ICCJ. Decizia nr. 4048/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.4048/2010
Dosar nr. 2712/54/2009
Şedinţa publică din 1 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
1. Prima instanţă.
a) Cererea de chemare în judecată.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul B.V.F. a solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.S.V.S.A. anularea Ordinului nr. 69574/2009 emis de A.N.S.V.S.A., prin care a fost desfiinţată funcţia publică de conducere, respectiv cea de Director al D.S.V.S.A. Olt, repunerea în situaţia anterioară, respectiv reintegrarea în funcţia avută anterior, cu acordarea drepturilor băneşti aferente acestei funcţii de la data încetării raportului de serviciu până la reintegrarea efectivă pe această funcţie.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcţia publică de conducere de director executiv al D.S.V.S.A. Olt, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.
La data de 23 aprilie 2009, A.N.S.V.S.A. a emis Ordinul nr. 69574, ordin prin care a fost eliberat din funcţie.
S-a mai arătat că această ordonanţă de guvern, la data de 7 octombrie 2009, prin Decizia Constituţionale, a fost declarată neconstituţională.
Având în vedere că ordonanţa ce a stat la baza emiterii ordinului contestat a fost declarată neconstituţională, reclamantul a precizat că ordinul emis în baza acesteia este lovit de nulitate absolută.
b) Întâmpinarea depusă în cauză.
La data de 24 noiembrie 2009, pârâta A.N.S.V.S.A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
c) Sentinţa primei instanţe.
Prin sentinţa nr. 116 din 9 martie 2010, Curtea de Apel Craiova a admis acţiunea formulată de reclamantul B.V.F., în contradictoriu du pârâta A.N.S.V.S.A.; a anulat Ordinul nr. 69574/2009 emis de A.N.S.V.S.A.; a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului; a obligat pârâta la plata către reclamant a drepturilor băneşti cuvenite şi neîncasate pentru această funcţie începând cu data încetării raporturilor de serviciu şi până la reintegrarea efectivă; a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 500 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că excepţia inadmisibilităţii acţiunii ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile, invocată de pârâta A.N.S.V.S.A. prin întâmpinare este neîntemeiată având în vedere ca reclamantul şi-a fundamentat acţiunea pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.
În conformitate cu alin. (4) al textului de lege menţionat, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ în situaţia în care Decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, nefiind obligatorie parcurgerea procedurii prealabile.
Pe fond, Curtea a reţinut că dispoziţiile OUG nr. 37/2009 au fost declarate neconstituţionale, şi cum Ordinul nr. 69574/2009 a fost emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, consecinţa este nelegalitatea actului.
Urmare anulării Ordinului nr. 69574/2009 se impune repunerea părţii în situaţia avută anterior emiterii acestui act administrativ.
2. Instanţa de recurs.
a) Motivele de recurs.
Împotriva sentinţei nr. 116 din 9 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs A.N.S.V.S.A.
În motivele de recurs pârâta A.N.S.V.S.A. a arătat că Ordinul nr. 69574/2009 a fost emis cu respectarea prevederilor OUG nr. 37/2007, că funcţia deţinută de reclamant a fost desfiinţată ca urmare a aplicării acestei ordonanţe.
Recurenta a arătat că a pus în executare, prin Ordinul nr. 69574/2009 prevederile unui act normativ, respectiv OUG nr. 37/2009, situaţie în care ordinul este legal.
S-a mai criticat sentinţa, susţinându-se reclamantul a solicitat anularea ordinului şi nu a Ordonanţei de Guvern, situaţia în care respingerea excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile este neîntemeiată.
b) Analiza motivelor de recurs.
Înalta Curte, examinând acţiunea, motivele de recurs, probatoriile administrate şi legislaţia aplicabilă, reţine:
Situaţia de fapt.
Prin Ordinul nr. 69574/2009 A.N.S.V.S.A. l-a eliberat din funcţia publică pe reclamantul B.V.F., director al D.S.V.S.A. Olt, ca urmare a aplicării OUG nr. 37/2009.
Reclamantul a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, derivând din neconstituţionalitatea ordonanţei.
Legislaţia aplicabilă.
Legea nr. 554/2004 art. 9 alin. (1) - Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
Alin. (4) - În situaţia în care Decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. al României, Partea I.
Alin. (5) - Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative
Constituţia României art. 146 alin. (1) – Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:
lit. a) - se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
Art. 146, alin. (1) lit. d) - hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului;
Legea nr. 47/1992, art. 29 alin. (3) - Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.
art. 15 - Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.
În vederea soluţionării prezentului recurs, Înalta Curte va efectua în continuare atât analiza legislaţiei specifice cu aplicabilitate în cauză, cât şi expunerea consideraţiilor teoretice privind excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Constituţia fixează cadrul juridic al controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale a României, Legea nr. 47/1992.
După criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori şi controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar în acest caz şi a ordonanţelor de guvern.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti fiind un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe declarate neconstituţionale.
În ceea ce priveşte admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate ridicate de o parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispoziţiile neconstituţionale îşi încetează efectele din momentul adoptării deciziei Curţii Constituţionale, concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, Decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
În situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.
Dimpotrivă, orice acţiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispoziţiile constituţionale şi cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabileşte în concret atribuţiile şi competenţele Curţii Constituţionale.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză, Decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi.
În cazul OUG nr. 37/2009 s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din această ordonanţă, într-un dosar al Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 3 iunie 2009 fiind sesizată Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei.
Ulterior, la 26 iunie 2009, Camera deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Plenul Curţii Constituţionale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a ordonanţei şi totodată asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege, respectiv OUG nr. 37/2009.
Prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 s-a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009.
La pronunţarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituţionalitate a reglementărilor cuprinse în OUG nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituţională că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, „actul administrativ" de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea OUG nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea OUG nr. 37/2009 era deja soluţionată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională prin Decizia n.1629/2009 a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În raport de considerentele celor două decizii se reţine că în cazul excepţiei de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 s-a apreciat existenţa motivului de inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât deja actul a fost declarat neconstituţional printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale, declarând neconstituţional şi actul normativ nou care a înlocuit OUG nr. 37/2009.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare nu a avut o existenţă juridică proprie.
Atât dispozitivul cât şi considerentele deciziei pronunţate de Curtea Constituţională demonstrează că OUG nr. 37/2009 a fost neconstituţională şi că excepţia formulată era întemeiată.
În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul - intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se declararea neconstituţionalităţii ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi OUG nr. 105/2009.
în consecinţă, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza OUG nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin C.E.D.O. şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României.
Desfiinţarea postului deţinut de reclamant prin OUG nr. 37/2009, este lipsită de efecte juridice din moment ce ordonanţa a fost declarată neconstituţională, astfel că se revine la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
Critica privind soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile este nefondată.
Instanţa de fond a apreciat corect că în cazul în care acţiunea se întemeiază pe declararea ca neconstituţională a unei Ordonanţe de Guvern, urmare a unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea se introduce direct la instanţa de contencios administrativ, fără a fi necesară formularea plângerii prealabile.
În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care prevăd expres că în cazul cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe nu este obligatorie plângerea prealabilă.
c) Soluţia instanţei de recurs.
Având în vedere considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de recurenta A.N.S.V.S.A., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de A.N.S.V.S.A. împotriva sentinţei nr. 116 din 9 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4047/2010. Contencios. Alte cereri. Revizuire... | ICCJ. Decizia nr. 4054/2010. Contencios. Conflict de... → |
|---|
