ICCJ. Decizia nr. 3968/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3968/2010
Dosar nr.95/302/2009
Şedinţa publică din 29 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin Încheierea din data de 9 martie 2009, Judecătoria sectorului 5 Bucureşti a sesizat Curtea de Apel Bucureşti cu excepţia de nelegalitate a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 3 aprilie 1995, emis de Ministerul Industriilor în favoarea SC E. SA, excepţie invocată de reclamantul V.M.A. în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În motivarea excepţiei, reclamantul a arătat că certificatul contestat a fost emis cu încălcarea condiţiilor legale în vigoare la data emiterii sale, întrucât Decretul de expropriere nr. 126 din 27 aprilie 1976, în vederea construirii unei şcoli profesionale, care a stat la baza emiterii acestuia, nu şi-a produs niciodată efectele.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta SC E. SA a invocat excepţia tardivităţii şi excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, arătând că, aşa cum a statuat instanţa supremă, dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea actelor administrative cu caracter individual, emise anterior intrării ei în vigoare, încalcă dreptul la un proces echitabil, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii juridice.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 1906 din 6 mai 2009, a respins ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 3 aprilie 1995, emis de Ministerul Industriilor.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Certificatul de atestare a dreptului de proprietate a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar potrivit art. 4 alin. (1) teza I din noua lege „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.
În vederea interpretării şi aplicării unitare a legislaţiei în materia contenciosului administrativ şi fiscal, în raport de prevederile art. 126 alin. (3) din Constituţie şi ale art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, plenul judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal, a adoptat, în Şedinţa din data de 26 mai 2008, ca soluţie de principiu pentru unificarea practicii, respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Astfel, s-a reţinut, pe de o parte, că judecătorul naţional, ca prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor”, iar pe de altă parte, ca prim judecător comunitar, judecătorul naţional este competent „să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare”.
De altfel, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a statuat, în situaţii similare, că „atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar, depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate”.
Curtea de Apel a avut în vedere şi faptul că dreptul de proprietate al intimatei SC E. SA a fost înscris încă din anul 1995 în Registrul de transcripţiuni de pe lângă Judecătoria sector 5, devenind opozabil erga omnes, iar în raport cu acest moment, orice persoane vătămate prin emiterea certificatului de atestare a dreptului de proprietate, care nu au luat cunoştinţă anterior, pe altă cale, de existenţa acestuia, aveau deschisă calea contestării titlului ce a stat la baza înscrierii, potrivit procedurii şi termenelor instituite de legea contenciosului administrativ, o interpretare contrară neputând fi primită.
Totodată, a mai reţinut că foştii proprietari au promovat o acţiune în contencios administrativ pentru anularea aceluiaşi certificat de atestare a dreptului de proprietate, acţiune respinsă ca tardiv formulată încă din 2003, şi având în vedere că reclamantul dobândeşte doar acele drepturi şi obligaţii pe care autorii săi le-au avut în legătură cu bunul în litigiu, soluţia de respingere îi este opozabilă şi acestuia, faptul că doar în anul 2007 a cumpărat terenul este irelevant.
În esenţă, judecătorul fondului a considerat că soluţia de principiu adoptată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, se înscrie în sfera celor menite să asigure respectarea principiului securităţii juridice şi este aplicabilă în speţă, în considerarea datei emiterii actului contestat în raport cu intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, care a consacrat acest mijloc procesual de invocare a nelegalităţii unui act administrativ unilateral.
3. Recursul reclamantului
Reclamantul a formulat recurs împotriva sentinţei menţionate, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 3041 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat că actul administrativ, supus excepţiei de nelegalitate, a fost emis prin fraudă la lege, încalcă prevederile art. 20 din Legea nr. 15/1990 şi ale HG nr. 834/1991, şi aduce atingere dreptului său de proprietate, bazat pe un titlu valid, opozabil erga omnes şi încheiat în temeiul unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, astfel că includerea în atestat a unor suprafeţe de teren obţinute pe căi ilicite nu putea să conducă instanţa decât la admiterea excepţiei de nelegalitate.
Cu privire la soluţia de principiu, adoptată de secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi pentru unificarea practicii şi invocată de instanţa de fond, recurentul-reclamant a arătat că numai deciziile de recurs în interesul legii sunt obligatorii, în timp ce soluţiile de principiu nu pot fi aplicate decât după o analiză judiciară a speţei, raportată şi la normele comunitare.
În acest sens, a arătat că în virtutea prerogativelor recunoscute judecătorilor naţionali în hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene în cazul Simmenthal, aceştia sunt, în drept, a se pronunţa asupra legalităţii unor acte, pe baza respectării principiului legalităţii şi apărării drepturilor fundamentale, or un act emis prin fals şi uz de fals nu poate fi validat de instanţă ca fiind un act legal. Totodată, judecătorul naţional este în drept a analiza dacă s-a menţinut un echilibru just între cerinţele interesului general şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului, motiv pentru care jurisprudenţa Convenţiei Europene a Drepturilor Omului reconfirmă necesitatea respectării principiului legalităţii, pentru a înlătura orice dispoziţie arbitrară (ec. cazul Iatridis c. Greciei).
În fine, recurentul-reclamant a făcut referire şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, care, prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007, pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ, reţinând, în esenţă, că principiul stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei nelegalităţi şi că posibilitatea contestării unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe calea excepţiei de nelegalitate răspunde exigenţelor procesului echitabil, drept ocrotit de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi de art. 126 alin. (6) din Constituţia României, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
4. Apărările intimatei SC E. SA
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că Actul de atestare a dreptului de proprietate a fost înscris în registrul de transcripţiuni de pe lângă Judecătoria sectorului 5, devenind astfel opozabil terţilor, astfel că reclamantul este decăzut din dreptul de a formula acţiune în anulare.
De asemenea, a arătat că acelaşi certificat de atestare a dreptului de proprietate a mai format obiectul unei excepţii de nelegalitate, respinsă de Curtea de Apel Bucureşti prin Sentinţa nr. 1247 din 24 martie 2009, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 3783 din 19 august 2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
5. Procedura derulată în faţa instanţei de recurs
La data de 9 octombrie 2009, recurentul-reclamant a solicitat întreruperea judecăţii şi sesizarea Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea schimbării jurisprudenţei privind aplicabilitatea prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motivând că prin soluţia de principiu, care echivalează cu o antepronunţare, s-au adus grave atingeri principiilor consacrate în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi în Constituţia României.
Analizând motivele expuse în cadrul acestei cereri, instanţa a apreciat că nu este necesară declanşarea procedurii de schimbare a jurisprudenţei, conform art. 26 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi art. 34 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrucât soluţia uniformă consacrată în jurisprudenţă nu este altceva decât expresia interpretării şi aplicării unitare a Legii nr. 554/2004, în acord cu principiul securităţii raporturilor juridice, dedus din interpretarea art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, în lumina preambulului Convenţiei. În consecinţă, cererea recurentului- reclamant a fost respinsă.
Recursul exercitat împotriva încheierii pronunţate în acest sens de secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost respins, ca inadmisibil, prin Decizia nr. 151 din 22 februarie 2010 a completului de 9 judecători.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Sentinţa atacată reflectă interpretarea corectă a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404/2008, 425/2008 şi 426/2008, Curtea Constituţională a respins excepţiile de neconstituţionalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilităţii raporturilor juridice care, deşi nu este consacrat expres în Constituţia României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, cu principiul neretroactivităţii legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
Fără a ignora sau nega consistenţa argumentelor reţinute în contenciosul constituţional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul naţional este chemat în mod direct şi nemijlocit să facă efective drepturile şi libertăţile consacrate de Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aşa cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanţie a aplicării blocului de convenţionalitate în dreptul intern, atât în privinţa calităţii legii naţionale, cât şi în interpretarea şi aplicarea acesteia.
Cu privire la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituţia României instituie, pentru situaţia în care există un conflict între legile naţionale şi normele cuprinse în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, regula aplicării directe şi cu prioritate a tratatelor internaţionale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenţei unor dispoziţii mai favorabile cuprinse în dreptul intern.
Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepţiei de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă şi actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securităţii raporturilor juridice, element fundamental al preeminenţei dreptului, enunţată în preambulul Convenţiei ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părţi şi în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe judecătoreşti (cauza Brumărescu c. României, Hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. nr. 414/31.08.2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, Hotărârea din 25 iulie 2002, cauza Prodan c. României, Hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).
Deşi se referă la repunerea în discuţie, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, argumentele Curţii de la Strasbourg pot fi reţinute şi în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele şi condiţiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu.
Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, Înalta Curte constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi, mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
În speţă, actul administrativ vizat de excepţia de nelegalitate este un certificat de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, emis în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990.
Acest certificat este un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui drept de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina şi jurisprudenţa au acceptat-o în mod tradiţional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu şi era soluţionat de către instanţa competentă să judece cauza respectivă.
În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecăţii şi de a asigura protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale părţilor, Înalta Curte constată că respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate, invocată de recurentul-reclamant, nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăşi, dreptului lui de proprietate şi nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziţiei lui procesuale.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu civil, în care părţile au etalat titluri de proprietate provenind de la autori diferiţi, titluri ce pot fi comparate nu doar din perspectiva conformităţii cu legea din punct de vedere formal, ci şi în ceea ce priveşte consistenţa drepturilor autorilor de la care provin titlurile.
În fine, răspunzând criticii legate de aplicabilitatea „soluţiei de principiu” adoptate în cadrul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa subliniază că în temeiul art. 126 alin. (3) din Constituţia României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are atribuţia de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.
În acord cu dispoziţiile art. 20 alin. (2) şi art. 21 din Constituţia României şi cu prevederile art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate.
De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justiţiabilului posibilitatea de a-şi regla conduita.
Potrivit jurisprudenţei Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicţiilor rolul de a clarifica sensul şi limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncţionalităţilor, rolul unei jurisdicţii supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergenţele de jurisprudenţă (cauza Zielinski şi Pradal & Gonzales şi alţii c. Franţei, cererea nr. 24846/94, parag. 59; cauza Păduraru c. României, parag. 98; cauza Beian împotriva României, parag. 37).
Soluţia de principiu reprezintă opinia exprimată de judecătorii secţiei în condiţiile art. 33 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi, conform căruia „(1) Preşedinţii de secţii convoacă judecătorii secţiei şi supune dezbaterii acestora jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi alte probleme de interes general, în vederea luării măsurilor necesare pentru buna desfăşurare a activităţii secţiei ... (3) Măsurile se adoptă cu votul majorităţii judecătorilor prezenţi, inclusiv al preşedintelui”.
În considerentele sentinţei atacate se regăsesc argumentele avute în vedere la adoptarea soluţiei de principiu, argumente pe care judecătorul fondului le-a trecut prin filtrul propriei interpretări şi le-a găsit aplicabile prin raportare la situaţia concretă din cauză, pentru motivele expuse pe larg la pct. 4 din motivarea sentinţei.
De aceea, Înalta Curte reţine că nedepunerea, la dosarul cauzei, a înscrisului în care este materializată „soluţia de principiu” nu aduce atingere garanţiilor dreptului la un proces echitabil, consacrat atât în legislaţia naţională cât şi în art. 6 din Convenţia Europeană.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, neexistând motive de reformare a sentinţei potrivit art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de V.M.A. împotriva Sentinţei nr. 1906 din 6 mai 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 29 septembrie 2010.
Procesat de GGC – N
| ← ICCJ. Decizia nr. 3945/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4006/2010. Contencios. Conflict de... → |
|---|
