ICCJ. Decizia nr. 3536/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3536/2011
Dosar nr. 180/43/2010
Şedinţa publică de la 16 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu-Mureş, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, la data de 13 aprilie 2010, reclamantul R.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, anularea Ordinelor nr. 415 din 24 aprilie 2009, nr. 644 din 24 mai 2009, nr. 1479 din 28 mai 2009, nr. 2346 din 09 octombrie 2009 şi nr. 2890 din 02 decembrie 2009, reîncadrarea în funcţia publică de conducere deţinută anterior apariţiei ordonanţelor declarate neconstituţionale, recalcularea şi achitarea drepturilor salariale începând cu data de 24 mai 2009 şi până la reintegrarea efectivă, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea cererii reclamantul a arătat că a deţinut funcţia publică de conducere de director executiv adjunct-coordonator în domeniul economic la Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Mureş, fiind numit prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 595 din 21 iunie 2005, în baza Legii nr. 188/1999 privind Statutul Funcţionarilor Publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
În anul 2009, raportul de muncă al reclamantului a încetat prin invocarea de către intimat, în calitate de angajator a dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009, acte normative declarate a fi neconstituţionale de către Curtea Constituţională a României.
S-a arătat că, prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 415 din 24 aprilie 2009, reclamantului i s-a acordat un preaviz de 30 zile calendaristice şi, la expirarea acestuia, a fost eliberat din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct. În preambulul acestui act administrativ au fost invocate prevederile art. III alin. (1) şi alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Ulterior, prin Ordinul Ministrului Agriculturii Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 1479 din 28 mai 2009, în urma evaluării cunoştinţelor şi aptitudinilor manageriale, în temeiul aceleiaşi O.U.G. nr. 37/2009, art. III alin. (3), (4), (5), (6)-(10) şi (12), reclamantul a fost numit pe funcţia de director coordonator adjunct în domeniul economic în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare rurală Mureş, funcţie exercitată în baza unui contract managerial încheiat cu ministerul fiind stabilit un salariu de bază de 1.739 RON, la care se adaugă celelalte sporuri prevăzute de legislaţia muncii şi de legislaţia aplicată D.A.D.R. Mureş, mai puţin salariul de merit lunar de care beneficiază numai funcţionarii publici, în condiţiile Legii nr. 188/1999.
Prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 2346 din 09 octombrie 2009, reclamantului i s-a acordat un nou termen de preaviz începând cu data de 12 octombrie 2009 şi s-a dispus încetarea aplicabilităţii Ordinului nr. 1479 din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale precum şi contractul de management. În motivarea acestei măsuri s-au invocat dispoziţiile art. IV şi art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009.
Prin Ordinul nr. 2890 din 02 noiembrie 2009, pe funcţia deţinută de reclamant până la acea dată, a fost numită prin O.U.G. nr. 105/2009 o altă persoană, respectiv d-na. D.A..
Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii pentru tardivitatea plângerii prealabile instituită de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
S-a arătat că reclamantul a anexat, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, dovada din care rezultă că a îndeplinit procedura prealabilă a reclamaţiei administrative în data de 03 martie 2010, cu nerespectarea termenului prevăzut de art. 7 din lege.
S-a invocat apoi excepţia tardivităţii acţiunii pentru depăşirea termenelor imperative prevăzute de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, respectiv a termenului de 6 luni de la data emiterii actelor cu caracter individual atacate.
A fost invocată şi excepţia lipsei de interes cu privire la cererea de anulare a Ordinului nr. 2890 din 02 decembrie 2009 prin care a fost numită doamna D.A. în funcţia de director coordonator adjunct al Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Mureş, însă reclamantul a renunţat la susţinerea acestui capăt de cerere, renunţare de care instanţa a luat act, astfel încât excepţia invocată a rămas fără obiect.
Pe fondul cauzei s-a solicitat respingerea cererii, ca nefondată.
2. Soluţia primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 132 din 15 octombrie 2010 Curtea de Apel Târgu-Mureş, a respins excepţia inadmisibilităţii, excepţia tardivităţii şi a lipsei de interes, invocate de către pârât şi totodată a admis cererea în contencios administrativ formulată de către reclamantul R.I., împotriva pârâtului Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, aşa cum a fost precizată şi în consecinţă a dispus:
- Anularea Ordinelor nr. 415 din 24 aprilie 2009, nr. 644 din 24 mai 2009, nr. 1479 din 28 mai 2009 şi nr. 2346 din 09 octombrie 2009, emise de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.;
- Reîncadrarea reclamantului în funcţia publică de director executiv adjunct - domeniul economic în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Mureş începând cu data de 24 mai 2009;
- A obligat pârâtul la plata, în favoarea reclamantului, a sumei de 39.579 RON cu titlu de drepturi salariale restante, sumă ce urmează a se actualiza cu indicele de inflaţie în raport cu data achitării efective, şi
- A obligat pârâtul la plata, în favoarea reclamantului, a sumei de 3.043,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa aceasta soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele consideraţiuni:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii s-a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 788/06.11.2009.
Prin O.U.G. nr. 105 din 06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanţă, însă noul act normativ a preluat integral textul din ordonanţa abrogată, pentru ca prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituţională să declare neconstituţionale prevederile din această ordonanţă (nr. 105/2009), care au conţinut identic şi conţin soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul criticii, fiind astfel reţinute ca valabile aspectele din Legea nr. 1257/2009.
În raport de această succesiune în timp a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, prin O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 respectiv controlul constituţionalităţii acestora, materializat prin Deciziile nr. 1257/2009 şi nr. 1629/2009 ale Curţii Constituţionale, instanţa de fond a constatat că excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârât este neîntemeiată. În acest sens a reţinut că, deşi potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă trebuie introdusă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului vătămător, prin alineatul ultim al aceluiaşi articol, legiuitorul a prevăzut şi o excepţie de la această regulă, respectiv posibilitatea formulării acestei plângeri în termenul de 6 luni de la data emiterii actului, condiţia fiind însă aceea a existenţei unor motive temeinice care să fi împiedicat persoana vătămată să introducă plângerea.
S-a constatat că, în prezenta cauză, reclamantul a formulat această plângere prealabilă la data de 03 martie 2010, raportând acest demers la cele două decizii ale Curţii Constituţionale, nr. 1257/2009 şi nr. 1629/2009, publicate la data de 6 noiembrie 2009, respectiv 14 ianuarie 2010, fiind aplicabile dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora o acţiune de natura celei deduse judecăţii se impune a fi formulată în termen de decădere de 1 an de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of..
În ceea ce priveşte cealaltă excepţie, cea a tardivităţii acţiunii pentru depăşirea termenelor prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a apreciat că şi această excepţie este nefondată, întrucât incidenţa dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 face inaplicabile prevederile invocate în susţinerea excepţiei, ipoteza atacării unui act emis în baza unor dispoziţii declarate neconstituţionale, fiind reglementată separat, fiind supusă unor termene şi condiţii derogatorii de la regula înscrisă în art. 7 alin. (1) şi art. 11 alin. (1) şi (2) din lege.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes, s-a constatat că aceasta a rămas fără obiect ca urmare a renunţării reclamantului la cererea de anulare a Ordinului nr. 2890 din 02 decembrie 2009.
Referitor la fondul cauzei, prima instanţă a apreciat că dacă Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin decizia amintită, nr. 1257/2009, este mai presus de orice tăgadă că şi ordonanţa în cauză cuprinde proceduri neconstituţionale, aceasta întrucât controlul de neconstituţionalitate s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege.
La rândul său, O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională cu privire la dispoziţiile legale ce conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele din O.U.G. nr. 37/2009.
S-a reţinut că reglementările în cauză şi, implicit soluţiile legislative prevăzute, reprezintă o construcţie juridică deficitară şi confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management, aşa cum sunt acestea reglementate în actul normativ în cauză.
În aceste condiţii, după cum s-a reţinut în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale, lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare au drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă, etc.).
Faţă de lipsirea de temei constituţional a O.U.G. nr. 37/2009, act normativ ce a stat atât la baza emiterii Ordinului nr. 415 din 24 aprilie 2009, a Ordinului nr. 644 din 24 mai 2009, a Ordinului nr. 1479 din 28 mai 2009 şi a Ordinului nr. 2346 din 9 octombrie 2009, acte atacate în prezenta cauză, Curtea de apel a apreciat că acţiunea este admisibilă, constatând în acord cu dispoziţiile din Decizia nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, precum şi cu cele cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 şi nr. 1629/2009, nelegalitatea acestor ordine, pe care le-a anulat şi, potrivit art. 9 alin. ultim din Legea nr. 554/2004, în mod subsecvent, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii acestor acte, respectiv cu data de 24 mai 2009.
În ceea ce priveşte despăgubirile solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de emiterea actelor vătămătoare, instanţa de fond a apreciat că despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai de diferenţele salariale determinate de actele atacate, vătămarea produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestor ordine nelegale, astfel că au fost acordate în integralitatea lor.
3. Motivele de recurs înfăţişate de recurentul-pârât
Împotriva acestei sentinţe în termen legal a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Invocând ca temei legal al căii de atac promovate dispoziţiile art. 304 pct. 9 cu referire la art. 3041 C. proc. civ., recurentul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a solicitat în contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, admiterea recursului şi modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii acţiunii reclamantului.
În opinia recurentului, astfel cum s-a susţinut printr-un prim motiv de recurs, instanţa de fond a soluţionat greşit excepţiile invocate, în mod special cea de tardivitate a acţiunii reclamantului. În acest sens recurentul a menţionat că deşi instanţa a fost investită cu solicitarea de anulare a cinci ordine distincte (în urma precizării de acţiune rămânând numai patru), a apreciat că nu se impune dovada efectuării plângerii prealabile şi a respectării termenului legal de introducere a acţiunii faţă de fiecare dintre acestea.
S-a mai arătat că nici ipoteza reţinută de prima instanţă, referitor la data publicării Deciziei nr. 414 a Curţii Constituţionale (4 mai 2010) nu poate fi avută în vedere, în condiţiile în care în realitate, reclamantul nu a fost prejudiciat prin O.G. nr. 37/2009, astfel că avea obligaţia de a face dovada îndeplinirii procedurii prealabile în termenul legal reglementat de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
În caz contrar, se admite posibilitatea atacării fără limită de timp a unui act administrativ şi obţinerea unor drepturi prin invocarea propriei culpe, respectiv a pasivităţii de care a dat dovadă reclamantul.
S-a mai arătat că lipsa vătămării reclamantului este dovedită tocmai prin succesiunea ordinelor emise în ceea ce-l priveşte. Astfel în intervalul 24 aprilie 2009-2 iulie 2010 reclamantul nu a suferit nici o vătămare deoarece a fost remunerat, deci i-au fost acordate drepturile salariale pe care, abuziv, le solicită încă o dată.
Cu referire la excepţia tardivităţii recurentul a menţionat că aceasta se impunea a fi admisă cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009 a cărui anulare s-a solicitat deopotrivă, nu a fost emis în baza vreunui act administrativ declarat neconstituţional.
În fine, pe aspectul modalităţii de soluţionare a excepţiilor recurentul a mai arătat că soluţia instanţei de fond este şi contradictorie deoarece cererea privind anularea unor acte care nu mai produc efecte juridice, fiind de drept încetate, este evident lipsită de interes.
Cu privire la fondul cauzei, recurentul, în completarea argumentelor înfăţişate, a arătat că reclamantul-intimat nu a adus nici un argument în justificarea pretenţiei dedusă judecăţii, deşi avea obligaţia să justifice interesul practic urmărit.
Astfel, faţă de Ordinul nr. 415 din 24 aprilie 2009 reclamantul, în opinia recurentului nu mai justifica un interes, câtă vreme a solicitat personal trecerea pe un post de funcţionar public cu funcţie de execuţie şi, oricum, numirea sa în funcţia de director coordonator adjunct la nici o lună diferenţă, a echivalat cu încetarea oricărei vătămări.
În fine, în opinia recurentului nu se impunea admiterea acţiunii şi reintegrarea retroactivă a intimatului, cu data de 24 septembrie 2009, cu atât mai mult cu cât autoritatea recurentă, dând eficienţă Deciziei nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, a dispus reintegrarea intimatului R.I. în funcţia de conducere avută, prin Ordinul nr. 970 din 2 iulie 2010, aspect pe care însă instanţa de fond l-a nesocotit, omiţând de altfel a face vreo cercetare a temeiniciei şi legalităţii drepturilor salariale pretinse, ce nu reprezintă decât o îmbogăţire fără just temei.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar
Recursul este fondat.
Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a prevederilor legale incidente din materia supusă verificării dar şi faţă de dispoziţiile art. 3041 şi de apărările intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că sunt întemeiate criticile recurentului-pârât, în sensul şi pentru considerentele în continuare arătate.
Reclamantul R.I. a investit instanţa de contencios administrativ cu cererea de anulare a mai multor ordine emise, în mod succesiv de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, respectiv, Ordinul nr. 415 din 24 aprilie 2009, Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009, Ordinul nr. 1479 din 28 mai 2009 şi Ordinul nr. 2346 din 9 octombrie 2009, solicitând totodată reintegrarea sa pe postul de director executiv adjunct coordonator în domeniul economic la Direcţia pentru agricultură şi dezvoltare rurală Mureş, cu plata integrală a drepturilor salariale, indexate şi actualizate până la efectiva reintegrare.
De menţionat că pe parcursul judecării cauzei reclamantul şi-a precizat acţiunea în sensul renunţării la solicitarea de anulare şi a celui de-al 5-lea ordin, iniţial menţionat în cererea introductivă (nr. 2890 din 2 decembrie 2009) ce o viza pe d-na D.A..
Acţiunea astfel formulată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş la data de 13 aprilie 2010, a fost întemeiată în drept, pe prevederile O.U.G. nr. 37/2009, declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 3 decembrie 2009.
Examinând cu prioritate, potrivit art. 137 C. proc. civ., criticile recurentului vizând modalitatea în care instanţa de fond a soluţionat excepţiile de tardivitate şi respectiv de inadmisibilitate şi a lipsei de interes a acţiunii, Înalta Curte reţine, contrar celor afirmate de prima instanţă că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, republicată.
Potrivit acestei dispoziţii, în situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of..
Această prevedere este cuprinsă în art. 9 care reglementează, cu titlu particular în cadrul Legii nr. 554/2004, republicată, acţiunile împotriva Ordonanţelor Guvernului, transpunând şi principiul constituţional, potrivit cu care este lipsit de efecte juridice un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţă care au fost declarate ulterior ca fiind neconstituţionale.
Acţiunea de faţă nu se subsumează acestei norme speciale. Reclamantul-intimat a solicitat examinarea retroactivă a legalităţii unui conglomerat de ordine, emise succesiv, prin care astfel au fost implicit încetate sau modificate efectele unora dintre acestea.
Mai mult, relevant este că Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009 nu a fost emis în baza vreunui act declarat neconstituţional, astfel că nu pot fi incidente dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 astfel cum greşit a reţinut prima instanţă.
De altfel în considerentele hotărârii nu s-a realizat o cercetare efectivă a legalităţii actelor atacate, fiind preponderent evocate consideraţiunile cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 şi nr. 414 din 14 aprilie 2010 ale Curţii Constituţionale.
Apreciind aşadar că norma cu caracter special cuprinsă în art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte termenul de introducere al acţiunii nu poate fi invocată şi atunci când sunt atacate în bloc numeroase ordine, emise succesiv pe temeiuri legale diferite, unele dintre ele fiind în adevăr întemeiate pe dispoziţiile O.U.G. nr. 37/2009, Înalta Curte apreciază că se impunea ca instanţa de fond să examineze regularitatea formulării acţiunii de faţă în raport de prevederile art. 11 cu referire la art. 7 alin. (1) şi (7) din Legea nr. 554/2004, faţă de fiecare dintre ordinele a căror anulare s-a solicitat.
Plângerea prealabilă formulată de reclamantul-intimat, la data de 2 martie 2010 s-a formulat cu depăşirea termenului de 30 de zile de la comunicarea fiecăruia dintre actele administrative atacate.
Drept urmare, realizarea procedurii prealabile administrative, obligatorii, reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, cu depăşirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, impunea respingerea acţiunii de faţă ca tardiv formulată, astfel cum corect a susţinut şi recurenta prin motivele de recurs.
Apreciind aşadar asupra temeiniciei excepţiei de tardivitate invocată, şi reţinând că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu greşita aplicare a legii, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. va admite recursul de faţă şi va modifica sentinţa atacată în sensul că va admite excepţia de tardivitate invocată de autoritatea pârâtă, respingând acţiunea reclamantului pe acest temei.
Faţă de modalitatea de soluţionare a recursului de faţă nu se impune cercetarea şi a celorlalte critici înfăţişate de recurentul-pârât.
În fine, cu caracter subsidiar, Înalta Curte menţionează şi împrejurarea că instanţa de fond a ignorat complet şi a omis să analizeze şi să se pronunţe, în contextul cererilor reclamantului şi al invocării dispoziţiilor din deciziile Curţii Constituţionale, asupra efectelor Ordinului nr. 370 din 2 iulie 2010 emis tot în favoarea reclamantului, prin care acesta a fost reintegrat în funcţia publică de conducere anterior deţinută. Raportat la actul depus se impunea ca prima instanţă să constate, pe fondul cererii reclamantului, că cel puţin solicitarea de reintegrare în funcţia anterior deţinută era rămasă fără obiect.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, împotriva sentinţei civile nr. 132 din 15 octombrie 2010 a Curţii de Apel Târgu-Mureş, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite excepţia tardivităţii formulării acţiunii, invocată de autoritatea pârâtă şi, în consecinţă, respinge acţiunea reclamantului R.I., ca tardivă.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 16 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3533/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4635/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
