precum și a tuturor obiectivelor și responsabilităților producătorilor de baterii și acumulatori, constituite potrivit HG 1132/2008, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv raportarea modului de gestionare a acestora”.
Raportat la aceste prevederi, Directiva 66 nu condiționează accesul operatorilor economici care doresc să participe la sistemele de colectare, tratare și reciclare menționate la art. 8 și 12, decât din perspectiva respectării prevederilor Directivei și scopului acesteia. În același sens, HG 1132/2008, care transpune Directiva 66, precizează că operatorii economici trebuie să aibă un obiect de activitate (neexclusiv), care să intre sub incidența prevederilor acestei hotărâri.
În schimb, legiuitorul român emite Ordinul nr. 2743/2011, prin care condiționează ferm accesul operatorilor economici de îndeplinirea unei condiții suplimentare, care contravine prevederilor art. 8, 12 si 19 din Directiva 66, dar și art. 7, 9 si 13 din HG 1132/2008 și anume că numai operatorii economici care au drept activitate doar preluarea responsabilităților care revin producătorilor de DBA privind realizarea ratelor minime de colectare pot participa pe piața colectării, tratării sau reciclării de DBA-uri.
În acest context, organizațiile colective, în calitate de operatori economici, care gestionează și implicit colectează DEEE-uri prin sisteme de colectare proprii se găsesc în imposibilitate practică de a se implica și în activități de colectare a DBA-urilor, în lumina prevederilor art. 8 și 12 din Directiva 66.
Conform prevederilor art. 288 paragraful 3 TFUE directiva este definită drept acel act juridic al Uniunii emis cu caracter obligatoriu pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele.
Transpunerea include nu numai reproducerea cuvintelor unei directive în cadrul legii naționale, dar și a tuturor condițiilor suplimentare, cum ar fi amendamentele sau respingerile sau conflictele cu condițiile naționale, care sunt necesare pentru a se asigura că legea națională în totalitatea ei reflectă condițiile directivei de mediu. Rezultatul final trebuie să fie un cadru de reglementare simplu, clar, stabil si predictibil, pentru ca cetățenii să aibă posibilitatea de a se prevala de acesta. In acest sens, statul poate adopta acte juridice, după cum poate fi pus în situația de a abroga sau modifica dispoziții interne contrare ori incompatibile cu directiva.
În acest sens, prin art. 26 Directiva 66 trasează obligativitatea statelor membre de a comunica Comisiei textul tuturor actelor juridice adoptate în vederea reglementării domeniului acoperit de Directivă.
Având în vedere că Ordinul nr. 2743/2011 este emis în temeiul prevederilor art. 71 din HG nr. 1132/2008, reprezentând o dispoziție de drept intern adoptată în domeniul reglementat de HG nr. 1132/2008, acesta trebuia să facă obiectul comunicării către Comisia Europeană, conform art. 26 din Directiva 66.
Conform datelor publicate pe site-ul web eur-lex, acest act normativ nu apare alături de HG nr. 1132/2008, România încălcând astfel obligația asumată prin art. 19 alin 2 din HG nr. 1132/2008.
A susținut reclamanta că cererea sa a fost soluționată cu încălcarea termenului prevăzut de lege și a atribuțiilor legale ale MMSC în domeniul său de activitate.
Astfel, pârâtul a formulat adresa de răspuns tocmai la data de 26.05.2014, în condițiile în care termenul de 30 zile în cuprinsul căruia acesta ar fi trebuit să emită răspunsul s-a împlinit la data de 14.04.2014, existând o întârziere de 41 de zile de la momentul la care termenul legal s-a împlinit.
Prin cererea formulată, partea reclamantă arată că nu a solicitat norme de punere în aplicarea a prevederilor directivelor menționate, ci RoRec a solicitat emiterea unor clarificări, a unei confirmări raportat la o situație specifică descrisă prin cerere (punerea în aplicare a prevederilor Directivei 66, respectiv a prevederilor HG nr. 1132/2008, în contextul în care Asociația autorizată să gestioneze DEEE-uri ar putea gestiona cu infrastructura deja deținută și DBA-uri).
Cererea nu a avut în vedere încălcarea puterii legislative sau executive de către MMSC prin emiterea de norme de punere în aplicare a unui act emis de către Guvernul României, ci prin aceasta s-au solicitat explicații/clarificări în materia gestionării de DBA, aplicabile la un caz concret.
În ceea ce privește adresa de răspuns a MMSC, reclamanta a considerat că se încalcă minimele diligențe care trebuiau depuse în vederea îndeplinirii propriilor obligații, și anume obligația de a asigura informarea și consultarea petenților, în ceea ce privește problemele din aria sa de competență, sens în care invocă art. 4 din Regulamentul de Organizare și Funcționare al MMSC. Față de atribuțiile autorității, a apreciat RoRec că adresa de răspuns a MMSC a fost emisă în mod discreționar, ceea ce înseamnă că dreptul de apreciere a fost exercitat cu rea-credință, finalizat cu o soluție neîntemeiată, derivată din încălcarea prin actul administrativ a regulilor de competență.
Față de cele învederate, consideră partea reclamantă că MMSC este autoritatea competentă, care deține cadrul legal să răspundă pozitiv solicitărilor, având în vedere că este organul de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, însărcinat cu problemele de mediu, cu atribuții în autorizarea organizațiilor colective, care urmăresc preluarea responsabilităților producătorilor privind colectarea, tratarea, valorificarea și reciclarea DEEE-urilor, precum și a DBA-urilor, în temeiul actelor normative pe care această autoritate le-a emis (Ordinul nr. 1225/2005, respectiv Ordinul nr. 2743/2011).
Făcând referire la disp. art. 3 alin. 1 lit. a) din Procedura la Ordinul nr. 2743/2011 care instituie ca și criteriu de autorizare al organizațiilor colective un domeniu unic de activitate în ceea ce privește colectarea DBA-urilor, reclamanta arată că înțelege că, față de o astfel de contradicție legislativă, se află în continuare în imposibilitate de a gestiona și DBA-uri sub licența de gestionare de DEEE-uri.
Având în vedere atribuțiile MMSC în materia gestionării deșeurilor, solicită ca instanța să oblige MMSC să emită clarificări prin care RoRec să aibă posibilitatea preluării și a responsabilităților producătorilor de BA, fără ca asociația să fie condiționată de parcurgerea unei procedurii de autorizare suplimentară prevăzută de Ordinul nr. 2743/2011, procedură care contravine reglementărilor Directivei 66, respectiv a HG nr. 1132/2008.
MMSC este autoritatea desemnată să emită/anuleze licența de operare pentru organizațiile colective care doresc să preia responsabilitățile producătorilor privind gestionarea de DBA-uri în baza deciziei Comisiei de evaluare și autorizare (art. 31 din Ordinul 2743/2011), iar potrivit Ordinului 1225/2005 (cap. II pct. 3 din Procedura și criteriile ale acestui Ordin), emiterea, revizuirea și anularea licenței de operare pentru organizațiile colective care doresc să preia responsabilitățile producătorilor privind gestionarea de DEEE-uri se fac de către M. M. și Gospodăririi Apelor, prin Agenția Națională pentru Protecția M.. Rezultă că MMSC este autoritatea care este informată asupra deciziilor celor două Comisii de autorizare și evaluare, acesta cunoscând conținutul dosarelor solicitanților și fiind implicat direct în procesul de emitere a licențelor de operare.
Prin urmare, MMSC este autoritatea cu atribuții specifice în materia gestionării deșeurilor, fiind cea mai în măsură să soluționeze cererea RoRec în ceea ce privește clarificările/instrucțiunile solicitate.
A mai apreciat reclamanta că prin poziția exprimată, MMSC încalcă dreptul la o bună administrare, aducând atingere obiectivului asumat de România în domeniul colectării deșeurilor, adresa în litigiu circumscriindu-se unui refuz (nejustificat) de a soluționa cererea.
În acest sens a invocat partea reclamantă Recomandarea R. (2007) 7 privind dreptul la o bună administrație, respectiv art.41 paragraful 1 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.
Asociația reclamantă se consideră prejudiciată în contextul în care obiectivul de colectare pe care și l-ar putea asuma RoRec în ceea ce privește DBA-urile portabile în paralel cu DBA-urile încorporate în DEEE-uri este imposibil de realizat în condițiile în care Asociația nu se poate prevala de dispozițiile naționale și cele comunitare și nici nu beneficiază de sprijinul autorităților responsabile cu gestionarea deșeurilor în emiterea unor simple clarificări de punere în aplicare ale dispozițiilor incidente în cauză. Mai mult, membrii RoRec se găsesc în situația în care trebuie să se îndrepte către alte organizații colective autorizate doar pentru obiectul de activitate în discuție sau sunt nevoiți să organizeze individual colectarea de DBA-uri portabile.
Consecința cea mai gravă vizează realizarea obiectivului național asumat de România.
Potrivit SNGD, România se confruntă cu un grad scăzut de valorificare a deșeurilor, în primul rând din cauze de natură tehnică, dar și economică.
Or, având în vedere cele expuse, precum și drepturile conferite operatorilor economici prin Directiva 66, respectiv HG nr. 1132/2008, fără a aduce atingere Directivei 96 și HG nr. 448/2005 (abrogată prin HG nr. 1037/2010), Asociația apreciază că este necesar să i se acorde posibilitatea de a gestiona și procesul de colectare de DBA-uri încorporate în DEEE-uri si cele libere, neincorporate în DEEE-uri.
În temeiul Directivei 66, statele membre ar trebui să stabilească norme privind sancțiunile aplicabile care ar trebui să fie eficiente, proporționale și cu efect de descurajare în cazul încălcării dispozițiilor directivei și să se asigure că acestea sunt puse în aplicare. Or, la nivel național nu numai că nu se iau astfel de măsuri de asigurare a punerii în aplicare a Directivei 66, ci autoritățile vizate ignoră discuțiile cu petenții pe tema punerii în aplicare a acestor dispoziții comunitare. În contextul obligativității aplicării reglementărilor comunitare, Curtea a decis că statele membre trebuie să adopte toate măsurile necesare pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor ce decurg din Tratat sau din legislația subsidiară/derivată și trebuie să faciliteze îndeplinirea sarcinilor comunitare și să se abțină de la orice măsuri care ar putea prejudicia aceste obiective. Totodată, Curtea a statuat că dificultățile de implementare a reglementărilor comunitare nu pot fi acceptate ca o justificare.
Toate aspectele prevăzute în Directiva 66 au fost preluate și în legislația națională prin HG nr. 1132/2008, dar, tot la nivel național a fost emis și Ordinul 2743/2011, care elimină politica europeană armonizată privind funcționarea sistemelor integrate de colectare a DBA-urilor și încalcă principii fundamentale ale Directivei 66, anume optimizarea costurilor și asigurarea unui nivel ridicat de colectare a DBA-urilor, prin apelarea la sisteme integrate, deja existente de colectare. În acest context, organizațiile colective, în calitate de operatori economici care gestionează și implicit colectează prin sisteme de colectare proprii DEEE-uri se găsesc în imposibilitate practică de a se implica și în activități de colectare a DBA-urilor, în lumina prevederilor art. 8 și 12 din Directiva 66.
În concluzie, s-a solicitat admiterea cererii de chemare în judecată.
În drept, au fost invocate disp. art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1, art. 7 alin.5, art. 8, art. 10 alin. 1 și 3, art. 12 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66, art. 7 alin. 10 lit. d) din HG nr. 1132/2008, art. 31 din Ordinul 2743/2011, art. 3 alin. 1 lit. a) din Procedura aprobată prin Ordinul 2743/2011.
În dovedire, a fost propusă spre administrare proba cu înscrisuri.
Reclamanta a formulat la data de 13.11.2014 cerere privind pronunțarea unei hotărâri preliminare de către CJUE, propunând ca întrebări de adresat următoarele: « (1) dacă o entitate juridică cu sediul principal în Uniunea Europeană autorizată / licențiată potrivit legislației naționale să preia responsabilitățile producătorilor de echipamente electrice și electronice privind gestionarea deșeurilor de echipamente electrice și electronice (DEEE-uri) poate să preia responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori (BA) privind gestionarea deșeurilor de baterii și acumulatori (DBA) în virtutea prevederilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66 raportate la prevederile art. 5 4 alin. 2 din Directiva 96 (abrogată prin Directiva 19)? (2) dacă instituirea condiției ca o entitatea juridică (care își exprimă intenția de a gestiona DBA-uri) să aibă obiect unic de activitate doar preluarea responsabilităților care revin producătorilor de BA-uri sau reprezentanților autorizați care acționează în numele lor privind realizarea ratelor minime de colectare a DBA-urilor, precum și a tuturor obiectivelor și responsabilităților producătorilor de BA-uri, este permisă în raport de prevederile art. 8 alin.1 lit. d) din Directiva 66, raportate la prevederile art 5 alin. 2 din Directiva 96 (abrogată prin Directiva 19)? (3) Dacă prevederile art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66 raportat la prevederile art. 5 alin. 2 din Directiva 96 (abrogată prin Directiva 19, cu privire la care România este pasibilă de infrigement pentru depășirea datei limită de transpunere în legislația națională - 14.02.2014) pot produce efecte directe, în sensul în care, îndeplinirea condițiilor expres reglementate prin aceste prevederi, indiferent de forma de implementare a acestora în legislația națională, oferă entității autorizate să gestioneze DEEE-uri implicit dreptul să gestioneze și DBA-uri? ». A apreciat reclamanta că în cauză sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a CJUE în faport de art. 267 (ex-art.234 TCE) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Pârâtul M. M. ȘI SCHIMBĂRILOR CLIMATICE a depus întâmpinare la data de 03.12.2014, solicitând respingerea acțiunii.
A invocat pârâtul excepția inadmisibilitătii acțiunii.
Astfel, a arătat că răspunsul nr._/MF/26.05.2014 nu este un act administrativ așa cum este definit prin art. 2 alin.1 lit. c) din Legea nr. 554/2004.
În cazul în care se va aprecia că acest răspuns poate fi calificat ca un act administrativ, a făcut referire MMSC la lipsa plângerii prealabile, în raport de disp. art. 193 NCPC și art. 7 din Legea nr. 554/2004, în cauză nefiind făcută dovada îndeplinirii procedurii menționate de către reclamantă.
Pe fondul cererii, partea pârâtă a susținut că Directiva nr. 2006/96/CE a fost transpusă în legislația națională prin H.G. nr. 1037/2010 privind deșeurile de echipamente electrice și electronice, ca atare petentul trebuie să se supună de asemeni legislației naționale în vigoare.
In anul 2012 a fost emisă Directiva 2012/19/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind deșeurile de echipamente electrice și electronice (DEEE), în art. 2 fiind prevăzut că „aceasta se aplică echipamentelor electrice și electronice (EEE) după cum urmează: (a) de la 13 august 2012 până la 14 august 2018 (perioadă de tranziție), sub rezerva alineatului (3), pentru EEE incluse în categoriile enumerate în anexa I.”. Anexa II cuprinde o listă orientativă a EEE care fac parte din categoriile prevăzute în anexa I, fără ca în aceasta să se regăsească deșeurile de baterii și acumulatori (DBA). Pct. 1 al Anexei VII din Directivă arată fără echivoc faptul că bateriile fac obiectul unei colectări separate.
A apreciat pârâtul că este eronată susținerea reclamantei cum că cei care sunt licențiați în scopul preluării DEEE în scopul realizării obiectivelor anuale de colectare, reutilizare, reciclare și valorificare a deșeurilor de echipamente electrice și electronice (DEEE), inclusiv raportarea modului de gestionare a DEEE pentru categoriile prevăzute in anexa 1A și nr. 1B sunt autorizați pentru gestionarea deșeurilor de baterii și acumulatori, pot gestiona și deșeurile de baterii și acumulatori.
In acest sens, în mod greșit se susține că art. 5 alin. (2) din directivă ar prevedea ca "sisteme individuale sau colective de preluare a DEEE provenite de la gospodării particulare organizate și exploatate efectiv de către producători". Articolul face referire doar la DEEE preluate din gospodării particulare "producătorii pot organiza și exploata sisteme individuale sau colective de preluare a DEEE provenite de la gospodării particulare, cu condiția ca acestea să respecte obiectivele prezentei directive", ceea ce nu presupune caracterul exclusiv pentru producătorii de echipamente electrice și electronice.
RoRec nu a obținut licența de operare pentru colectarea deșeurilor de baterii și acumulatori.
În acest sens, autorizarea organizațiilor colective care își îndeplinesc în mod individual obligațiile privind gestionarea deșeurilor de baterii și acumulatori se face în temeiul unei legislații specifice, anume H.G. nr. 1132/2008, respectiv comisia numită în conformitate cu prevederile art. 2 din Ordinul nr._ . Această Comisie este distinctă de Comisia numită prin Ordinul nr. 1225/2005 în scopul preluării privind realizarea obiectivelor anuale de colectare, reutilizare reciclare și valorificare a deșeurilor de echipamente electrice și electronice (DEEE), inclusiv raportarea modului de gestionare a DEEE pentru categoriile prevăzute in anexa 1A și nr. 1B.
Mai mult, petenta face aprecieri care nu au legătură cu capetele pricinii deduse judecății prin aceea că, în considerentele cererii, face propuneri cu privire la ce ar trebui să facă MMSC, îndepărtându-se cu totul de petitul propriei acțiuni.
In drept, au fost invocate disp. art. 148 alin.1 și art. 205-208, 193 alin.1, art. 245 NCPC, art. 2 alin.1 lit c), art. 7 din Legea nr. 554/2004, H.G. nr. 1132/2008, Ordinul nr._, Directiva 2006/66/CE, H.G. nr. 1037/2010, Ordinul nr. 1225/2005, Directiva 2012/19/CE; a fost solicitată judecata în lipsă.
Prin note scrise, având dată înregistrare la dosar 08.12.2014, reclamanta a arătat următoarele:
La data de 14.03.2014, Asociația a formulat o cerere prin care a solicitat MMSC să emită clarificări/ instrucțiuni, în ceea ce privește punerea în aplicare efectivă a prevederilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66, respectiv a prevederilor art. 7 alin. 10 lit. d) din HG 1132/2008. Asociația RoRec precizează în mod expres la pag. 12 din cererea adresată MMSC și anume la capitolul V- Concluzii, primul paragraf, că se consideră îndreptățită să gestioneze și procesul de colectare de DBA-uri libere, neîncorporate în DEEE-uri, în contextul în care la nivel european există deja o practică extinsă în acest sens, care are la bază tocmai aplicarea Directivei 66 în coroborare cu Directiva 96.
Așadar, din formularea și argumentarea cererii reiese în mod indubitabil, din întreg conținutul acesteia, că scopul instrucțiunilor/clarificărilor solicitate MMSC nu este acela de a primi simple explicații din partea autorității, ci acela de a permite punerea în aplicare efectivă a prevederilor din Directivele 66 si 96 (transpuse prin HG 1132/2008, respectiv HG 1037/2010), astfel încât practic să existe posibilitatea pentru Asociația RoRec, în calitate de organizație colectivă care gestionează DEEE-uri, de a-și exercita un drept conferit la nivel unional și național (prin actele normative de transpunere), în condițiile în care, prin art. 3 din Ordinul 2743/201, acest drept este îngrădit.
În vederea lămuririi aspectului legat de posibilitatea pe care reclamanta o are de a solicita anularea prevederilor art. 3 din Ordinul 2743/2011, RoRec precizează că nu acesta este scopul și obiectul acțiunii introductive în prezenta cauză.
Formularea art. 3 din Ordinul 2743/2011 poate fi perfect aplicabilă pentru acele organizații colective care se constituie și intenționează să obțină licență de operare în vederea gestionării de DBA-uri. În acest caz, având în vedere că o astfel de organizație este la început de drum și va trebui să își dezvolte propriul sistem de colectare și gestionare de DBA-uri în vederea reciclării acestora, condiția ca această organizație să aibă drept obiect de activitate doar preluarea responsabilităților care revin producătorilor de baterii și acumulatori sau reprezentanților autorizați care acționează în numele lor privind realizarea ratelor minime de colectare a DBA-urilor este justificată. Dacă o entitate nou creată ar avea posibilitatea prin lege să colecteze atât DBA-uri, cât și alte tipuri de deșeuri, în condițiile în care este necesar să creeze și să consolideze pentru fiecare dintre acestea platforme de lucru, să investească în resursa umană prin instruire și calificare în domeniul gestionării de deșeuri, să creeze rețele de colectare, transport național și acces la puncte de colectare existente, relații de colaborare cu reciclatori și valorificatori etc., eficiența activității unei astfel de entități ar fi îndoielnică, iar în timp s-ar dovedi că propria sa existență ar fi dificil de susținut, atât financiar, cât și operațional.
De aceea, art. 3 din Ordinul nr. 2743/2011 răspunde totuși unei necesități obiective de a asigura condițiile minime de operativitate pentru o organizație colectivă care dorește să activeze, sub licență, pe piața gestionării de DBA-uri, însă această condiție, care în atare situație își găsește aplicabilitatea și justețea, devine restrictivă în raport cu acea organizație colectivă deja existentă pe piața gestionării de DEEE-uri, care se bucură de reputație, experiență vastă și recunoaștere atât la nivel național, cât și european și care dorește să aibă posibilitatea de a se prevala de posibilitatea conferită prin Directivele europene și legislația națională de transpunere în ceea ce privește colectarea de DBA-uri pe platformele de lucru deja existente, cu personalul deja instruit și calificat, prin punctele de colectare deja create la nivel național, cu logistica deja operațională și sistematizată pentru gestionarea de DEEE-uri.
Având în vedere considerentele menționate și refuzul MMSC de a soluționa cererea, partea reclamantă consideră că cererea de chemare în judecată se circumscrie prevederilor art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, respectiv art.8 alin. 2 din același act normativ.
Astfel, în raport de conținutul lacunar al adresei de răspuns, reclamanta susține existența unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri și un refuz de efectuare a unei operațiuni administrative, și anume aceea de emitere de clarificări/instrucțiuni, prin care să se ofere posibilitatea Asociației RoRec să își exercite dreptul conferit prin Directivele europene și legislația națională de transpunere.
Așadar, există un contencios administrativ subiectiv, întemeiat pe un interes legitim, care a fost vătămat ca urmare a refuzului unei autorități publice de a soluționa o cerere.
Față de discordanțele reglementărilor la nivel național în materia sistemelor de colectare a DBA-urilor (HG nr. 1132/2008 vs. Ordinul 2743/2011), RoRec s-a văzut nevoită să se adreseze MMSC cu cererea privind emiterea de clarificări/instrucțiuni de punere în aplicare efectivă a prevederilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66, respectiv a prevederilor art. 7 alin. 10 lit. d) din HG nr. 1132/2008.
În ceea ce privește relevanța întrebărilor preliminare, RoRec arată că situația care a condus la formularea acestora este practică și concretă.
Astfel, dificultățile de implementare a prevederilor art. 8 alin. 1 din Directiva 66, respectiv a art. 7 alin. 10 din HG 1132/2008 se datorează procesului legislativ defectuos/ lacunar de transpunere, urmarea căruia o organizație colectivă, care beneficiază de experiență și platformele necesare gestionării de DBA-uri, este în mod artificial exclusă dintre actorii care pot participa la atingerea target-ului de colectare și gestionare a DBA-urilor, impus României.
Având în vedere jurisprudența constantă, implementarea dispozițiilor directivelor trebuie să se realizeze respectându-se caracterul obligatoriu incontestabil și ținându-se cont de specificul, precizia și claritatea necesare pentru a atinge certitudinea juridică. În cazul în care, urmarea interpetării Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta consideră că dispozițiile relevante ale celor două directive sunt incomplet transpuse și implementate, atunci instanța națională va avea posibilitatea să adopte o decizie prin care să oblige autoritatea la emiterea instrucțiunilor de aplicare a articolelor celor două Directive, în vederea implementării corecte și complete a acestora.
Fiindu-i comunicat 1 exemplar al întâmpinării formulate de pârât, reclamanta a depus precizări / răspuns la întâmpinare la data de 20.01.2015.
A invocat RoRec excepția tardivității depunerii întâmpinării de către MMSC. A arătat reclamanta că ultima zi în care MMSC putea depune în termen întâmpinarea și documentele solicitate, fără a se supune sancțiunii decăderii din dreptul de a mai propune probe și de a invoca excepții, în afara celor de ordine publică, conform art. 208 alin. 2 NCPC, a fost 29.09.2014. Așadar, întâmpinarea depusă de MMSC în data de 02.12.2014, este tardiv formulată și pe cale de consecință, intervine decăderea MMSC din dreptul de a mai propune probe și de a invoca excepții, în afara celor de ordine publică.
În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, reclamanta arată că nu este incidentă situația contestării unui act administrativ tipic, ci aceea de a contesta un refuz de soluționare a unei cereri vizând un drept unional legitim. Adresa MMSC reprezintă expresia refuzului autorității de a soluționa cererea RoRec, din perspectiva faptului că, deși RoRec aduce in discuție Ordinul 2743/2011, care îngrădește în fapt dreptul asociației, în calitate de organizație colectivă de gestionare de DEEE-uri, de a se autoriza ca și organizație colectivă de gestionare de DBA-uri și de a pune în aplicare prevederile HG nr. 1132/2008, care transpune Directiva Europeană 66, MMSC evită să comenteze asupra acestui aspect, esențial în soluționarea cererii Subscrisei.
În ceea ce privește excepția inadmisibilității în raport de presupusa neîndeplinire a unei proceduri legale prealabile, conform art. 193 alin. 2 NCPC, pârâta MMSC avea posibilitatea să invoce excepția doar prin întâmpinarea formulată în termen, așadar MMSC este decăzută din dreptul de a ridica o astfel de excepție la acest termen procesual.
Pe fondul cauzei, raportat la capătul 2 de cerere, pârâta evită în continuare să se pronunțe asupra argumentației care a făcut obiectul adresei litigioase și care face obiectul cererii de chemare în judecată, și anume asupra interpretării prevederilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 66, respectiv a prevederilor art. 7 alin. 10 lit. d) din HG nr. 1132/2008, act normativ de transpunere în legislația națională a prevederilor actului normativ european, care permit colectarea de DBA-uri prin corelare cu sistemele de colectare de DEEE-uri, prevăzute la art. 5 alin. 3 din HG nr. 448/2005 (abrogată prin HG 1037/2010), care transpune Directive 96, în contextul incidenței prevederilor art. 3 din Ordinul nr. 2743/2011, care instituie o interdicție cu caracter general.
Pârâta se află într-o gravă eroare atunci când menționează că reclamanta ar fi susținut prin cererea de chemare în judecată că, din moment ce deține licențiată de gestionare DEEE-uri, este autorizată să gestioneze și DBA-uri și pe cale de consecință poate colecta și DBA-uri.
Tocmai pentru acest motiv s-a introdus o cerere de clarificări/instrucțiuni către MMSC și apoi către instanță, în sensul de a i se confirma o interpretare legislativă națională și europeană, care pare a fi contrazisă de prevederile art. 3 din Ordinul nr. 2743/2011, lipsind de aplicabilitate prevederile HG nr. 1132/2008 și HG nr. 1037/2010 și făcând imposibil accesul unei organizații de gestionare de DEEE-uri să colecteze și DBA-uri.
RoRec nu deține licență de operare pentru colectarea de DBA-uri din moment ce se află în imposibilitate practică să aplice pentru obținerea unei astfel de licențe.
Într-adevăr, astfel cum susține și MMSC prin întâmpinare, legiuitorul este singurul abilitat să facă o interpretare asupra unui act normativ, fapt pentru care RoRec s-a adresat legiuitorului (MMSC) cu cererea de emitere de clarificări/instrucțiuni (în sensul interpretării coroborate a actelor normative indicate - HG nr. 1132/2008, HG nr. 1037/2010 și Ordinul nr. 2743/2011), astfel încât solicitantul să aibă posibilitatea de a pune în practică prevederile legislative care îi permit colectarea de DBA-uri pe platformele de lucru pentru colectarea de DEEE-uri.
În concluzie, partea reclamantă a solicitat admiterea acțiunii formulate.
Curtea, față de dispozițiile art.255 și 258 NCPC, a încuviințat administrarea probei cu înscrisurile atașate la dosar, apreciind proba a fi admisibilă potrivit legii și de natură a duce la soluționarea cauzei.
Analizând probele administrate în cauză, Curtea reține următoarele:
Prin cererea înregistrată la pârâtul M. M. și Schimbărilor Climatice (MMSC) sub nr. 1191/Ak/17.03.2014, reclamanta Asociația R. pentru Reciclare RoRec (RoRec) a solicitat pârâtului «emiterea unor clarificări/instrucțiuni în ceea ce privește punerea în aplicare efectivă a prevederilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 2006/66/CE privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori, respectiv a prevederilor art. 7 alin. 10 lit. d) din Hotărârea Guvernului nr. 1132/2008 privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori, act normativ de transpunere în legislația națională a prevederilor actului normativ european incident de către organizațiile colective constituite în baza Directivei 2002/96/CE, abrogată prin Directiva 2012/19/UE, care ar fi trebuit să fie transpusă în legislația națională până la data de 14.02.2014, conform art. 24 alin. 1 din Directiva 2012/19/UE» (filele 243 și urm. dosar).
Prin adresa nr. 10.783/MF/26.05.2014, M. M. și Schimbărilor Climatice a tansmis părții reclamante următorul răspuns:
«Ca urmare a solicitării dumneavoastră de emitere a unor instrucțiuni/clarificări referitoare la transpunerea și implementarea directivelor 2006/66/CE privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori, 2002/96/CE privind deșeurile de echipamente electrice și electronice abrogate prin intermediul directivei 2012/19/UE, vă transmitem următoarele:
Directiva 2006/66/CE privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori a fost transpusă integral în legislația națională prin intermediul Hotărârii Guvernului nr. 1132/2008 privind regimul bateriilor și acumulatorilor și al deșeurilor de baterii și aucmulatori, cu modificările și completările ulterioare. Transpunerea acestei directive în legislația națională a fost notificată Comisiei Europene.
Directiva 2002/96/CE privind deșeurile de echipamente electrice și electronice se află în procedură de transpunere prin intermediul unui proiect de hotărâre de guvern.
Având în vedere că actele normative menționate mai sus nu conțin prevederi pentru emiterea de norme de aplicare, instituția noastră nu deține cadrul legal pentru a răspunde pozitiv solicitărilor dumneavoastră. Menționăm că până în prezent, din aplicarea hotărârii nr. 1037/2010 și a Hotărârii nr. 1132/2008 precum și a legislației subsecvente acestora care crează cadrul legal necesar gestionării deșeurilor de echipamente electrice și electronice precum și a deșeurilor de baterii și acumulatori nu a reieșit necesitatea elaborării unor astfel de precizări sau instrucțiuni.
De asemenea, dorim să menționăm că Hotărârea nr. 1132/2008 și Hotărârea mnr. 1037/2010 permit utilizarea în comun a sistemelor de colectare a deșeurilor de baterii și acumulatori și a deșeurilor de echipamente electrice și electronice de către operatorii economici autorizați pentru colectarea acestor tipuri de deșeuri.
În ceea ce privește notificarea actelor normative naționale care transpun legislația comunitară, aceasta a fost făcută cu respectarea tuturor reglementărilor specifice.».
Potrivit art. 248 alin. 1 NCPC „Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.”.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, partea pârâtă a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă pentru lipsa plângerii prealabile, reclamanta invocând tardivitatea depunerii întâmpinării și respingerea în consecință a respectivei excepții.
Constată Curtea că disp. art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevăd că „Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.”.
Potrivit art. 193 alin. 1 și 2 NCPC „(1) Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată. (2) Neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii. (…).”.
Din interpretarea normelor juridice menționate, Curtea reține că excepția inadmisibilității acțiunii prin prisma lipsei procedurii prealabile are natura juridică a unei excepții relative în clasificarea făcută de art. 246 NCPC, fiind menită a dezbate încălcarea unei norme care ocrotește cu precădere interesul părții interesate, motiv pentru care invocarea ei este permisă doar pârâtului și doar prin intermediul întâmpinării, sub sancțiunea decăderii.
În cauza de față, părții pârâte M. M. și Schimbărilor Climatice i-a fost comunicată cererea de chemare în judecată la data de 03.09.2014, stabilindu-se obligația de a depune întâmpinare în termen de 25 de zile de la comunicare sub sancț. art. 208 NCPC. Astfel, potrivit art. 201 alin. 1 NCPC „Judecătorul, de îndată ce constată că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru cererea de chemare în judecată, dispune, prin rezoluție, comunicarea acesteia către pârât, punându-i-se în vedere că are obligația de a depune întâmpinare, sub sancțiunea prevăzută de lege, care va fi indicată expres, în termen de25 de zile de la comunicarea cererii de chemare în judecată, în condițiile art. 165”.
Partea pârâtă nu s-a conformat obligației de a depune întâmpinare în termenul stabilit, astfel că în cauză a fost acordat prim termen de judecată la 13.11.2014, ulterior acestui moment M. M. și Schimbărilor Climatice depunând întâmpinare la data de 05.12.2014.
Art. 208 alin. 2 NCPC prevede că „Nedepunerea întâmpinăriiîn termenul prevăzut de lege atrage decăderea pârâtului din dreptul de a mai propune probe și de a invoca excepții, în afara celor de ordine publică, dacă legea nu prevede altfel.”.
Pe cale de consecință, Curtea va admite excepția tardivității depunerii întâmpinării și va respinge ca tardiv formulată excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa plângerii prealabile.
În ce privește excepția inadmisibilității invocată de partea pârâtă, sub motiv că nu se atacă un act administrativ, Curtea o apreciază ca fiind neîntemeiată.
Astfel, în materie procesuală, inadmisibilitatea, ca noțiune, este, în mod corespunzător, ‹‹sancțiunea›› procesuală care intervine în cazul efectuării unui act procedural pe care legea îl exclude, nu-l prevede ori îl interzice, sau în cazul exercitării unui drept procesual nerecunoscut ori care a fost epuizat pe o altă cale procesuală, fiind, prin urmare, o cauză de respingere a cererii (de chemare în judecată, de recuzare, de încuviințare a unor probatorii, de apel, de recurs etc.) prin care acestea se valorifică, dar fără a se intra în cercetarea fondului.
Potrivit art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prinnesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”, art. 2 alin. 2 din același act nomativ dispune „Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.”.
Din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale menționate în precedent, Curtea reține că se poate deduce spre soluționare instanței de contencios administrativ nu doar legalitatea unui act administrativ tipic, după cum eronat susține partea pârâtă, ci și cea a unui act administrativ asimilat, respectiv refuzul nejustificat de a soluționa o cerere sau nesoluționarea în termen a unei cereri.
Or, după cum rezultă din analiza cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată de partea reclamantă, aceasta se circumscrie unei acțiuni îndreptate împotriva unui pretins refuz nejustificat de soluționare a cererii, admisibilitatea formulării unei astfel de acțiuni în fața instanței de contencios administrativ găsindu-și temeiul în disp. art. 8 alin. 1 teza finală din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost menționate anterior.
În schimb, Curtea apreciază ca fiind întemeiată excepția de inadmisibilitate invocată din oficiu cu privire la cel de-al doilea capăt de cerere.
Astfel, după cum s-a arătat în precedent, art. 8 alin. 1 teza finală din Legea nr. 554/2004 preede că „(…) se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, (…)”. Pe cale de consecință, orice acțiune îndreptată în contencios administrativ împotriva unui pretins refuz nejustificat, emanând de la autoritatea publică pârâtă, are ca și premisă, care precede introducerea efectivă a acțiunii, existența unui astfel de refuz cu privire la o cerere concretă a părții reclamante.
În plus, nu trebuie a fi confundat refuzul nejustificat cerut expres de art. 8 alin. 1 teza finală din Legea nr. 554/2004 rap. la art. 2 alin. 2 din același act normativ cu cerința procedurii administrative prealabile, care ar implica o cerere prin care s-ar solicita remedierea respectivului refuz nejustificat; or, potrivit art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, doar procedura plângerii prealabile nu este obligatorie în cazurile prev. de art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, adică actele administrative asimilate, nu și exprimarea însuși a refuzului pretins nejustificat al autorității pârâte, care să fie ulterior dedus cenzurii instanței de contencios administrativ.
În cauza de față, prin cel de-al doilea capăt al cererii de chemare în judecată, partea reclamantă a solicitat ca instanța «să constate că RoRec, în calitate de organizație colectivă înființată și autorizată conform HG 1037/2010 are posibilitatea să preia responsabilitățle producătorilor de baterii și acumulatori în temeiul dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit d) din Directiva 66 coroborate cu prevederile art. 7 alin. 10 lit. d) din HG 1132/2008».
Or, o asemenea solicitare nu rezultă a fi fost formulată expres în precedent de partea reclamantă către autoritatea pârâtă M. M. și Schimbărilor Climatice prin cererea înregistrată sub nr. 1191/Ak/17.03.2014, motiv pentru care nici nu este reflectată în adresa de răpuns litigioasă nr._/MF/26.05.2014, solicitarea petentei adresată autorității publice fiind circumstanțiată clar de aceasta la emiterea de clarificări/instrucțiuni în ceea ce privește punerea în aplicare a prev. art.8 alin. 1 lit. d) din Directiva 2006/66/CE și art. 7 alin. 10 lit. d) din H.G. nr. 1132/2008. (fila 243 și 255 dosar)
Faptul că în conținutul cererii formulate Asociația RoRec face referiri la un pretins drept de a prelua responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori, fără a exista și o solicitare de recunoaștere a acelui drept în formele procedurale stabilite de norma juridică incidentă, nu înseamnă că acea cerere impunea în sarcina autorității pârâte să se pronunțe și asupra acestui aspect, cu atât mai mult cu cât respectivele referiri se prezentau doar în forma unor argumente menite a susține în viziunea RoRec solicitarea ce făcea obiectul petiției sale, adică emiterea de clarificări/instrucțiuni, după cum s-a arătat mai sus. Spre a concluziona în acest din urmă sens, Curtea are în vedere că reclamanta însăși nu a inclus ca obiect al solicitării adresate Ministerului M. și Schimbărilor Climatice recunoașterea posibilității concrete a Asociației RoRec de a prelua responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori, limitându-se doar la a cere emiterea respectivelor clarificări/instrucțiuni.
Astfel, în mod logic, din moment ce nu rezultă din probele administrate că partea interesată ar fi adresat vreo solicitare în prealabil autorității pârâte sub acest aspect, nu poate exista din partea acesteia vreun refuz nejustificat care să fie cenzurat, iar adresarea directă în fața instanței îmbracă forma unei acțiuni în constatare, inadmisibilă în contencios administrativ, în lipsa situației premisă ce poate fi dedusă spre judecată.
În concluzie, Curtea va admite excepția de inadmisibilitate invocată din oficiu referitor la al doilea capăt de cerere, respingându-l în consecință.
Pe fondul primului capăt de cerere, privind constatarea nelegalității răspunsului MMSC oferit prin adresa nr._/MF/2014 și obligarea acestuia la emiterea clarificărilor/instrucțiunilor, Curtea îl apreciază ca fiind neîntemeiat.
În acest sens, reține Curtea că prin Directiva 2006/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului a fost stabilit la nivelul Uniunii Europene cadrul normativ de implementat de Statele membre în domeniul bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori. Potrivit art.8 alin. 1 din această directivă „Statele membre se asigură că există sisteme de colectare adecvate pentru deșeurile de baterii și acumulatori portabili. Aceste sisteme: (a) permit utilizatorilor finali să elimine deșeurile de baterii sau acumulatori portabili la un punct de colectare accesibil în vecinătatea acestora, ținând seama de densitatea populației; (b) impun distribuitorilor să primească înapoi deșeurile de baterii sau acumulatori portabili, gratuit, atunci când aceștia furnizează baterii sau acumulatori portabili, în afara cazului în care o evaluare arată că sistemele alternative existente sunt cel puțin la fel de eficiente în atingerea obiectivelor cu privire la mediu ale prezentei directive. Statele membre fac publice aceste evaluări; (c) nu implică nici un cost pentru utilizatorii finali la eliminarea deșeurilor de baterii sau acumulatori portabili și nici o obligație de a cumpăra o baterie nouă sau un acumulator nou; (d) pot fi utilizate împreună cu sistemele menționate la articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2002/96/CE.”.
A fost astfel adoptată Hotărârea Guvernului României nr. 1132/2008 privind regimul bateriilor și acumulatorilor și al deșeurilor de baterii și acumulatori.
Art. 7 alin. 7 și 10 din H.G. nr. 1132/2008 prevede că „Producătorii de baterii și acumulatori sunt obligați să organizeze colectarea de deșeuri de baterii și acumulatori în una dintre următoarele modalități: a) individual; sau b) prin transferarea responsabilităților, pe bază de contract, către un operator economic legal constituit, denumit în continuare organizație colectivă.”, „Sistemele de colectare prevăzute la alin. (9) lit. b) trebuie: a) să permită utilizatorilor finali să se debaraseze de deșeurile de baterii sau acumulatori portabili la un punct de colectare accesibil în vecinătatea acestora, ținând seama de densitatea populației; b) să impună distribuitorilor să primească gratuit înapoi deșeurile de baterii sau acumulatori portabili, atunci când aceștia furnizează baterii sau acumulatori portabili noi; c) să nu implice niciun cost pentru utilizatorii finali care se debarasează de deșeurile de baterii sau acumulatori portabili și nicio obligație de a cumpăra o baterie nouă sau un acumulator nou; d) să poată fi utilizate prin corelare cu sistemele de colectare prevăzute la art. 5 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 448/2005.”. Totodată, art.71 din același act normativ stabilește că „Procedura și criteriile de evaluare și autorizare a organizațiilor colective și de evaluare și aprobare a planului de operare pentru producătorii care își îndeplinesc în mod individual obligațiile privind gestionarea deșeurilor de baterii și acumulatori, precum și componența și atribuțiile comisiei de autorizare se stabilesc prin ordin comun al ministrului mediului și pădurilor și al ministrului economiei, comerțului și mediului de afaceri.”.
Potrivit art. 3 alin. 1, având denumirea marginală Criterii de autorizare, din Procedura și criteriile de evaluare și autorizare a organizațiilor colective și de evaluare și aprobare a planului de operare pentru producătorii care își îndeplinesc în mod individual obligațiile privind gestionarea deșeurilor de baterii și acumulatori, precum și componența și atribuțiile comisiei de evaluare și autorizare, aprobată prin Ordinul nr._ alministrului mediului și pădurilor și al ministrului economiei, comerțului și mediului de afaceri, „Organizațiile colective care solicită autorizarea în baza prevederilor art. 71 din Hotărârea Guvernului nr. 1.132/2008 privind regimul bateriilor și acumulatorilor și al deșeurilor de baterii și acumulatori, cu modificările și completările ulterioare, trebuie să îndeplinească următoarele criterii: a) să aibă drept activitate doar preluarea responsabilităților care revin producătorilor de baterii și acumulatori sau reprezentanților autorizați care acționează în numele lor privind realizarea ratelor minime de colectare a deșeurilor de baterii și acumulatori, precum și a tuturor obiectivelor și responsabilităților producătorilor de baterii și acumulatori, constituite potrivit Hotărârii Guvernului nr. 1.132/2008, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv raportarea modului de gestionare a acestora; (…)”. Art. 1 alin. 1 din aceeași procedură arată că „Obiectul prezentei reglementări îl constituie stabilirea procedurii și a criteriilor care trebuie îndeplinite în vederea: a) emiterii/revizuirii/anulării licenței de operare și aprobării/respingerii raportului anual de activitate pentru organizațiile colective care preiau responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori privind realizarea ratelor minime de colectare a deșeurilor de baterii și acumulatori portabili, colectarea deșeurilor de baterii și acumulatori auto și industriali și reciclarea deșeurilor de baterii și acumulatori portabili, auto și industriali; (…)”.
Lecturând cererea de chemare în judecată, Curtea constată că partea reclamantă este nemulțumită de stadiul actual al reglementării existente în materia colectării deșeurilor de baterii și acumulatori, punând în discuție dreptul unei organizații colective - având ca scop preluarea responsabilității producătorilor privind colectarea, tratarea, valorificarea și reciclarea deșeurilor de echipamente electrice și electronice (DEEE) – de a prelua și responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori în legătură cu deșeurile produse (DBA), susținând astfel că în virtutatea reglementării europene în materie implementarea la nivel național ar fi trebuit să se facă în sensul recunoașterii unei astfel de posibilități. Spre acest rezultat, partea reclamantă recurge la o acțiune prin care supune analizei instanței de contencios administrativ un pretins refuz al Ministerului M. și Schimbărilor Climatice de a emite clarificări/instrucțiuni în ceea ce privește punerea în aplicare efectivă a prevederilor art. 8 alin. 1 lit. d) din Directiva 2006/66/CE, respectiv a prevederilor art. 7 alin. 10 lit. d) din HG nr. 1132/2008.
Curtea constată că în cauza de față nu există un refuz nejustificat al părții pârâte, astfel cum impută reclamanta RoRec.
În acest sens, se observă că art. 71 din H.G. nr. 1132/2008 a stabilit în beneficiul fostelor Ministere ale mediului și chimbărilor climatice, respectiv economiei, comerțului și mediului de afaceri, o competență delegată de adoptare a unui act cu caracter normativ reglementând procedura și criteriile de evaluare și autorizare a organizațiilor colective având ca scop preluarea responsabilităților producătorilor de baterii și acumulatori, ceea ce a intervenit prin Ordinul comun nr._ alministrului mediului și pădurilor și al ministrului economiei, comerțului și mediului de afaceri, cu modificările și completările ulterioare.
După cum rezultă din art. 1 alin. 1 din Procedura aprobată prin Ordinul menționat, reglementarea are ca obiect, inclusiv, stabilirea procedurii și a criteriilor care trebuie îndeplinite în vederea emiterii/revizuirii/anulării licenței de operare pentru organizațiile colective care preiau responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori, la art. 3 alin. 1 lit. a) stabilindu-se ca și condiție de autorizare „să aibă drept activitate doar preluarea responsabilităților care revin producătorilor de baterii și acumulatori sau reprezentanților autorizați care acționează în numele lor (…)”.
În acest context, Curtea constată că partea pârâtă și-a îndeplinit obligația de reglementare impusă de art. 71 din H.G. nr. 1132/2008, stabilind procedura și criteriile de evaluare și autorizare a organizațiilor colective.
În măsura în care reclamanta Asociația RoRec se consideră vătămată de modalitatea de reglementare existentă, atunci aceasta are la dispoziție, în cond. art. 1 alin. 1 și art. 8 alin. 1 prima teză din Legea nr. 554/2004, o acțiune în anularea în tot sau în parte a actului administrativ unilateral normativ. Astfel, dincolo de formularea art. 8 alin. 1 menționată în precedent, art. 1 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ prevede că „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.”.
În ciuda acestei posibilități, partea reclamantă nu a formulat o acțiune în anularea normei juridice din conținutul procedurii aprobate prin Ordinul comun nr._ și care limitează autorizarea organizațiilor colective în materie de deșeuri de baterii și acumulatori doar la cazul celor care au ca obiect exclusiv de activitate preluarea responsabilităților producătorilor de baterii și acumulatori, subliniind prin cererea precizatoare depusă la 08.12.2014 (filele 283 – 284 dosar) că scopul și obiectul acțiunii nu este în anularea prevederilor art. 3 din Ordinul nr. 2743/2011 și apreciind că norma poate fi perfect aplicabilă organizațiilor colective care se constituie și intenționează să obțină o licență de operare în vederea gestionării de DBA-uri, aflate la început de drum și care trebuie să își dezvolte propriul sistem de colectare și gestionare de DBA-uri în vederea reciclării acestora.
Or, premisa devoalată astfel de partea reclamantă în legătură cu scopul urmărit nu poate fi validată în vreun fel de instanța de judecată prin admiterea, pe de o parte, a existenței unei reglementări aplicabile asociațiilor constituite în vederea obținerii licenței de operare pentru gestionarea de deșeuri de baterii și acumulatori (DBA), a căror activitate să fie limitată doar la acest domeniu, respectiv a unei reglementări distincte, aplicabile în cazul organizațiilor colective ce funcționează deja pe piața deșeurilor de echipamente electrice și electronice (DEEE), cărora să li se admită și prestarea de servicii în legătură cu DBA, o asemenea optică introducând o discriminare în tratamentul operatorilor interesați de gestionarea deșeurilor de baterii și acumulatori, dar și determinând nașterea unui avantaj concurențial în favoarea organizațiilor colective ce funcționează deja pe piața DEEE.
În plus, potrivit art. 14 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 „Reglementările de același nivel și având același obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ.”.
Totodată, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane.
Sub aparența solicitării de clarificări/instrucțiuni, partea reclamantă urmărește modificarea reglementării existente la art. 3 alin. 1 lit. a) din Procedura aprobată prin Ordinul comun nr._, în sensul excluderii aplicării acestui text în cazul organizației colective de colectare și gestionare DEEE, cu menținerea în rest a textului față de orice altă entitate.
Or, după cum s-a arătat mai sus, partea reclamantă putea recurge la o acțiune în anularea mențiunii restrictive din textul art. 3 alin. 1 lit. a) menționat, aceasta fiind de natură a exclude posibilitatea oricărei discriminări în autorizarea/licențierea organizațiilor colective, precum și posibilitatea instituirii unor avantaje concurențiale.
Deși partea reclamantă invocă dreptul la bună administrare, acesta nu implică o soluționare pozitivă a oricărei cereri formulate, chiar și atunci când aceasta este lipsită de temei legal.
În acest context, observând și definiția dată de art. 2 alin. 1 lit.i) din Legea nr. 554/2004, „refuz nejustificat de a soluționa o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;”, Curtea nu apreciază că se poate reține existența în sarcina pârâtului M. M. și Schimbărilor Climatice a unei astfel de conduite administrative ilicite, motiv pentru care se va respinge ca nefondat primul capăt de cerere.
În mod corespunzător, Curtea va respinge ca nefondat și capătul de cerere în obligarea pârâtului la plata de cheltuieli de judecată, față de disp. art. 451 și art. 453 NCPC, reclamanta Asociația R. pentru Reciclare – RoRec fiind partea care a pierdut procesul.
În ceea ce privește cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în cond. art. 267 TFUE cu cele trei întrebări preliminare propuse de partea reclamantă, Curtea o va respinge de asemenea, dat fiind că, prin modul de formulare, respectivele întrebări erau în legătură cu al doilea capăt de cerere, or acesta, fiind respins ca inadmisibil, nu a determinat, față de disp. art. 248 NCPC, legala învestire a instanței cu judecata fondului cauzei pentru a cărui analiză s-ar fi ridicat problema verificării cerințelor de drept al Uniunii Europene în vederea sesizării instanței din Luxemburg. În plus, față de maniera de formulare a respectivelor întrebări, acestea ar fi putut prezenta relevanță într-o acțiune în anularea normei juridice interne adoptate în legătură cu autorizarea entităților juridice organizate spre a prelua responsabilitățile producătorilor de baterii și acumulatori privind gestionarea deșeurilor de baterii și acumulatori; or, după cum s-a arătat mai sus, RoRec nu o astfel de acțiune a formulat în cauza de față, ci una prin care urmărea adoptarea unei reglementări normative cu caracter special exclusiv în beneficiul organizațiilor colective autorizate/licențiate anterior să preia responsabilitățile producătorilor de echipamente electrice și electronice.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
IN NUMELE LEGII,
HOTĂRĂȘTE:
Admite excepția tardivității depunerii întâmpinării și respinge ca tardiv formulată excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa plângerii prealabile.
Respinge ca nefondată în rest excepția de inadmisibilitate, astfel cum a fost invocată de pârât.
Admite excepția de inadmisibilitate invocată din oficiu referitor la al doilea capăt de cerere, respingându-l în consecință.
Respinge în rest cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta ASOCIAȚIA R. PENTRU RECICLARE – ROREC, cu sediul în București, ., etaj 5, sector 1, înregistrată în Registrul Special al Asociațiilor și Fundațiilor aflat la Grefa Judecătoriei Sector 1 București sub nr. 28/12.12.2012, C. RO22318081, în contradictoriu cu pârâtul M. M. ȘI SCHIMBĂRILOR CLIMATICE, cu sediul în București, ., sector 5, C. nr._, ca nefondată.
Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în cond. art. 267 TFUE cu cele trei întrebări preliminare propuse de partea reclamantă.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii, ce se poate depune la Curtea de Apel București.
Pronunțată în ședință publică, azi 05.02.2015.
PREȘEDINTE, GREFIER,
B. C. C. M.
Red../Tehnored. Judecător B.C.
4 ex./2015
Comunicate 2 ex./………...…………
Semnătură ……….
| ← Obligaţia de a face. Sentința nr. 373/2015. Curtea de Apel... | Obligare emitere act administrativ. Sentința nr. 200/2015.... → |
|---|
