ICCJ. Decizia nr. 3591/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3591/2010
Dosar nr. 448/33/2010
Şedinţa publică din 19 august 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea formulată de reclamanţi şi intervenienţi, în dosarul de fond, s-a invocat excepţia de nelegalitate a HG nr. 969/2002 susţinând, în esenţă, caracterul nelegal al HG nr. 969/2002 întrucât G.R. a atestat apartenenţa la domeniul public al judeţului Cluj şi pentru terenurile situate în zona surselor de apă Floreşti, incluzând o suprafaţă de 2.400.000 mp+5600 mp.
Se susţine că terenurile indicate în cererea introductivă de instanţă, fac obiectul dreptului de proprietate al reclamanţilor fiind în mod abuziv trecute respectiv evidenţiate în C.F. 146 Floreşti, iar prin HG atacat în mod nelegal au fost înglobate în domeniul public al judeţului Cluj, iar excepţia de nelegalitate invocată vizează bunurile imobile trecute în anexa 1 din HG nr. 969/2002, mai exact în Inventarul bunurilor ce alcătuiesc Domeniul public al judeţului Cluj, indicate global la poziţia 4.9, numărul curent 721, imobile din care fac parte şi imobilele revendicate de reclamanţi.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, la data de 14 mai 2010, pârâtul P.M. Cluj-Napoca solicită respingerea cererii reclamanţilor, ca neîntemeiată, arătând că în motivarea acţiunii reclamanţii arata ca G.R. a adoptat HG nr. 969/2002 prin care au fost incluse în proprietatea publică a S.R. imobilele, teren pe care aceştia îl revendică, terenuri pentru care au fost formulate cereri privind reconstituirea dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991, Legea nr. 10/2001 si Legea nr. 247/2005 şi care au fost înscrise în mod abuziv în favoarea S.R., în anul 1962, în C.F. Floreşti.
S-a susţinut că raportat la petitele deduse judecăţii excepţia de nelegalitate, pentru a putea fi admisă, trebuia să îndeplinească cumulativ unele condiţii, în sensul că, instanţa trebuie să stabilească în mod clar ce se înţelege prin sintagma „oricând", prevăzută de art. 4, alin (1) din Legea nr. 554/2004 şi în acelaşi timp, actul administrativ contestat să fie raportat la dispoziţiile legale în baza căruia a fost emis, până la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 erau aplicabile principiile generale de drept recunoscute de practica judiciara, reclamanţii având posibilitatea de a solicita anularea actului administrativ conform prevederilor legale în vigoare la aceea dată.
Prin întâmpinarea depusă, la data de 7 iunie 2010, pârâtul G.R. solicită în principal, respingerea ca inadmisibilă şi în subsidiar, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii P.D., S.I. ş.a. privind excepţia de nelegalitate a HG nr. 969/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Cluj, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Cluj, pentru următoarele considerente:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii pârâtul arată că potrivit dispoziţiilor art. 1 C. civ. „legea dispune numai pentru viitor, ea nu are putere retroactivă", iar art. 15 alin. (2) din Constituţia României, consacrând principiul neretroactivităţii, stabileşte că „legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile".
Conform principiului constituţional enunţat, de la care nu se poate deroga, indiferent dacă este vorba de legi materiale sau legi procesuale, legea nouă nu poate să fie aplicată situaţiilor juridice definitiv constituite şi efectelor acestora consemnate anterior, care trebuie respectate, în acest mod asigurându-se stabilitatea raporturilor juridice.
În acest context precizează că, legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a intrat în vigoare la data de 06 ianuarie 2005 şi, potrivit principiilor anterior enunţate, ea se aplică numai actelor administrative individuale sau celor cu caracter normativ care au fost comunicate sau publicate cu începere de la data respectivă.
Prin urmare, instanţele specializate de contencios administrativ pot exercita controlul de legalitate prevăzut de Legea nr. 554/2004 numai cu privire la actele administrative adoptate sau emise după intrarea în vigoare a acestei legi organice, până la această dată fiind aplicabile principiile generale de drept recunoscute atât de doctrină, cât şi de jurisprudenţa în materie.
De altfel, instanţa supremă, într-o hotărâre de speţă reţine că, deşi legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie din oficiu sau la cererea părţii interesate, trebuie observat că legiuitorul a utilizat sintagma „act administrativ unilateral", fără să distingă între cele normative şi cele individuale.
În aceste condiţii, se arată în hotărâre, având în vedere că actele administrative normative pot fi atacate oricând şi pe calea acţiunii directe, este obligaţia interpretului legii, respectiv a celui ce o aplică, de a stabili care a fost voinţa legiuitorului privind actele administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a legii şi care nu mai pot fi atacate pe calea acţiunii directe. Această obligaţie este evidentă, atunci când din economia textului nu rezultă cu claritate voinţa legiuitorului.
Prin întâmpinarea depusă, la data de 23 aprilie 2010, pârâtul C.J. Cluj solicită respingerea excepţiei de nelegalitate a HG nr. 969/2002 formulată de către reclamanţii P.D. ş.a. în dosarul civil nr. 2488/211/2009 aflat pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca, pentru următoarele motive:
Pe cale de excepţie, pârâtul invocă excepţia inadmisibilităţii, deoarece excepţia de nelegalitate invocată, se referă la actul administrativ în integralitate, reclamanţii nefăcând dovada unui drept vătămat cu privire la toate imobilele cuprinse în HG nr. 969/2002.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes pentru constatarea nelegalităţii HG nr. 969/2002, arată că, acest act administrativ are 82 de anexe şi cuprinde imobilele aferente domeniului public al unităţilor administrativ - teritoriale din judeţ. Întrucât reclamanţii nu au precizat la care anexă fac referire şi la ce imobile, rezultă că nelegalitatea priveşte toate anexele HG nr. 969/2000.
Pe fond, pârâtul învederează faptul că, excepţia de nelegalitate a HG nr. 969/2002, ridicată de către reclamanţi, nu a fost motivată, în sensul că nu au fost arătate acele motive de nelegalitate a respectivului act administrativ pe care partea le consideră susceptibile să influenţeze soluţionarea fondului în cauza de drept civil dedusă judecăţii în faţa Judecătoriei Cluj-Napoca. Nu numai că nu este motivată, dar argumentele folosite (se invocă Hotărârea Comisiei Judeţene de fond funciar nr. 848/2006), nu susţin poziţia reclamanţilor, deoarece prin această hotărâre nu s-a dispus „reconstituirea dreptului de proprietate" pe terenul deţinut ci „pe un alt amplasament iar în situaţia în care.".
Datorită neîndeplinirii acestei condiţii de contestare în justiţie a unui act administrativ, pe cale incidenţă, Judecătoria Cluj-Napoca nu a verificat dacă între fondul pricinii pentru care a fost investită şi HG nr. 969/2002 există o legătură juridică, suficientă pentru a face necesară cenzurarea nelegalităţii hotărârii de guvern în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu completările si modificările ulterioare.
Prin invocarea excepţiei de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ este investită cu verificarea ilegalităţii obiective a unui act administrativ, în situaţia în care această ilegalitate derivă din nerespectarea cadrului legal existent în materia în care se emite actul administrativ şi nu a unei ilegalităţi subiective a actului administrativ care rezultă din vătămarea unui drept subiectiv al unei persoane fizice sau juridice prevăzut în lege sau în acte emise pe baza legii.
În speţă, HG nr. 969/2002 este emisă în conformitate cu normele juridice, în vigoare la acea data şi incidente în cazul stabilirii regimului juridic al bunurilor din domeniul public al unităţilor administrativ teritoriale: art. 107 din Constituţia României, art. 19, art. 20 alin. (2) art. 21 alin. (1) si (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările ulterioare, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Astfel actul administrativ este în conformitate cu norma juridică cuprinsă în „lege", Legea nr. 213/1998, norma juridică superioară, şi este emis în temeiul competentei legale a G.R., stabilită prin HG nr. 8/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei Publice, în vigoare la acea dată.
În speţă, există consonanţă între actul juridic care produce cu o forţă juridică inferioara HG nr. 969/2002 faţă de actul juridic care produce efecte cu forţa juridică superioară, Legea nr. 213/1998.
Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 258 din 14 iunie 2010, a admis excepţia inadmisibilităţii invocată şi a respins acţiunea formulată de P.D., P.S.F. ş.a. în contradictoriu cu C.J. Cluj, P.M. Cluj-Napoca, C.A.S. SA, Ministerul Finanţelor Publice prin D.G.F.P. Cluj şi G.R.
Pentru a hotărî astfel, această instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele argumente:
Natura juridică a actelor atacate este aceea a unor acte administrative cu caracter individual.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu, sau la cererea părţii interesate.
Cu toate acestea judecătorul naţional, aplicând C.E.D.O., are obligaţia de a asigura efectul deplin al normelor acestei convenţii asigurându-le preeminenţa deplină şi efectivă, faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte intervenţialegiuitorului pentru abrogare.
Înalta Curte, potrivit jurisprudenţei sale deja cristalizată în această materie, a apreciat că, prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită de timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ contravine principiului securităţii raporturilor juridice.
Prin urmare, concluzionând pe acest aspect, se poate susţine că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/1004, ce permit repunerea în discuţie, repetat şi fără limită de timp, a legalităţii unor acte administrative individuale, încalcă principiile fundamentale arătate, practica instanţei de la Strasbourg şi pe cea a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, în situaţii juridice similare.
Pe cale de consecinţă, fiind vorba de acte administrative individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate nu poate fi analizată, excepţia inadmisibilităţii fiind întemeiată, în aceste condiţii, Curtea este dispensată de la examinarea celorlalte motive de fapt şi de drept invocate de părţi.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanţii criticând-o ca nelegală şi netemeinică.
Recurenţii au susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a HG nr. 969/2002.
În realitate admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte doar faţă de părţile din proces, actul normativ rămânând în fiinţă, iar anularea unui act administrativ produce efecte erga omnes, actul desfiinţându-se cu efect retroactiv.
Jurisprudenţa Europeană, mai exact a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, arată că rolul judecătorului intern este acela de a asigura aplicarea dispoziţiilor comunitare, interpretând în măsura necesară, un act normativ care i s-ar opune, însă în limitele legii fundamentale a statului, respectiv art. 20 din Constituţie, dispoziţie ce acordă prioritate prevederilor interne în cazul în care sunt mai favorabile cetăţenilor statului român.
Voinţa neechivocă a legiuitorului exprimată în art. 4 din Legea nr. 554/2004 modificată prin Legea nr. 262/2007, recunoaşte facultatea persoanei vătămate în dreptul său de a invoca excepţia nelegalităţii unui act administrativ indiferent de data emiterii lui raportat la intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Astfel, atâta timp cât acest text de lege nu este abrogat, ba mai mult Curtea Constituţională prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, a apreciat în mod corect că art. 4 din Lege nr. 554/2004 este în acord cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi art. 126 alin. (1) din Constituţie, respectiv nu încalcă principiul securităţii juridice, ar fi contrar oricăror principii de drept ca judecătorul naţional să înlăture o astfel de prevedere, caz în care reclamanţilor li s-ar îngrădi flagrant accesul liber la justiţie.
Inadmisibilitatea verificării legalităţii unei hotărâri de guvern ce conferă caracter inalienabil şi imobilelor teren proprietatea reclamanţilor, echivalează cu îngrădirea flagrantă la accesul liber la justiţie, drept consacrat de Legea Fundamentală în art. 16 şi 21, respectiv de art. 6 C.E.D.O.
Înalta Curte, analizând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Excepţia de nelegalitate invocată în cauză vizează HG nr. 969/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Cluj, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Cluj.
Necontestat, această hotărâre este un veritabil act administrativ individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Cum s-a arătat, acest act a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate", iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
De asemenea, Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1026/2009 a reţinut, într-adevăr, că dispoziţiile sus-menţionate sunt constituţionale în raport de prevederile art. 1, alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, 23 şi art. 44 din Legea fundamentală.
Cu privire la dispoziţiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene). În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor" [(C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2), M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007)].
Raportându-se, aşadar, în special la C.E.D.O. şi la practica C.E.D.O., Înalta Curte va reţine că, în mod legal, curtea de apel a înlăturat dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile susmenţionate din Legea contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din C.e.D.O. şi în practica C.E.D.O., precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României).
În acest sens, C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza B. împotriva României, M. Of. nr. 414/31.08.2000), în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie", garantat de art. 6 din Convenţie.
Argumentele C.E.D.O. expuse în speţa citată, sunt perfect valabile şi în cauza de faţă, validitatea lor fiind susţinută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la C.E.D.O. precum şi la jurisprudenţa C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.
Pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de P.D., P.S.F., C.I., V.M., C.S., C.N., C.M., N.M., T.D., B.V., S.D., S.I., S.V., P.V., M.M.S., F.M.M., O.A., G.N., M.I., M.A., M.I., A.E.V., F.I., S.A., B.K., U.S.A., L.M., F.L., F.M., H.S.M., L.F.M., T.M., T.I., L.A., A.K., N.M., S.I., J.E., S.J., S.I., S.E., S.I., S.I.E., O.A., P.I.M., M.S.M., M.Ş.A., B.N.E., R.P., S.V., R.G., R.A., V.M., N.N., P.V., I.L., H.E., M.F., I.L., C.E., M.F., T.D., R.A.I., R.I., R.I., P.I.M., S.S., C.A., S.D., S.A., S.I., S.A.A., S.I., T.I.M., S.I., K.T., T.V., T.I., A.D., A.M., T.R., T.V., A.I., T.E., T.D.T., O.V.F., O.L., V.R., T.I., T.C., L.Z., T.V.E., C.A.Z., C.P.S.S., I.B.Ş., N.A., N.L., N.A., T.A.M., L.I., D.A., F.A., M.A., F.E., F.E., B.C., L.P., V.R., P.V.F., G.V., H.C., G.V., C.R., G.V., G.R., G.A., C.M., H.R.R., O.O.C., T.I., M.E., T.G., B.I., T.K., S.I., S.A., C.E.D., C.N., C.Ş., D.L., S.H.P., C.I., C.D., P.A., M.I., M.E., C.V., S.E.E., R.O., R.E., R.A., R.J., R.M.E., L.D., L.A., R.M.E., L.D., L.A., S.G., K.A., A.K. M.A., P.M., P.V., P.D., P.I., S.P.M., R.A., R.P., R.D.O., R.M., P.V.D., P.N., P.N., P.D., P.V., B.I., B.G., P.O.L., P.D.C., P.V., P.R., P.V., P.S., P.I., P.L., I.V.C., P.V.A., M.D., P.V.R.I., P.V.E.M., A.M.G., S.I., S.J., S.R., O.A.I., S.J., G.K., S.K., R.G., R.I., C.M., F.L., C.A.M., M.A., S.E., G.M., G.A., G.I.M., I.R., F.I., F.M., O.F., B.A., O.C., O.O.V., O.Z., I.E., R.I.A., H.A.M., V.P., R.F.I., D.C., A.V., R.F.I., T.F., V.D., V.E., V.N., V.V., S.E., R.D., P.S., P.A., B.R., T.G.S., G.M., B.M.E., T.M., M.I., P.S., A.F., G.I., G.I., I.M., G.L., G.M., S.I., R.E., R.I., R.I., S.R., T.D., T.D. împotriva sentinţei civile nr. 2581 din 14 iunie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 august 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3586/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3598/2010. Contencios. Excepţie de... → |
|---|
