ICCJ. Decizia nr. 3677/2006. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3677/2006
Dosar nr. 6530/1/2006
Şedinţa publică din 31 octombrie 2006
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 134 din 10 februarie 2006 a Curţii de Apel Constanţa, pronunţată în dosarul nr. 492/2005, a fost respinsă, ca nefondată, acţiunea formulată de SC A.P. SA Constanţa, având ca obiect anularea actului administrativ (adresa) nr. 1482 din 28 februarie 2005, emis de Autoritatea Navală Română, prin care aceasta a dispus încetarea valabilităţii autorizaţiei de pilotaj aparţinând reclamantei, începând cu data de 28 februarie 2005.
Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut, în fapt, că reclamantei, autorizată să desfăşoare pilotajul naval portuar în Zona II a Portului Constanţa, în baza autorizaţiei seria M nr. 0246 CT din 2004, i-a încetat acest drept, ca urmare a pronunţării deciziei nr. 628 din 2 februarie 2005 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care, respingându-se acţiunea reclamantei de faţă, s-a constatat valabilitatea concesiunii (acestui serviciu public special) acordate prin licitaţie unui alt agent de pilotaj, SC V.M. SRL.
A apreciat instanţa că încetarea valabilităţii autorizaţiei reclamantei este legală, ca efect al dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 287/2003, potrivit cărora autorizaţiile emise agenţilor economici anterior sunt valabile numai până la data concesionării serviciului de siguranţă respectiv, iar reclamanta, conform autorizaţiei, avea obligaţia de a respecta prevederile legale în vigoare.
A constatat instanţa, că pârâta a procedat legal, notificând încetarea valabilităţii autorizaţiei reclamantei, iar nu revocarea ei, deoarece dreptul ei, deşi câştigat, nu a fost un drept legal dobândit, pentru a-i fi aplicabil principiul intangibilităţii, situaţie constatată prin hotărârea irevocabilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
A considerat instanţa că un alt efect al acestei hotărâri este că reclamanta, pentru a desfăşura pilotajul în altă zonă, decât Zona II, care a făcut obiectul litigiului, trebuie să obţină o altă autorizaţie, pentru o altă zonă, neconcesionată încă.
A stabilit instanţa că excepţia de nulitate a concesionării invocată în temeiul art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 2 alin. (3) din Legea nr. 219/1998, pe motiv că Ministerul Transporturilor nu poate fi concomitent şi „concedent" şi „autoritate de reglementare", este nefondată. A considerat instanţa că, în raport cu dispoziţiile art. 2, 5 şi 8 din Legea nr. 219/1998, pilotajul navelor, ca serviciu public în asigurarea funcţionării unui bun proprietate publică a statului, se concesionează în condiţiile reglementate de HG nr. 167/2000, concedent fiind Ministerul Transporturilor.
A considerat instanţa că, în raport cu dispoziţiile Legii nr. 219/1998, ale Legii nr. 213/1998, ale HG nr. 167/2000 şi ale Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 287/2003, concesionarea de către Ministerul Transporturilor a activităţii de pilotaj este legală, preţurile şi tarifele practicate stabilindu-se conform legii şi fiind în concordanţă cu legislaţia Comunităţii Europene.
A apreciat instanţa, că nici referirea la întoarcerea executării şi restabilirea situaţiei anterioare reglementate de art. 4041 - 4043 C. proc. civ., pentru care trebuie să se formuleze o acţiune în justiţie, nu pot fi avute în vedere, deoarece hotărârea din recurs nu era susceptibilă de executare silită.
Împotriva acestei sentinţe a declarat în termen recursul de faţă, reclamanta, cererea fiind legal timbrată.
În motivarea cererii, recurenta invocă dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în raport cu mai multe aspecte:
- Că instanţa a considerat în mod greşit că adresa a cărei anulare a cerut-o reclamanta, a fost emisă în vederea respectării legalităţii, întrucât „încetarea valabilităţii autorizaţiei" constituie în realitate o „revocare", cu toate consecinţele juridice ce rezultă din aceasta;
- Că autorizaţia reclamantei, ca act administrativ individual care a fost pus în executare, a intrat în circuitul civil şi a dat naştere unor raporturi de drept privat, nu mai putea fi revocată de către emitent, ci numai de instanţa de judecată, conform principiului stabilităţii raporturilor juridice;
- Că menţiunea din autorizaţie, „cu obligativitatea respectării prevederilor legale în vigoare" nu are semnificaţia unei clauze speciale de care depinde existenţa actului, care să confere autorităţii emitente dreptul de a dispune revocarea ei, cu atât mai mult, cu cât termenul pentru care ea a fost emisă, era 20 ianuarie 2004 - 19 ianuarie 2009;
- Că instanţa a reţinut în mod greşit că încetarea valabilităţii autorizaţiei este efectul direct al deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, privind legalitatea concesiunii, nemaifiind necesară acţiunea în anularea autorizaţiei, deoarece acea decizie nu-i dădea dreptul pârâtei să revoce autorizaţia, câtă vreme în autorizaţie nu se face trimitere la un asemenea eveniment viitor de care depinde existenţa actului;
- Că instanţa a respins, în mod greşit, excepţia nulităţii concesiunii invocată de reclamantă în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 2 alin. (3) din Legea nr. 219/1998. În legătură cu această excepţie, recurenta susţine că ea se întemeiază pe faptul că pentru serviciul public de pilotaj nu există o autoritate de reglementare privind preţurile şi tarifele practicate de concesionar, întrucât Ministerul Transporturilor nu poate fi concomitent «concedent» şi «autoritate de reglementare»;
- Că autorizaţia nu putea fi revocată, având în vedere Decizia nr. 487 din 6 februarie 2001 a Curţii Supreme de Justiţie, Decizia nr. 93 din 5 noiembrie 2001 a Completului de 9 judecători al Curţii Supreme de Justiţie şi sentinţa civilă irevocabilă nr. 233 din 22 noiembrie 2001 a Curţii de Apel Constanţa, întrucât s-a stabilit cu putere de lucru judecat că reclamanta a dobândit dreptul de a desfăşura activitatea de pilotaj maritim în condiţii de concurenţă, alături de alţi agenţi economici, Statul neputând institui prin lege un monopol asupra acestei activităţi. Consideră recurenta că puterea de lucru judecat a acestei hotărâri garantează imposibilitatea rediscutării aceleiaşi probleme după rezolvarea ei irevocabilă.
Recursul nu se fondează.
1. În esenţă, reclamanta susţine că „încetarea valabilităţii" autorizaţiei pe care pârâta i-a comunicat-o, are natura juridică a unei „revocări" a autorizaţiei de pilotaj, iar consecinţa juridică a acestei calificări este, în opinia recurentei, obligaţia pârâtei de a solicita revocarea actului în instanţa de contencios administrativ, nefiind legală, suficientă şi producătoare de efecte juridice simpla înştiinţare a încetării valabilităţii autorizaţiei.
În analiza acestei teorii, Curtea de faţă constată că autorizaţia este un act administrativ unilateral individual care permite titularului desfăşurarea unei anumite activităţi, fie în interes propriu, fie ca serviciu public. Ea este emisă întotdeauna în temeiul legii care guvernează domeniul activităţii autorizate.
De esenţa autorizaţiei este emiterea ei pe o durată determinată, nu numai datorită caracterului ei individual, ci şi întrucât conferă drepturi limitate în timp prin natura lor.
Din interpretarea logică a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 rezultă, ca principiu, că un act administrativ (fără a distinge între cele normative şi cele individule) nu poate fi revocat de către emitent, decât înainte de a intra în circuitul civil şi a produce efecte juridice. Ulterior acestor momente, emitentul poate solicita în instanţă constatarea nulităţii actului nelegal. Acest principiu este aplicabil şi autorizaţiilor.
În speţă, autorizaţia reclamantei a fost emisă în temeiul OG nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile şi al Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 287/2003.
Potrivit art. 7 alin. (1) şi (3) din acest ordin, Autoritatea Navală Română era obligată ca, de la intrarea lui în vigoare, 24 aprilie 2003, să elibereze autorizaţii şi agenţilor economici care execută serviciile de siguranţă prevăzute la art. 19 alin. (1) lit. b) pct. 1 din OG nr. 22/1999, în porturile, pe căile navigabile, în zonele sau porţiunile din acestea, în care aceste servicii sunt servicii publice de interes naţional, prin instituirea obligativităţii de către Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei. Dar aceste autorizaţii urmau să aibă valabilitatea numai până la data concesionării serviciului de siguranţă respectiv.
Reclamanta a obţinut autorizaţia din 29 ianuarie 2004, în temeiul acestor dispoziţii din ordin, iar faptul că în act a fost trecută o dată limită concretă a încetării valabilităţii ei, nu dă dreptul titularului să invoce această dată în susţinerea continuării valabilităţii actului.
Aceasta, deoarece în virtutea principiului legalităţii actelor administrative, valabilitatea în timp a unui act individual nu se poate întinde peste data limită generică prevăzută în actul normativ în baza căruia a fost emisă autorizaţia.
Pe de altă parte, data limită concretă prevăzută de emitent în autorizaţie nu poate fi invocată de titular în favoarea sa şi în contra dispoziţiile legale, chiar dacă ea reprezintă o eroare a emitentului, câtă vreme în actul normativ este prevăzută o dată de încetare a valabilităţii autorizaţiei care în speţă s-a împlinit.
Acest lucru face inutilă şi acţiunea emitentului pentru constatarea nulităţii actului, în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, deoarece momentul încetării valabilităţii autorizaţiei rezultă din lege şi intervine de drept fără a fi necesară constatarea nelegalităţii actului de către instanţă, la solicitarea emitentului.
De altfel, în raport cu efectul retroactiv al nulităţii actului administrativ individual, în sensul că efectele actului anulat se şterg ex tunc, ca şi cum actul nu ar fi existat, o asemenea cale nu corespunde situaţiei de fapt din speţă, întrucât autorizaţia nu a fost emisă nelegal, ci doar cu o valabilitate diferită de cea prevăzută în actul normativ care reglementează emiterea unor asemenea autorizaţii.
În fine, Curtea apreciază că nu este lipsit de importanţă modul în care dispoziţiile art. 7 din Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 287/2003 au urmărit să asigure continuitatea, ca principiu de funcţionare a serviciilor publice, în strânsă legătură cu principiul egalităţii tuturor în ceea ce priveşte condiţiile de încredinţare a serviciilor publice, prin concesionarea sau delegarea gestiunii acestora.
Astfel, delegarea gestiunii unui serviciu public economic, cum este cel în speţă, se face prin concesiune unor agenţi comerciali care îşi desfăşoară activitatea pe bază concurenţială. Dar legiuitorul a urmărit să asigure şi continuitatea serviciului public până la finalizarea licitaţiilor de concesionare, admiţând existenţa unui regim tranzitoriu de atribuire a acestui serviciu, doar pe baza emiterii unor autorizaţii, la solicitarea agenţilor economici interesaţi.
Departe de a asigura egalitatea condiţiilor de încredinţare a serviciilor într-un sistem transparent şi într-un mediu concurenţial, acest regim tranzitoriu de autorizare derogă în mod evident de la principiile unei pieţe concurenţiale, astfel încât nu putea fi decât limitat temporal, iar această limită nu putea fi decât cea prevăzută în ordin, nicidecum cea din autorizaţia reclamantei.
Ca urmare, încetarea valabilităţii autorizaţiei reclamantei intervine în principiu de la momentul prevăzut de art. 7 din ordin, iar în fond în speţă de la data pronunţării hotărârii irevocabile prin care concesiunea serviciului public respectiv a fost constatată legală.
2. Dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura excepţiei de nelegalitate, ca mijloc de apărare pe care, în cadrul unui proces care se poartă pentru alte motive decât nevalabilitatea actului administrativ, una dintre părţi, căreia ar urma să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea cauzei.
Esenţial, în raport cu motivele de recurs de faţă, este că excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate viza numai actele de autoritate, iar nu şi contractele ori actele jurisdicţionale, deci inclusiv contractul de concesiune criticat de reclamantă.
Pe de altă parte, prin Decizia nr. 628 din 2 februarie 2005 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a constatat în mod irevocabil legalitatea şi valabilitatea contractului de concesiune nr. 2233 din 12 iulie 2000 dintre Ministerul Transportului şi o societate comercială specializată în pilotajul maritim, ca urmare a acţiunii pe care a formulat-o reclamanta din cauza de faţă, pentru constatarea nulităţii contractului sus-menţionat.
Ca urmare, cererea reclamantei din cauza de faţă privind „excepţia de nulitate," întemeiată, însă, pe dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă sub două aspecte: există fine de neprimire a excepţiei, întrucât se referă la un contract administrativ; există autoritate de lucru judecat cu privire la valabilitatea aceluiaşi contract, iar hotărârea care o statuează, este opozabilă reclamantei-recurente de faţă.
3. Cele trei hotărâri judecătoreşti invocate de recurentă ca având autoritate de lucru judecat, cu privire la dreptul ei de a desfăşura/presta servicii publice portuare de pilotaj pe bază de autorizaţie, au fost pronunţate sub incidenţa OG nr. 22/1999, în varianta iniţială care, prin dispoziţiile art. 11, instituia sistemul de acordare de autorizaţii pentru agenţii economici în scopul prestării şi desfăşurării serviciilor portuare.
Dar prin Legea nr. 528/2002 (M. Of. nr. 591/9.08.2002), de aprobare a ordonanţei, art. 11 a fost abrogat, iar prin introducerea articolelor 719 - 728 se reglementează sistemul de concesionare a serviciilor de siguranţă, inclusiv pilotajul navelor, care sunt servicii publice de interes naţional, stabilite, ca atare, de către minister, conform art. 721.
Aşa fiind, hotărârile judecătoreşti invocate de către recurentă şi care recunosc dreptul său de a desfăşura activitatea de pilotaj pe bază de autorizaţie, nu-şi pot produce efectele ulterior datei de 9 august 2002, dată după care sistemul de concesionare a devenit regulă, iar cel al autorizării - excepţia, aplicabil limitat, numai până la concesionarea serviciului respectiv şi cu scopul evident de a asigura continuitatea acestui serviciu public de interes naţional.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de SC A.P. SA Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 134/CA din 10 februarie 2006 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, precum şi pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 octombrie 2006.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3675/2006. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3678/2006. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
