ICCJ. Decizia nr. 4868/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4868/2010
Dosar nr. 6209/2/2009
Şedinţa publică de la 10 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 3570 din data de 28 octombrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanţii A.S.M., O.N.A., M.C., B.N., D.L., G.L., F.A., A.L., D.A., H.C., B.M., I.A.M., C.M., C.G., R.L., P.G., C.V.T., B.V., D.E., C.C.C., P.O., M.B., C.E., B.E., H.D.C., M.A.O., V.A., I.G., O.I., C.C., B.C., A.A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, precum şi cererea de intervenţie formulată de D.I., D.C., D.D., P.P., C.L., P.A., F.M., P.M., I.C., M.L., N.M., S.S., M.M., G.C., Me.C., S.N., Z.F., I.A., I.O., M.A., L.D., P.M.C., C.D., Ad.A., P.A.I., B.D., E.C., S.C., F.C., D.N., U.E., G.O., I.D., E.B., C.Da., L.R., C.Mi., L.L., T.S., B.G., A.M., M.An., G.A., I.L., M.D., I.B., V.G., C.A., C.N., S.G., I.Be., B.El., S.M., C.S., D.L., Co.C., E.V., A.G., M.Ca., P.N. şi S.A.M. şi a suspendat executarea actului administrativ din 03 iulie 2009 emis de pârât.
Pentru a hotărî astfel, Curtea a constatat că reclamanţii fac parte din personalul conex al Judecătoriei Bârlad, iar prin adresa din 03 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiţiei s-a dispus ca „începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar”.
Prima instanţă a constatat că, în cauză, sunt îndeplinite condiţiile prevăzute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, arătând că, în primul rând, la dosarul cauzei s-a depus plângerea prealabilă formulată către reprezentantul ministerului emitent al actului, dovedindu-se astfel, în mod rezonabil, realizarea procedurii prealabile.
A reţinut prima instanţă că adresa contestată reprezintă un act administrativ în interesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 producând efecte juridice în ceea ce priveşte drepturile salariale cuvenite reclamanţilor, în sensul diminuării acestora.
Curtea a apreciat că reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la data de 03 iulie 2009.
De asemenea, a reţinut că prin sentinţa civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendată executarea Ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 şi nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiţiei, cu consecinţa rămânerii în vigoare a Ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform deciziei secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 21/2008.
Întrucât Ordinul nr. 768/C din 04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor hotărâri judecătoreşti, iar O.U.G. nr. 71/2009 priveşte plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, Curtea de Apel a apreciat că invocarea acestui act normativ în motivarea adresei din 03 iulie 2009 determină întrunirea şi a condiţiei existenţei unui caz bine justificat.
Prima instanţă a arătat că prin adresa din 03 iulie 2009, drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanţilor, care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii în luna iunie 2009.
Instanţa a constatat că este îndeplinită şi condiţia producerii unei pagube iminente ce trebuie prevenită prin suspendarea actului, în sensul că nelegalitatea actului conduce la convingerea că acesta va diminua considerabil veniturile reclamanţilor cu consecinţa păgubitoare asupra activităţii serviciului prestat şi ca atare poate conduce la perturbarea previzibilă a funcţionării instituţiei în care reclamanţii îşi desfăşoară activitatea.
Instanţa de fond a respins ca neîntemeiate excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia lipsei de interes, invocate în cauză de pârâtul Ministerul Justiţiei, arătând că adresa contestată reprezintă un act administrativ, indiferent de forma sa, ca urmare a faptului că a fost emisă de către o autoritate publică şi produce consecinţe juridice, în ceea ce priveşte drepturile salariale cuvenite reclamanţilor şi intervenienţilor, în sensul diminuării acestora.
Sub aspectul excepţiei lipsei de interes invocate, Curtea a arătat că potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004, „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”, deci doar hotărârile de anulare publicate în M. Of. au caracter de opozabilitate erga omnes, iar, pe de altă parte, dacă într-adevăr pârâtul ar fi apreciat că suspendarea ar fi intervenit deja, în baza hotărârilor anterioare, atunci nu s-ar fi mai justificat continuarea aplicării acesteia, de către această parte, sub aspectul drepturilor băneşti acordate personalului din sistem, pe parcursul perioadei următoare a anului 2009.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acţiunii reclamanţilor, şi pe cale de consecinţă, a cererii de intervenţie formulată în cauză, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 304¹ C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul a arătat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002. Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanţa de contencios administrativ.
Recurentul a mai susţinut că acţiunea reclamanţilor este lipsită de interes, adresa contestată fiind deja suspendată prin hotărâri judecătoreşti anterioare.
A mai arătat recurentul că în cauză nu există motive justificate pentru a se dispune suspendarea executării adresei contestate, întrucât nu este vorba despre o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti care va fi realizată potrivit O.U.G. nr. 71/2009, eşalonarea neavând caracterul unei pagube iminente şi ireparabile.
În speţă, a susţinut recurentul, sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu este reglementat de nici un act normativ în vigoare.
Recurentul a evocat Decizia nr. 838/2009, prin care Curtea Constituţională a constatat existenţa unui conflict de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte, şi ca urmare a căreia instanţele nu mai pot continua să aplice prevederile art. 47 din Legea nr. 50/1996, abrogată.
A mai susţinut recurentul că în cauză nu poate fi reţinută nici existenţa cazului justificat, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, care îşi produce efectele şi se bucură de prezumţia de legalitate şi trebuie respectat ca atare, nefiind încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi urmează a-l respinge, pentru considerentele ce urmează.
În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reţine următoarele:
Prin adresa din 3 iulie 2009, pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pe viitor”.
Actul administrativ sus menţionat, intitulat „adresă”, îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
Astfel, actul a fost emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i priveşte pe reclamanţi.
Actul nu reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, ci stabileşte expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiţie.
Adresa ar fi reprezentat o simplă operaţiune de încunoştinţare numai în ipoteza în care nu ar fi conţinut dispoziţii referitoare la plata salariilor.
Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie evocată de recurent nu este aplicabilă prezentei cauze, deoarece actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondenţă administrativă” sau „operaţiune tehnico-materială de încunoştinţare”, de unde rezultă că susţinerile recurentului sunt nefondate.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei interesului, invocată de către pârât, Înalta Curte reţine că aceasta nu este întemeiată, întrucât pronunţarea unor hotărâri judecătoreşti de suspendare a executării aceluiaşi act administrativ are efect exclusiv inter partes şi nu poate profita autorilor cererii formulate în prezenta cauză.
În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-pârât referitoare la fondul cauzei reprezentat de verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine următoarele:
Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am arătat deja, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat în raport de următoarele argumente.
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Raportat la conţinutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În plus, în cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
O altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale.
Acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre intimaţii-reclamanţi şi stat.
Critica recurentului prin care dezvoltă istoricul acestui spor nu poate fi primită de Înalta Curte, întrucât excede obiectului acţiunii deduse judecăţii.
Pentru aceste considerente, nefiind întemeiate motivele de recurs invocate de către recurentul-pârât Ministerul Justiţiei, în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de către recurentul-pârât Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 3570 din data de 28 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4866/2010. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 4869/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
